1、我国农村合作金融发展环境优化的路径选择我国农村合作金融发展环境优化的路径选择刘颖摘要:当前农村合作金融发展环境存在着制度缺陷、政策缺陷、文化缺陷、信息缺陷等矛盾与问题，从营造农村合作金融转型与创新的良好外部环境入手，必须着力在合作金融生成、运行和发展过程中与之发生关系的经济环境、法制环境、信用环境、市场环境和制度环境等方面进行优化。关键词:农村合作金融发展优化路径农村合作金融的转型与创新，离不开其发展环境的营造与优化。农村合作金融发展环境的优劣直接影响着农村合作金融能否与农村经济互动发展。营造农村合作金融良好的发展环境，必须着力在合作金融生成、运行和发展过程中与之发生关系的经济环境、法制环境、
2、信用环境、市场环境和制度环境等方面进行优化。一、农村合作金融发展环境存在的问题1、制度缺陷中国传统的经济组织主要是以血缘、亲缘关系为基础的家族方式组织。新中国成立后，由于国家推行工业化政策，为发展经济与社会管理的需要，原有传统组织被以政治的、行政的等强制性手段加以改造。在经济组织制度上，实行了严格的计划经济体制，在农村地区实行了生产合作，逐步演化成人民公社，并很快就成为农村基层的惟一行政组织。因此，适应农村社会主义改造而成立，并在人民公社背景下发展起来的农村信用社，是一种特殊制度安排，是在政府的倡导和支持下建立起来的，在农村信用社的制度变迁中政府起着主导作用，表现出明显的强制性制度变迁特征。“
3、农村金融的主体农信社从最初的合作组织到人民公社的一个部门，再到国有农业银行的基层机构，再与农业银行脱钩”，恢复合作制性质，均属于政府主导型的强制性变迁。”1农村信用社制度变迁的主体既然不是组织内部诱发性行为或农村经济主体自主性行为，而是政府行为，那么政府对信用社的强有力控制是一个必然的逻辑结果，农村信用社的“官办”色彩就不可能褪减，而且政府主导型的强制性制度变迁往往会使制度走型或扭曲。农村信用合作社虽然表面上是按照合作金融的原则建立和运作的，但合作制原则并未能真正实施。其间信用社管理体制的几经反复，更进一步使信用社脱离了合作制原则。改革开放的新时期，农村实行家庭联产承包制，废除人民公社制度，突
4、破计划经济体制和单一的集体经济所有制结构，形成以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的格局。这一根本性改革，在保持土地公有权不变的前提下，承认并保留农民的生产资料所有权，赋予了农户相对独立的自主经营的权利，使农户成为一个相对独立的财产主体，从根本上再造了农业的微观组织结构。但这种改革具有不彻底性，我国农村经济的组织结构将处于不断演进过程。许多专家认为，要有效地解决中国农民一家一户分散经营进入市场难、保护自身利益难的问题，就必须大力发展农村新型的合作经济组织，通过交易的联合，降低交易成本2。但由于政府一直没有形成明确的发展新型合作经济政策思路，没有为新型合作经济的发展创造适宜的政策环境，特别是有
5、关合作经济的法规建设严重滞后，加之长期来，把合作经济与集体经济简单等同，把合作化运动的目标放在加速集体化上，导致农民至今仍“谈合色变”。在这种经济制度背景下，加上国家金融政策方面的缺陷，尽管农民和乡村企业为了发展生产，存在着巨大的资金需求，也有信用合作的愿望，但对现有的农村信用社缺乏应有的信心，很大程度上不承认信用社是它们自己的合作金融组织。2、政策缺陷从我国农村信用社的起源看，金融政策的缺陷也是相当明显的。根据国家对农村信用社的定位，它是以国家银行在农村的助手的面目出现的。在农村金融领域，办理农村信贷，开展信用合作成为农村金融工作的基本任务。积极发展农村信用合作，办好农村储蓄，发放低息贷款，
6、为农村生产服务，促进农业生产互助合作的发展。在这种背景下，中国农村地区短短几年之内，达到“一乡一社”，事实上存在许多信用社股金小、存款少，业务开展不起来，收入不能维持开支，亏损靠补贴等问题，只能说明农村信用社并不是完全由农民自愿组织起来的合作金融组织，而是带有明显的政治目的和政府行为3。农村信用社既被中华人民共和国商业银行法所规范，又被中华人民共和国商业银行法所排斥，在大部分时间里，央行对信用社执行与商业银行一样的存款准备金率、存款利率政策和会计制度，但信用社的业务经营范围却又受到诸多的限制，与商业银行处于不平等的竞争状态。为了生存，信用社不得不不断调整运行机制，合作制原则逐渐消失。农村信用社
7、所有制性质的定性和管理体制的不断变化，是农村合作金融政策缺陷的又一个重要原因。1977年中国人民银行正式确定信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。在政策上把信用社定性为集体所有制，本身就不符合合作金融组织固有的规定4。农村信用社先后由中国人民银行领导管理，下放给人民公社管理，下放给生产大队改为信用分部，再变成国家银行的基层机构等等，其管理体制上的不断变化，从本质上就没有把信用社当成独立的特殊人组织来看待，使信用社严重脱离了社员群众，合作制组织所要求的民主管理原则根本无法体现出来。特别是农村信用社在中国农业银行领导期间，实际变成农行的基层机构，员工管理、资金管理、业务制度、利率等
8、运行机制完全比照国家银行，民主管理流于形式，股金也停止分红，完全失去了合作金融的特点和优势。在建立新的机制过程中，新旧体制发生摩擦及信用社内部组织机制不完善，其所有者、经营者和员工的责、权、利关系不清，行社的责、利不清，关系扭曲，必然使看似合理、完善的改革方案无法顺利执行。3、文化缺陷中国传统文化中缺乏合作意识。合作制的文化精神是“合作精神”，即“人人为我，我为人人”的价值取向。合作金融起源于西方，从文化角度看并非偶然。西方文化是普遍主义的文化，摈弃血缘基础的责任道德约束是早期资本主义发展的重要环节。西方文化具有“合作精神”的情结，人与人之间崇尚沟通和协作。中国文化是血缘基础上的文化，具有血缘
9、基础以外的“排它性”，人与人之间是缺乏合作意识的。我国尽管在二十世纪50年代初便建立了农村信用合作社，但它是政府政策推动下“强制捏合”的产物，并非是人们自愿合作的结果。“合作精神”缺失是合作制在中国变异的文化根源。中国传统社会里个人的自由主要是靠人际关系的默契来维持的。费孝通先生说5，中国社会里人与人之间的关系，就好像在水里抛一块石头，每个人的人际关系是如同水波纹那样一圈一圈由近及远的，先是父母，然后是兄弟姐妹，再是亲戚朋友邻居，再是朋友的朋友。研究中国法制史的学者认为，“从来中国社会组织，轻个人而重家族，先家族而后国家。轻个人，故欧西之自由主义遂莫能彰，是以家族本位为中国社会特色之一”。“家
10、庭生活是中国人第一重的社会生活，亲戚邻里朋友等关系是中国人第二重的社会生活。这两重社会生活，集中了中国人的要求，范围了中国人的活动，规定了其社会的道德条件和政治上的法律制度。”中国文化是“特殊主义的文化”，其特征是“血缘基础上的文化”，西方文化是“普遍主义的文化”，特征则是“宗教基础的文化”6。冲破血缘基础上的“爱人如己”的责任道德约束是早期资本主义发展的重要环节。由此可见，在中国传统文化中，缺乏合作的意识。在传统文化背景下发展起来的中国农村合作金融必然要受文化的约束。合作金融运动也是一种自发行为。但从新中国农村信用社的起源和发展却可以看到浓重的人为色彩，在计划经济条件下，农民并不认为在他们尚
11、缺乏合作意识的情况下组建起来的信用社是他们自己的组织，农民并没有真正行使管理权。4、信息缺陷信息不对称对农村信用社运行机制产生了巨大影响。从理论上讲，农村信用社是由社员入股组成的合作金融机构，由社员民主管理，主要为入股社员服务。因此，农村信用社与其客户（含社员）之间，信息交流应该是比较充分的。但由于目前农村信用社的合作制性质多流于形式，加上我国传统农业经济社会造成的信息观念淡薄等因素的影响，事实上农村信用社信息不完全现象普遍存在，严重影响了农村信用社运行机制。信息不完全的影响主要表现在以下六个方面：一是农村信用社与入股社员之间的信息不对称。长期以来，由于信用社自身民主管理组织不健全，账务不对社
12、员公开，经营政策和分配政策等也不对社员公开，社员不可能了解信用社的相关信息。对社员而言，信用社的运行是暗箱操作，社员不可能行使相应的管理权来对信用社进行管理。这一现象的存在，又反过来加大了信用社按合作制改革的难度，影响改革的进程。同时，由于社员与信用社之间的信息不对称，也影响了群众的入股积极性，农村信用社的股金数量长期得不到较大幅度的增加，使信用社的资本充足率远远达不到规定标准，严重制约农村信用社的抗风险能力。二是农村信用社与客户之间的信息不对称。农村信用社的客户主要包括农户、农村集体经济组织和乡村企业。由于信用社的入股面较小，社员只是部分客户，而大部分与信用社发生存款、贷款关系的客户是非社员
13、，信用社与非社员之间存在信息不对称现象。农村信用社与存款客户之间的信息不对称，存款人无法知道信用社的主要经营指标和安全性、流动性指标，加上我国实行法定存款利率，利率没有实行市场化，效益好、风险低的农村信用社和效益差、风险高的农村信用社在存款人看来是一样的。由于存款人不能充分了解信用社的信息，很难有效运用选择和转移存款的手段来对农村信用社的经营施加外部压力，这就可能鼓励农村信用社采取不利于存款人的经营行为，进行高风险的放款，导致不良贷款大量增加，资产的流动性和安全性下降，增加存款人的债权风险。同时，由于历史原因，农村信用社的信贷人员素质偏低，信贷人员占全体员工的比例也偏低，加之信用社的服务对象是
14、千家万户的农户、农村集体经济组织和乡村企业，信贷人员人均工作量大，导致农村信用社对贷款客户的经营管理状况和信用能力的信息掌握程度远远不如贷款客户自身充分，贷款客户有可能凭借信息优势获利，出现道德风险。农村信用社对贷款客户经营和信用能力信息掌握的不充分是信用社不良贷款比例居高不下的主要原因。三是农村信用社与县市联社之间的信息不对称。县市联社作为农村信用社的联合组织，其主要职能是管理、指导、协调、服务信用社。如果管理机构层次太多，就不能有效地加强对信用社的管理。由于基层农村信用社对自身经营状况的信息掌握程度要远高于联社，信用社就可能利用信息优势获利。在实际工作中，许多联社违反合作制原则，常常剥夺基
15、层信用社许多应有的自主权，把信用社作为基层机构来对待，不能说没有一定道理。四是农村信用社与中国人民银行之间的信息不对称。农村信用社具有法人机构众多、机构分散的特点，中央银行只能通过非现场监管并辅以不定期的现场监管，不可能全面掌握农村信用社的资产安全性、流动性、效益性等各项信息，农村信用社对自身的经营信息的掌握程度远远高于中央银行，信用社就可以凭借信息优势获利。由于信息不对称，中央银行难以及时、准确地发现农村信用社的经营风险，事后处理金融风险的成本很大。五是农村信用社与金融市场之间的信息不对称。比如农村信用社主管部门只允许信用社购买国债和金融债，而限制购买企业债券，就在于国债和金融债由政府担保，
16、市场信息基本对称，而企业债券市场存在严重的信息不对称，信用社难以了解债券发行者的信用风险，这既影响了债券市场的发展，也影响了农村信用社的资金运用。六是农村信用社与地方政府之间的信息不对称。农村信用社有很强的区域性，以所在地的农村经济发展为服务对象，受地方党政干预的可能性要大大高于其他银行金融机构。由于信用社与地方政府各自所拥有的信息不对称，出发点有差异，地方政府的道德风险常常造成农村信用社的经营困难。二、我国农村合作金融发展环境优化的路径选择1、完善政策扶持体系政府要充分考虑农村合作金融组织的特殊性，作为弱势群体的弱势金融组织，农村合作金融机构应当享受到较其他类型金融组织更为优惠的政策支持和优
17、惠措施。第一，放松农村合作金融管制。这是完善农村合作金融体系的关键。在市场准入方面，除了央行、银监局应放低门槛之外，政府也必须适当降低相关标准并简化一些手续程序。同时对于一些处于贫困地区或资金实力较弱的农村合作金融组织，政府还应以出资参股等形式加以扶持，积极为农村合作金融的发展创造各方面条件。第二，实行财政支持和税收优惠政策。农村合作金融的发展，不仅需要放松管制，还需要一定的政策支持。世界各国政府普遍对农村合作金融实行不同程度的优惠扶持政策，借鉴国外经验，对农村合作金融应减免所得税、营业税。鉴于政府财力的有限，可实行区别对待的政策，对于一些处于贫困地区、经营困难的农村合作金融组织应免征一切税收
18、；对于略有盈余的机构，应免征所得税；对于处于发达地区、业务量大、盈余颇丰的机构，可征收所得税和营业税，但其税率也应低于商业银行的税率。第三，引导资金回流农村。在农村经济尚未发展到能自发吸引资金流入的阶段，仍有必要出台直接的政策，限制农村资金的外流，并鼓励城市资金流入农村。同时，正确处理现有金融机构从农村抽取资金问题。第四，加强对农村合作金融组织的业务发展支持力度。一方面帮助其提高低成本存款的比例，可将部分机关事业单位存款转存合作金融机构。另一方面，对于农村合作金融组织发放的支农贷款、扶贫贷款，政府应给予一定的贴息政策。当然，如果是由于政府的不正当干预或国家政策需要而造成农村合作金融机构发生损失
19、，其损失部分应全部由政府承担。对发放的农业生产性贷款低于存款利率部分，政府应给予利差补贴。2、健全金融法制体系市场经济是法制经济，农村合作金融健康稳定的发展，需要通过对合作金融立法来保证。我国由于对合作社和合作金融的认识不统一，至今尚未起草合作金融法，农村合作金融组织缺乏法律保护。政府要通过法制建设，建立、健全和完善各种法律和法规，保证合作金融的发展处在完善的法制环境中。金融法制建设的作用是规范金融活动主体的行为规则，农村合作金融法制建设是农村合作金融活动的资金提供者、需求者和金融中介者三方责任、权力、义务的保障。为此，一要将农村合作金融组织的市场准入、退出和公平竞争纳入法制化轨道，将农村合作
20、金融治理结构、合作金融性质、服务对象、服务宗旨等用法律的形式固定下来，为优化农村合作金融发展环境，推动农村合作金融转型与创新提供法律保障。二要净化农村合作金融执法环境。政府部门要下决心惩处司法腐败行为，执法部门要从保护存款人利益、维护金融债权、支持“三农”发展的战略高度，提高执法透明度、降低执法成本、严格执法、坚决打击恶意逃废金融债权的行为。3、强化风险监管体系我国在向社会主义市场经济转型的进程中，金融业经营风险日增。金融业是风险高度集中的行业，而农村合作金融机构是弱者的联合体，分散不成系统，自身抵抗风险能力偏弱，在国际金融业务越来越注重审慎经营管理的背景下，科学有效的金融监管体系就成为了我国
21、农村合作金融业健康稳定发展的根本保证。在安全性方面要更加突出保证社员的利益，要保护农村合作金融组织整体的稳定，力争不出现地区性、系统性金融风险。当前中国银行业监管委员会及各地银监局作为我国农村合作金融机构的主要监管部门，应更好地监管与扶持农村合作金融组织，对农村合作金融组织在存款准备金、利率、结算、业务市场准入等方面实行特殊政策，为其发展创造一个宽松的环境：一是在市场准入监管方面应实行区别对待政策，应将其与商业银行和其他金融机构市场准入区别开来，尤其是对于合会、农村资金互助合作社、农村中小企业互助基金会等小型合作金融组织，可适当降低其门槛标准，例如在资本充足率、管理人员资格认定、业务范围等方面
22、都可适当降低条件。二是降低存款准备金比例，可借鉴国外合作金融发展的相关经验，减少或免除各级农村合作金融组织上缴的存款准备金。三是风险控制监管方面，在制定相关的指标或标准时，可酌情适当降低条件，但是如果合作金融组织仍低于这个标准时就应予以惩罚甚至撤销机构。四是在存款保险制度的建立上，应尽快帮助建立全国性存款保险公司，可采用官办、官银合办或由合作金融组织自办等多种形式，但都应在监管机构的有效监督与指导下尽快完成。同时，除了加强银监部门对农村合作金融的监管之外，还应设立独立的或委托相应的审计监督部门，定期或不定期对农村合作金融组织进行审计检查，从而进一步保证其运行的合法性、合规性及透明性。建立农村合
23、作金融的行业自律组织。行业自律管理和监管部门的监管是农村合作金融组织健康发展的两个重要因素，二者职能不同，但目标相同。农村合作金融机构具有规模小、分散且都是独立法人的特点，使得银监部门的监管成本大大提高，同时监管成效也不明显，因此尽快成立行业自律组织也是势在必行。结合我国农村合作金融发展的现状及未来发展模式构想，可分别针对不同类型的合作金融组织设立相应的行业自律协会，或设立统一的合作金融组织协会，同时可根据农村合作金融发展的规模，设立镇级、县级、地市级、省级乃至全国的行业协会，但更为重要的不是在于其组织形式，而在于行业协会的性质与职能的定位。协会的性质只能是自律性的社团组织，不应是行政管理组织
24、，其主要的职能是管理、指导、协调和服务等。管理职能是指行业的自律管理，而不是行政管理，它通过制定规章制度，以督促其共同遵守的方式来实现；指导职能是指导合作金融组织在执行政府的各项金融法规、政策的同时，积极做好各项经营工作；协调职能是指协调与政府、监管部门的关系，协调上下左右有关部门间的关系、金融机构间及与其他组织的关系，这是其他组织所不能替代的。服务职能是指提供合作金融组织在经营中所需要的各类服务，包括为其成员在业务方面提供咨询和信息服务，提供员工、管理人员培训服务和提供资金清算服务、审计监督等。可以说，及早成立全国和各省市区农村合作金融行业协会已是形势所需，不仅可以发挥上述四项职能，而且也有
25、利于开展同国外信用合作协会的交往与合作。4、构建农村信用体系如果说金融是现代经济的核心，那么信用就是社会活动的核心，市场经济说到底就是信用经济、契约经济。如果一个社会信用不足或缺失，便无法从身份社会向契约社会过渡，便无法步入现代经济社会，国民个人也无法从“政治人”向“经济人”过渡。因此，要加快构建农村信用体系，为农村合作金融发展奠定良好的市场基础，一要发挥政府部门主导作用，加强对创建信用工程的领导和协调，加强普法教育、开展诚信宣传、支持农村信用社维护债权。督促人民法院对逃废金融债务的企事业单位和个人集中专项清理，加大执行力度；公安机关要加大对涉及金融机构的诈骗、盗窃、抢劫、骗汇案件的打击追讨，
26、以提高全社会的诚信意识，改善信用环境。二要建立诚信政府。在确保不干预农村信用社依法合规经营的前提下，对行政部门及干部职工在金融系统的借款要采取经常性清理，对长期不还的行政借款，查明原因，进行责任追究。三要完善中小企业贷款担保机制，成立担保机构，建立可靠的担保基金来源，担保机构协同农村信用社加强对企业生产、经营、财务、税收等方面的监督。5、建立沟通协调体系农村合作金融组织是区域性的合作制金融企业，为地方农村经济发展、农业和农户提供信贷服务。需要注意的是，农村合作金融组织为地方经济服务并不意味着它就是地方政府的银行。但是，农村合作金融组织与地方政府之间又存在着协作关系和扶持关系，因此，建立完善、通
27、畅、便捷的农村合作金融组织与政府之间的沟通协调体系，就显得至关重要。因此，必须理顺政府与农村合作金融组织的关系。一方面农村合作金融机构的发展应符合地方政府的总体发展规划要求，接受政府的宏观指导，充分利用自身的优势，与各级地方政府紧密配合，为当地经济社会发展做出应有的贡献。另一方面，政府应充分认识到农村合作金融的重要性，积极创造各方面的优惠条件和政策，发挥宏观调控与沟通协调职能，使其真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。政府及有关部门应从服务地方经济建设的大局出发，从维护农民利益着眼，认真发挥部门职能，尽可能地对涉及农村信用社在改革和发展有关事项上开绿灯、行方便，消除所有在农村信用社开户存款
28、的歧视性规定，尽可能地将地方财政收入和涉农资金及其他项目基金向农村信用社倾斜，用于支持当地经济发展。银监部门应在着力整治金融业不正当竞争和违法宣传现象的基础上，把对农村信用社监管的要点放在深化农信社体制改革、提高农信社经营管理水平和风险控制能力上。人民银行应对农村信用社专项票据兑付工作进行有效指导，确保国家对农村信用社的资金扶持政策落实到位；要加快推进企业和个人信用体系建设，为金融机构贷款决策提供查询服务；要在支农再贷款、票据再贴现等方面给予积极支持，解决好农村信用社的支农资金问题。6、创新宣传教育体系合作教育对发展合作金融是必不可少的一项基础工作，国际合作社联盟也一直将合作教育列为合作社的七
29、大原则之一。国外合作金融之所以取得成功，其中一个重要因素是拥有一套完善的宣传教育机制和一支较高素质的社员队伍。而我国长期对信用合作的曲解和实践中的背离使广大实际工作者和农民对合作制知之甚少。英国哲学家密尔曾经说过“教育对全人类都是需要的，但对合作社来说，却如生命之不可或缺。”可见，当前对于政府和合作金融组织来说，必须把开展富有成效的农民合作制教育放在突出的位置，这是推动合作金融发展的基础和保证。在合作金融的宣传与教育过程中，要深入开展合作金融的启蒙教育，向广大农民宣传合作理念以及合作金融的基本知识。同时，要培育农民的民主意识、参与意识，提升农民的民主管理素质，扩大农村合作金融组织的群众基础。政
30、府、人行、银监局要不定期深入基层，进行广泛的合作金融宣传，使广大农民真正了解合作金融并激发他们自愿参与合作社的热情。各类合作金融组织应将每年盈余中按一定比例提出教育基金，用于对广大社员、职工、管理者的教育和培训，并定期或不定期对职工和经营管理人员所掌握的合作金融理论与实践知识进行考试和检查，不断提高其理论水平和专业修养。如果不进行广泛的卓有成效的学习教育，合作金融体制的确立就没有基础。成员的民主选举很可能会选举出不懂合作金融的外行经理，合作金融的管理者可能会做出违反合作原则和金融法规的决策7。参考文献：1谭静、郭燕枝.中国农村金融制度评述，河南金融管理干部学院学报，2003年第11期.2迟福林.走进盯的中国基础领域改革，中国经济出版社，2002年第1版，第45-47页.3纪陆军、毛宏君等.中国金融业改革与发展研究报告，北京亚太经济发展研究中心编，1996年，第86-88页.4王彤彦.入世后的观察与思考，经济师，2003年第8期.5宋德顺.国有控股最高决策者激励与公司绩效，中国工业经济，2004年第3期.6张卓元.新世纪新阶段中国经济改革，经济管理出版社，2004年第1版，第70-73页.7岳志.现代合作金融制度研究，中国金融出版社，2002年版，第310页.
