1、西南交通大学政管理专业考研公共管理学笔记张成福版第一章 公共管理导论 第一节 公共管理的意义（卡尔森和欧尔曼）公共管理与公共行政的六点不同：（）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；（）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；（）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；（）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；（）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；（）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。公
2、共管理的含义和性质公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：（）承认政府部门治理的正当性；（）强调政府对社会治理的主要责任；（）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（）强调多元价值；（）强调政府绩效的重要性；（）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（）以公共的福祉和公共利益为目标；（）
3、将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。第二节公共管理学的发展与研究途径公共管理发展之学科背景从1887年威尔逊的行政之研究发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。第一阶段：政治与行政二分法（1900926）。行政学者古德诺于1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。行政学者怀特与1926年亦主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。第二阶段：行政原则（19271937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行
4、政原则”。魏劳毕于1929年出版了公共行政的原则，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。 在20世纪40年代之前，公共行政学乃立足于两个基本假设基础之上，即政治与行政二分法和行政原则。这样的立足点，使公共行政学科的发展产生了严重的不足与缺陷。最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探讨。第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助
5、益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效
6、。总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。公共管理的时代背景导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。 第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府规模不断扩大，政府角色不
7、断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评。（）经济因素与财政压力。工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，因此，通过改革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。（）社会问题与政府不可治理性的增加。社会的进步也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心，加上官僚体系本身的诸多弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机。在此
8、情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛，因此，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。（）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。正是在这种意识形态下，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择。（二）公共管理的研究途径以及特质 P途径下的公共管理P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策
9、略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：（）视公共管理为政策分析互补之物；（）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；（）以高层管理者为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 B途径下的公共管理强调公共组织与私人组织的相似性，与传统的公共行政学有较密切的联系。重视发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中在策略和组织管理上。是过程取向的，因而强调组织设
10、计、人事建构、以职业的文官作为研究对象。B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；（）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。（三）公共管理学的特点我国学者张成福的观点（）公共管理基本上是一个整合性的概念；（）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共
11、部门的整体性；（）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；（）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理；（）公共管理强调价值调和与责任；（）公共管理是一个科际整合的研究领域。第三节公共管理的特质以及与私人部门管理的区别（一）政治权威与经济权威公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免的包括政治权威的作用。私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。（二）多元制衡与自主性公共管理是在民主宪政的框架
12、下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。（三）公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追
13、求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会的善。（四）法的支配与意思自治政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。（五）政府与市场政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。具体而言，这种差异表现在：垄断与市场私人部门提供的产品和服务，多有竞争者；而公共部门提供的服务
14、，往往是只有一家，因此公共部门通常缺乏竞争的压力。公共产品与私人产品政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的，价格也是可以衡量的。自由与依赖消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利。利润与支持私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。（六）多元理性与经济理性公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需要在
15、多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门的管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。第四节 新公共管理 自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。（一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳即时的专业管理这意味着让公共管理者管理并承担责任。标准明确与绩效衡量管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成
16、果甚于重视程序。转向部门分权打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络性组织。转向竞争机制引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。强调资源的有效利用。第二章 公共管理者的角色与知能公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。第一节 一般管理者的角色 二、管理者的十大角色明茨伯格的观点1人际关系方面的角色着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：（1）挂名首脑。（2）领导者。（3）联络者。2信息方面的角色（l）监听者。（2）传播者。（3）发言人。3决策方面的角色（1）企业家
17、。（2）故障排除者。（3）资源分配者。（4）谈判者。第二节 公共管理者的特殊角色1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性。一、执行与捍卫宪法的角色 公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付，在治理过程中扮演正当与重要的角色，应考虑长远的全民利益并以追求公共利益为职责。三、贤明少数的角色 公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，他们有责任通
18、过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。四、平衡轮的角色 公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。五、扮演分析者和教育者的角色 公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。第三节 公共管理者的技能一技术性技能技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。二人际关系技能正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。三概念化技能所谓概念化
19、技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。四诊断技能所谓诊断技能，是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。五沟通技能所谓的沟通技能，系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。第四节 有效的公共管理者一有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者二有效的公共管理者必须是不令人讨厌的三有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉四有效的公共管理者必须具有耐心五有效的公共管理者必须具有多样
20、化的工作经验六有效的公共管理者必须以民众为导向七有效的公共管理者必须善于分析与思考第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者一、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。二、未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外的管理”能力。三、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。四、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。五、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。六、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。
21、七、未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务。八、未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术。九、未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”，来影响并改变问题。第三章 公共部门的角色本章核心探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。关键词: 公共部门，公共产品，市场失灵，外部性，政府失灵，寻租，外部性问题，政府治理工具第一节 公共部门的性质与需要 一公共部门的性质（一）公共部门的定义 （席克斯）公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者
22、的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。（二）公共部门的性质 从对公共部门的定义可看出，公共部门是公共，政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。二公共部门的需要对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。公共部门需要的经济原因主要是市场机制实事上无法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。第二节 市场机制、市场失灵与政府干预 二市场失灵因市场缺陷而
23、引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。（二）市场失灵的表现及危害（1）公共产品的提供 对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公共产品，市场根本不能进行生产和分配。对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。（2）市场经济中的垄断 市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作，导致资源分配的扭曲。政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存
24、在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制。政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。（3）市场经济的外部性 市场经济的外部性会造成资源配置的障碍。市场经济的外部性，表现为外部经济与外部不经济两种情况。外部经济，是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被于该项目无关的人员所享用。外部不经济，是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。（4）市场波动与经济的不稳定性 市场经济的周期性增长
25、始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。（5）市场经济下的收入不平等 以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。 作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。第三节 市场经济中政府的经济职能 （
26、1）提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。（2）组织各种各样公共物品和服务的供给由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。（3）共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。（4）社会冲突的调整和解决政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。（五）保护并维持市场竞争垄断导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞
27、争性或者对垄断者实施管制。（六）收入和财产分配的调节市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。（七）宏观经济的稳定在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。第四节 政府治理工具的选择 一政府的治理工具（一）定义治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动
28、的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，旧无法实现政府的目标。（二） 政府治理工具的主要类型1政府部门直接提供财货和服务。2政府部门委托其他部门提供。3签约外包。此种方式指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出。4经营特许权。是指由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。5补助。6抵用券。是指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费。7市场运作。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由费用者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。8志愿服务。指由非盈利组织提供服务，政府对此予以鼓励。 9自我协助
29、。指由政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需要，人们自行寻求解决问题的方式。10政府贩售。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者而政府则为提供者。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。通过对各国政府改革的观察，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非营利组织提供公共服务；强调放松管制等。第五节 政府失灵 一政府失灵所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。二政府失灵的类型及原因（一）成本和收益的分离
30、：过剩和成本提高由于缺乏价格机制的引导，政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。另外，政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题。(二) 政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。（三）内部性问题公共组织用来评估机构的运行和机关人员
31、的行为标准或规则就是内部性。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。政府失灵的核心是内部性。内部性在政府机构中的具体表现为：（1）预算增长。由于政府机构缺乏利润作为评判的标准，政府至少将预算增长规模作为其主要的目标。（2）大机构规模。追求工作人员数量的扩张，追求“高技术”。（3）控制信息使之转化为有价值的产品或权力。（四）政府组织的低效率政府部门缺乏竞争，管理部门及管理者缺乏竞争的压力政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。（五）另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。（六）寻租寻租是指在某种政府保护
