1、政务信息管理赴美国培训考察报告政务信息管理赴美国培训考察报告为进一步促进我国林业电子政务建设，应美国加利福尼亚州立大学洛杉矶分校的邀请，经国家外专局批准，林业政务信息管理培训团一行25人，于2006年5月8-28日赴美国进行了培训考察。在美期间，在加利福尼亚州立大学洛杉矶分校、美国联邦林务局洛杉矶国家森林监管办公室、美国林业工作者协会进行了培训，并就电子政务和信息技术在林业工作中的应用进行了交流，访问了美国国家植物园、山姆休斯敦国家森林管理处等。通过培训考察，大家认为，美国的经验对于我国林业电子政务建设有一定的借鉴意义，现将有关情况报告如下。 一、美国电子政务发展概况 从世界范围来看，政府信息
2、化建设最早可以追溯到20世纪50年代计算机在政府部门的应用。70年代，随着计算机的大量应用，很多国家开始推行行政事务的计算机化。90年代初期，美国克林顿政府为减少预算赤字、增强经济活力，首次提出了借助信息技术实现“电子政府”(e-Government)的概念。此后，世界上很多国家纷纷根据本国实际情况，制定了电子政务发展规划和目标，将电子政务建设作为信息化建设的一大重点领域。 (一)美国电子政务发展进程美国是“电子政府”概念的提出者和全球电子政务建设的领跑者之一。20世纪90年代初，美国总统克林顿和副总统戈尔首倡电子政务，明确提出“以公众为中心”的思想。美国在网络通信、计算机、半导体、软件、军事
3、电子等领域的领先地位成就了美国经济持续高速增长的奇迹，但美国并未满足于已经取得的成绩，而是更加重视推进信息技术的广泛应用。美国率先提出“电子政府”的战略意图非常明确，就是继续占据信息技术和信息产业的制高点，并充分利用信息技术推动政府管理创新，从而进一步带动经济增长，扩大信息战略优势。1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会” (Nationa1 Performance Review Committee)时，就提出应用先进信息网络技术克服美国政府在管理和服务方面存在的弊端，构建“电子政府”成为政府改革的一个重要方向。1994年，美国“政府信息技术服务小组” (Government Inf
4、ormation Technology Services)提出了政府信息技术服务的前景报告，要求建立以顾客为导向的电子政府，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。1995年，美国出台政府纸张消除法，要求政府各部门必须用电子方式呈交公文，此举大大加速了美国的电子政务进程。1996年，美国政府出台“重塑政府计划”，提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国公民能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。1997年，美国政府实施了“访问美国”计划，要求19972000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务；在21世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化，在信息技术支持下，政府工作效率有
5、极大的提高。1998年，美国通过了文牍精简法，要求美国政府在5年内实现无纸工作，联邦政府所有工作和服务都以信息网络为基础。2000年，美国“第一政府”门户网站(www.firstgov.gov)开通，政府向公众提供的信息和服务，以及政府间的众多业务被整合到了统一的联邦政府门户网站上。布什政府上台后，同样要求利用互联网帮助联邦政府提高工作效率，希望建立一个“充满活力，但又有限”的政府，使公民以更及时有效的方式，与联邦政府机构进行交流。2001年7月，布什提出总统管理日程(PMA)，其内容之一就是扩展电子政府；7月18日，美国总统办公室管理和预算办公室(OMB)成立了由46个部门和机构的81位成员
6、组成的电子政府工作小组(EGTF)，研究电子政务战略规划；接着OMB又成立了电子政府和信息技术办公室(OEGIT)，由总统任命该办公室的主任，同时也是0MB的副主任，以加强对电子政务的领导。10月3日，总统管理委员会(PMC)批复了电子政府工作小组的电子政务建议书，成立了跨部门项目组(MAP)。2002和2003年，美国电子政务战略和电子政务法相继出台，政府开始加强对电子政务的统一管理，构建整合的、互操作的联邦电子政务框架，有效协调和简化政府部门的系统建设，加强跨部门的业务协同，从而提升政府运作效率，并以贴合用户需求的方式提供信息和服务。2005年，美国继续按照电子政务法和电子政务战略规划的任
7、务、目标稳步推进。主要建设任务有电子政务优先项目及其后续项目、业务流项目、联邦组织架构(FEA)和信息安全等。2005年美国电子政务建设的进展主要体现在七个方面：一是电子政务的全面开展，特别是优先项目的建设和应用，促进了政府行政效率的大幅提升；二是继续有效控制信息技术支出，联邦各部门的电子政务预算受到严格把关；三是加强业务整合，开发和部署通用的解决方案，联邦组织架构项目逐渐由概念走向实施，财务管理和人力资源管理两个通用业务解决方案的开发推广取得一定进展；四是继续依照电子政务法的规定开展相关工作；五是加强信息安全管理，一系列重要的信息安全标准和指南的出台，进一步夯实了电子政务的安全基础；六是加强
8、信息技术人才的培养；七是加强项目的精细化管理，联邦政府在各部门电子政务中开始推行挣值管理。近年来，美国还先后制定了政府信息公开法、个人隐私权保护法、美国联邦信息资源管理法等一系列法律法规，对政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。可以说，目前美国电子政务建设已步入了一个政策相对稳定的时期，这个时期从2003年开始直至现在，并将继续持续一段时间。随着电子政务战略和电子政务法中的行动计划实施完成，预计2007年前后，美国政府将会再次评估电子政务发展进程，从而制定下一步的发展规划。 （二）美国电子政务建设目标总的来说，美国政府将电子政务视为政府改革的重要内容，其目标是通过实施电子政务，成为全球“信息
9、服务和信息系统的最佳管理者、创新者和使用者”。美国电子政务建设的思想与其政府改革的思想一致，可以概括为“以公众为中心、以结果为导向、以市场为基础”。美国电子政务主要是“联邦政府通过采用电子政务原则和管理信息技术所取得的成效，在保证安全性和隐私权的同时，向公民和政府决策者提供及时和准确的信息。”美方认为，美国政府是世界上获取数据和信息最多的机构之一，也是信息技术系统的最大用户之一。美国政府应该在管理信息技术与信息内容方面成为世界上的领导者，在提高生产率、改进服务、取得成效方面实现最大的效益。推广电子政务的目的，旨在给纳税人和联邦雇员带来巨大的效益；政府部门要在过去成功的基础上，建立和推行新的原则
10、和方法，实现更大程度的节约，更好地改进服务。美国对电子政务提出了3个考核指标：一是政府部门和机构合理地管理IT投资，获益要远远大于成本；二是在IT项目管理过程中，成本、日程和实施的变化不大于10%；三是要让公民和政府决策者可以方便、可靠地找到信息。美国从5个方面关注电子政务的成效：一是提高生产率；二是控制IT成本；三是贯彻电子政务法；四是加强网络空间的安全；五是建立有效的IT工作队伍。二、美国电子政务的主要做法(一)构建管理体系，加强组织领导美国政府高度重视电子政务建设。美国总统亲自倡导、领导联邦政府电子政务建设，并为此建立了完善的组织管理体系。总统管理委员会负责电子政务的宏观协调，管理和预算
11、办公室专门成立了电子政府和信息技术办公室，具体负责电子政务建设，联邦政府各个部委也都设立了首席信息官，相当于副部级领导，全权负责本部门的电子政务建设。2005年，联邦政府各部门又设立了部门高级隐私官，以加强美国公民隐私权的保护。部门高级隐私官的设立使美国电子政务建设的管理体制进一步完善，也体现了美国政府对隐私权保护工作的高度重视。部门高级隐私官可以由该部门的首席信息官兼任，或指定一名副部级官员担任，具体职责包括：在本部门制定、评估与隐私权保护问题(包括个人信息采集、使用、共享和披露)相关的法律法规和政策建议中发挥核心作用；贯彻隐私权保护方面的联邦法律法规和政策总统总统管理委员会管理和预算办公室
12、主管电子政务与信息技术的副主任信息和法规事务办公室电子政务和信息技术办公室部门领导首席信息官部门高级隐私官部门高级信息安全官 美国电子政务领导协调体系图如隐私权法、联邦信息安全管理法；采取适当措施确保个人信息不被非法使用、访问、披露或共享，确保相关信息系统不被非法访问、篡改、破坏；定期开展隐私权保护评估，确定存在的不足、缺陷和风险；一旦发现问题，负责监督、协调和组织采取适当措施进行修复；确保隐私权保护流程的全面性和时效性；确保本部门公务员和合同商接受隐私权保护法律、法规、政策和管理流程等方面的教育培训。(二)推行“电子政务记分卡”，加强统一管理和监督电子政务建设是布什政府所确定的“总统管理日程
13、”中的五项重点工作之一，总统管理委员会对联邦部门完成五项重点工作情况实施季度考评，即通过记分卡的形式评估联邦部门的工作成绩。对于电子政务建设的评估，采用“电子政务记分卡”这一评测和激励制度。“电子政务记分卡”是美国电子政务“以结果为导向”原则的体现，激励和推进了联邦各部门电子政务建设的进程。“电子政务记分卡”的主要评估标准涉及组织架构、业务说明、效率、安全性和重复建设等方面。评估结果分为“绿色”、“黄色”、“红色”三类：“绿色”表明该部门符合所有标准；“黄色”表明该部门取得一定进展但没有达到所有要求；“红色”表明该部门与预期绩效还有很大差距。总统管理委员会通过定期召开会议的方式，每季度对各部门
14、电子政务建设成效以及部门之间的合作情况进行评估，以“电子政务记分卡”的形式公布评估结果。通过这一办法的实施，可以方便地对各部门的进展进行横向比较，也可以对某个部门在一定时期内的实施情况进行纵向比较。在“电子政务记分卡”制度的驱动下，能取得“绿色”的结果是所有联邦政府部门努力的方向。美国“电子政务记分卡”2005年第4财季评估结果表联邦部门本财季情况总统管理日程完成情况联邦部门本财季情况总统管理日程完成情况农业部商务部国防部教育部能源部环保署人类卫生服务部国土安全部住房与城市发展部内务部司法部劳工部国务院黄黄红黄黄黄黄红黄红红绿黄绿绿红绿绿黄绿红绿红红绿绿交通部财政部退伍军人服务部国际发展局陆军
15、工程兵团总务管理局航空航天管理局国家科学基金会管理与预算办公室人事管理办公室小企业管理局史密森尼博物馆社会保障局绿红红红红黄黄绿黄黄绿红黄绿绿绿黄红绿黄绿绿绿绿绿绿注：表示本季度得分相比上一季度的变化 (三)制定参考模型(技术标准)，建设联邦组织架构联邦组织架构（FEA）建设是美国电子政务建设乃至政府改革的一项重要工作，进而为政府部门规范业务流程、合理规划信息技术应用系统建设提供了统一的依据。FEA对政府业务、绩效以及其借助信息技术实施的描述依靠五个参考模型(技术标准)：绩效参考模型(PRM)、业务参考模型(BRM)、服务要素参考模型(SRM)、技术参考模型(TRM)和数据参考模型(DRM)。
16、这五个参考模型从多个层次统一描述了联邦政府的业务和应达到的绩效，以及信息技术实现业务的方式。同时，为了检验政府部门组织架构的建设情况，FEA项目管理办公室还建立了一套联邦组织架构评估框架。2005年，FEA项目的发展形势良好。项目管理办公室出台了数据参考模型，从而使联邦组织架构的五个参考模型形成一个完整的体系。数据参考模型的作用主要有三点：一是能够清晰地描述联邦政府拥有哪些数据以及如何共享这些数据以满足业务的需要；二是为信息共享的相关各方提供了“共同语言”；三是能够帮助建立共享数据的可重复流程，推进政府内部的数据共享。首席信息官委员会与基础委员会也提出了一套修改完善参考模型的方法，从而结束了参
17、考模型修改完善无标准程序可依的局面。项目管理办公室还开展了“FEA解析”和“案例研究”两个新规划。“FEA解析”就是在FEA框架内对具体应用领域进行细化描述和规范，为应用部门的相关实践提供指导，现已完成“安全与隐私保护解析”，“地理信息系统”和“记录管理”的解析也在研究之中。“案例研究”即选取部门组织架构的优秀实例进行分析，以推广至整个联邦政府，目前已推出美国食品与药物管理局的相关研究结果。为加强信息的发布，项目管理办公室还于2005年8月创办了名为联邦架构师的通讯简报，每季度发行一期。2005年12月，项目管理办公室还出台了联邦组织架构项目组织架构评估框架2.0，该框架在以前版本的基础上更加
18、完善，新的评估框架的评估指标包括3类：组织架构的完成情况、组织架构在部门决策中的应用情况和组织架构应用的结果，每个指标的得分结果分为6档，由低到高依次为：未实施、初步、可管理、可利用、结果导向和最优化。种种迹象表明，FEA将从概念阶段逐步迈向全面实施阶段，促使政府部门的业务模式和系统建设更加规范，从而最终使联邦政府呈现统一的组织架构。(四)定期公布年度实施报告，稳步推进电子政务建设电子政务法和联邦信息安全管理法是美国近年来关于电子政务建设的两部极为重要的法律，于2003年4月17日开始实施。这两部法律充分肯定了电子政务建设及加强电子政务信息安全管理的意义，着力推动其健康有序发展。为保证取得实效
19、，两部法律均规定，联邦部门每年均须向管理和预算办公室汇报本部门的相关实施情况，并由管理和预算办公室向国会递交两部法律的年度实施报告。2005年3月1日，管理和预算办公室向国会呈报了实施进展情况。电子政务法年度实施报告包括三部分。第一部分是2004财年电子政务法目标落实情况和条款实施情况，主要包括：出台新的政府部门电子签名使用指南；发布电子签章：怎样转移商业化管理服务的风险备忘录；“电子认证”项目开始试点；“第一政府”网站增加西班牙语版本(www.espanol.gov)；社区技术中心建设取得较大进展；电子诉讼事件表系统(与政策法规相关的资料列表)开始在两个部门使用；发布联邦政府部门公开网站管理
20、政策；梳理财政管理、人力资源管理、拨款管理、案件管理和联邦医疗架构等业务流。第二部分介绍了各部门电子政务项目的实施情况。第三部分是电子政务专项资金使用情况。联邦信息安全管理法年度实施报告分析了2002- 2004财年政府部门关键安全绩效指标完成情况，指出联邦政府部门在以下方面取得了重要进展：77%的系统进行了风险评估和安全控制测试；85%的系统将安全成本纳入系统总的计划成本中；76%的系统进行了管理、运作和技术控制测试；75%的系统制定了应急规划以确保运作的连续性；政府部门第一次报告了操作系统和应用软件安全配置需求符合程度，所有部门开始制定和实施安全配置政策。(五)制定一系列信息安全标准，加强
21、信息安全保护一系列信息安全标准的出台构成了美国电子政务建设的一大亮点。美国通过出台标准和指南相结合的方式，规范政府部门信息安全管理。大部分已出台的文件都是指南的性质，并不具强制性，为政府部门提供了实施的思路和方法。主要有联邦雇员和合同商个人身份认证标准、资金计划和投资控制过程安全整合指南、联邦信息系统安全控制建议、联邦信息系统安全控制评估指南、个人身份证卡发行机构认证和授权指南、联邦信息和信息系统最低安全需求、个人身份认证加密算法和密钥长度标准、密钥管理指南、联邦部门和相关组织身份编码、Windows XP系统安全配置明细、创建补丁和漏洞管理项目(第2版)、传输层安全实施和选择指南、病毒事件预
22、防和处理指南等。联邦信息系统安全控制建议是针对联邦政府部门信息系统的一系列安全控制措施建议，由美国国家标准和技术研究院于2005年2月制定。该建议提出了163条安全控制措施，分为3类、17族。参照安全控制建议，联邦部门根据本部门信息系统的安全需求，可以选择适合的安全控制措施。实施步骤如下：依照联邦信息和信息系统安全分类标准对部门内信息系统进行安全分类；根据系统的安全分类，选择所需的安全控制措施；对所选择的安全控制措施进行调整，如设定评估周期等；以文件形式确立上述安全控制措施；部署实施安全控制措施；对安全控制措施开展评估，检验其是否得到恰当执行；确定系统运作的风险；对信息系统的运行进行认可和授权
23、；监督和评估安全控制措施的实施情况。(六)大力实施优先项目，逐步实行收费服务美国政府2002年确立的电子政务优先项目是近几年来电子政务建设的重点，这些优先项目的实施开发了许多高质量且易于管理的方案，从而提高了政府的服务水平。这些优先项目依据其服务对象分属于4个领域：政府与公众(GtoC)、政府与企业(GtoB)、政府与政府(GtoG)以及政府内部效率和效益(IEE)。到2005年，多数项目已完成预期目标，并且被更多的居民、企业和政府部门使用。美方资料显示：近年来，美国政府在信息技术方面的年总投资达600亿美元。进入2005年，随着优先项目逐渐由建设转入运作，部分优先项目已经开始向用户提供收费服
24、务。所收费用用作项目的运营成本，从而节省了部分财政开支。据估计，2005财年收费总额约9000万美元，相当于2005财年优先项目拨款总额的56%。预计在未来几年中，收费总额将会大幅度提高，甚至超过财政拨款，成为项目运行成本的主要来源。(七)推行“挣值”管理方法，加强电子政务绩效管理如何严格有效地控制电子政务项目的进度和费用，实现预期成效，进而提高信息技术投资效率，是美国联邦政府近年来重点思考的一个问题。2004年12月，电子政务和信息技术办公室要求联邦政府部门在电子政务项目管理中引入企业界广泛采用的挣值管理方法，将项目实际进度、费用以及成效的平均偏差控制在10%以内。“挣值”也称实现价值。挣值
25、管理是一种综合的项目绩效评估方法，综合了项目范围、进度、资源等因素，将实际完成的工作价值，与计划的工作价值进行比较，以判断成本与进度方面的绩效是否符合计划要求。通过对项目进展进行货币化计量，有助于对项目风险进行评价和控制，但这也意味着将增加各部门电子政务项目的负担，项目管理团队必须花费很多的时间和资源熟悉和运用这一方法。根据电子政务和信息技术办公室的报告，到2005财年底(2005年9月30日)，挣值管理的应用取得了明显进展：7个联邦部门引入了挣值管理方法，并将项目实际进度、费用及成效的平均偏差控制在10%以内；13个联邦部门也一定程度采用了挣值管理方法，并使平均偏差控制在30%以内；其余6个
26、联邦部门也在加紧制定相关政策措施，加快引入挣值管理。为推行挣值管理，电子政务和信息技术办公室要求联邦政府各部门最晚在2005年底建立起实施挣值管理的相关政策，并确定了2006年的目标是至少有一半的联邦部门，通过实施挣值管理将项目的平均偏差控制在10%以内。（八）建设“第一政府”门户网站，提高电子政务服务速率目前，美国政府网站建设已经趋于完善和成熟，联邦政府和州级政府已全部上网，几乎所有县市都建有自己的站点。目前美国的政府网站多达2万多个，内容非常丰富，网页数量多达几千万个，如果没有一个好的政府门户网站，一般人很难通过网络找到有关的信息，准确、快捷地获得政府的服务。为此，美国建立了政府门户网站“
27、第一政府”网站 (www.firstgov.gov)，该网站始建于2000年9月，是美国最大的电子政务网站，是了解美国政府、通往所有政府信息库的大门。美方证实：从该网站可以搜索到超过51OO万个网页，既可以链接到美国联邦政府各部门、各机构的网站，又可以链接到美国各州、市县的网站，还可以链接到外国政府的网站。它是一个名副其实的“超级大网”，既是一个完整、开放的政府网站体系，一个简洁、实用、方便的门户网站，又是一个丰富的资源库，面向公众、面向企业，同时也面向政府开展服务。三、美国电子政务建设的主要成效经过15年左右的努力，美国电子政务建设取得了显著成效。联合国经济和社会事务部于2005年12月公布
28、的全球电子政务调查报告2005年全球电子政务准备度报告：从电子政务到电子包容以“电子政务准备指数”的形式，公布了对191个成员国电子政务发展水平的评估结果。“电子政务准备指数”是一个综合指数，由“政府网站建设指数”、“电信基础设施建设指数”和“人力资本指数”三部分构成。结果显示，2005年全球“电子政务准备指数”的平均值为0.4267，排在前10位的国家分别是美国、丹麦、瑞典、英国、韩国、澳大利亚、新加坡、加拿大、芬兰和挪威，美国以0.9062的高分排名第一，中国得分0.5078，排名第57位。从政府网站建设来看，联合国将其由低到高分为五个阶段：起步阶段、提高阶段、交互阶段、事务处理阶段和网络
29、化阶段。2005年全球电子政务准备度报告：从电子政务到电子包容分别评估了每个国家2005年在各个阶段的提供率和综合提供率，综合提供率达到67%以上的国家有24个，34%-66%的国家有52个，0%-33%的国家有103个，综合提供率为0(即没有政府网站)的国家有12个。排在前10位的国家为美国、新加坡、英国、韩国、丹麦、智利、澳大利亚、加拿大、瑞典和德国。美国以94.89的高分名列第一，中国以54.01%的得分排在第43位。（一）推进了政务公开。美国各级政府都广泛利用功能强大的政府网站向社会公开大量政务信息。这些信息包括：政府领导人的重要活动及演讲，政府工作的最新动态，民众到政府办理注册、登记
30、等事项的有关信息，与政府工作相关的研究、支持机构的有关信息等等。可以说，大部分与民众相关的政府事务，都能及时通过政府网站获得详尽的信息。（二）提供了便捷的网上服务。美国的政府网站，大都在首页设有网上服务栏目，用于为民众提供各种查询、申请、交费、注册、申请许可等服务。由于这些栏目充分发挥了网络的优势，将分属政府各部门的业务集中在一起，并与相应的网上支付系统配套使用，因而具有了“单一窗口”、“一站式”、“24小时”、“自助式”等特点，体现了网上虚拟政府的发展方向，极大地方便了民众办事。（三）促进了资源共享。各级政府通过政府网站，向大众提供政府所拥有的公用资料库信息资源，从而实现公共信息资源的增值利
31、用。（四）实现了政府内部办公电子化。美国各级政府处理各种事务都是严格按照相应的法律法规办事，目前，机关内部的办公事务主要依靠电子邮件来传递信息。同时，传统的纸质文件、书面签名方式仍然在处理一些重要事务时使用。其政府机关内部办公软件主要包括文档处理软件和在网络安全认证基础上的电子邮件系统，以及各种专门业务处理软件。会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，都以电子邮件方式处理，以加快信息的流通。（五）降低了行政成本，提高了办事效率。美国电子政务已经并将继续使联邦政府减少繁文缛节，促进水平的(联邦政府部门之间的)和垂直的(联邦政府、州政府和县市政府之间的)信息共享，建立以公民为中心、以客户为重点的政府，使信息技术投资最大程度地获得产出。由于实施电子政
