1、最新中国社会弱势群体及其社会支持政策 精品中国社会弱势群体及其社会支持政策随着我国市场经济的进一步发展和社会结构的急剧转型，社会弱势群体及其问题日益凸显，构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一，并且引起社会各界的广泛关注。朱基总理在今年的政府工作报告中也特别提到了弱势群体问题，指出要对弱势群体给予特殊的就业援助。实际上，弱势群体成为国际通行的一个词汇，是在近几十年。注杨团弱势群体及其保护性社会政策，前线2001年第5期。然而，弱势群体的存在，则是一种普遍的社会现象。无论是发达国家，还是发展中国家，都存在着一定规模的社会弱势群体。现阶段中国社会弱势群体的构成状况复杂、存在问题多样，弱势群
2、体的规模有不断扩大的趋势，并且已经构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。因此，深入研究新时期中国的弱势群体问题，构建弱势群体的社会支持网络，是具有重大现实意义的研究课题。社会弱势群体的界定及其基本特征目前，我国学术界对于弱势群体这一概念有不同的称法，如脆弱群体、社会弱者群体等。学者们根据自己的研究、从不同的角度对弱势群体进行了各自的界定。如有的学者将社会弱者作为社会工作的对象，认为弱势群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折的群体。注王思斌社会工作导论，北京大学出版社1998年版。有的学者从经济的角度，将弱势群体看作是贫困群体或者是贫困群体的一部分，认为脆弱群体指的
3、是这样一些人口群体由于各种外在和内在原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，在生产和生活上有困难。脆弱群体一部分已经是贫困者，另一部分是潜在的贫困者。注沈红中国贫困状况与贫困形势分析，汝信、陆学艺、单天伦1998年中国社会形势分析与预测，社会科学文献出版社，1998年版。有的学者则从政治和法律的角度，将弱势群体界定为在社会中处于不利地位的群体，认为弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群通常是少数比另一部分人群通常是多数在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。并且认为法治社会应该从法治的公正性出发，对弱势群体予以公平的对待，对弱势群体的人权保障
4、要给予例外对待和特别保护，最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。注李林法治社会与弱势群体的人权保障，前线2001年第5期。本文认为，如果笼统地说，弱势群体就是社会生活中的困难人群。在社会学的视域中，这些社会困难人群的出现是社会结构和社会关系失调的表现。所以，从社会学的角度看，弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或由于一部分社会成员自身的某种原因竞争失败、失业、年老体弱、残疾等而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。在社会学看来，弱势群体所存在的问题也必然就是社会的问题。弱势群体问题得到有效地解决或缓解，有利于社会结构和社会关系的调适，从而有利于维护社会稳
5、定，推动社会发展。反之，则势必会损害社会公平，增加社会风险，进而损害社会效率，妨碍社会发展。从群体的基本特征上来看，弱势群体具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性。首先，经济上的低收入性是弱势群体的首要特征。社会弱势群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。造成一部分社会成员在经济上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社会的原因，如在市场竞争中失败，下岗失业，身体残疾，年老退休，等等，都会造成经济上的低收入。经济上的低收入也造成了弱势群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他灾害，他们很难具有足够的
6、承受能力。其次，生活上的贫困性。经济上的低收入性决定了弱势群体在社会生活中的贫困性，既表现为生活水平的数量低下，也表现为生活质量的低层次性。在其消费结构中，绝大部分或全部的收入用于食品，即恩格尔系数高达80100，入不敷出；日常生活中使用廉价商品、穿破旧衣服、没有文化、娱乐消费，并有失学等后果。注朱力脆弱群体与社会支持，江苏社会科学1995年第6期。生活上的贫困性也是弱势群体的典型特征。第三，政治上的低影响力。弱势群体在社会分层体系中处于底层，他们的政治参与机会少，对于政治生活的影响力低。政治生活的产品是公共政策，而公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配注,1953。显然，强势群体在公共
7、政策的制定过程中具有更重要的影响力。他们可以通过自己的影响力和游说活动，使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不影响自己的既得利益。而弱势群体由于远离社会权力中心，较少参与社会政治活动，难以影响公共政策的制定。同时，这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题。弱势群体问题的解决必须依靠社会的力量，制定更加公正的社会政策，建立社会保障体系，从各个方面为弱势群体提供社会支持，保护弱势群体的权利，维护弱势群体的利益。第四，心理上的高度敏感性。由于弱势群体在经济上的低收入性和社会生活中的贫困性，使得他们在社会中的心理压力高于一般社会群体。他们的职业技能
8、缺乏市场竞争力，或者已经失去年龄优势，因而没有职业安全感，收入较低且不稳定，常有衣食之忧，对生活前途悲观，心理压力巨大。同时，由于弱势群体在政治上的低影响力，也使得难以依靠自身的力量改变目前的处境。这些都造成了弱势群体在心理上的高度敏感性，使他们觉得自己是市场竞争中的失败者，或者感到自己被社会所抛弃。他们有比较严重的相对剥夺感和较为强烈的受挫情绪，在社会生活中缺乏社会支持感，而具有较低社会支持感的人对他人的评估比较消极，则对自己本身，则产生人际交往无能、焦虑及社会排拒感注李强社会支持与个体心理健康，天津社会科学1998年第1期。在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，难以自我调适，进而容易
9、对生活失去信心。现阶段中国社会弱势群体的构成状况及其主要问题现阶段中国社会弱势群体的构成状况比较复杂，但是，概括起来主要包括以下几个方面1贫困者群体。贫困者群体是一种生活弱势群体，这一群体的典型特征是群体成员已经陷入生活贫困状态。贫困问题作为当今世界的一个全球性的社会问题，无论在发达国家或者是发展中国家都是无法回避的客观社会事实。但是，发达国家中的贫困主要是指相对贫困，而且绝大多数集中在城市；而发展中国家的贫困则表现为大众贫困，在数量上则要比发达国家多得多，而且一般是指绝对贫困，同时，其贫困人口中的绝大多数集中在农村。新中国建立之初，4亿多人口中绝大多数都处于绝对贫困状态。直到70年代末期，我
10、国仍然有25亿农村人口处于绝对贫困之中。1984年，全国农村共有7,000多万贫困人口，约占农村人口总数的9这里的贫困规模和贫困率是根据当时的贫困线计算的。到1998年，我国政府公布的农村贫困人口下降到4,200万人，贫困发生率已降到7以下。注张建华主编解决中国再度面临的紧要问题，经济日报出版社2000年版，第256257页。过去，在人们的观念中，贫困是农村才有的。在中国长期的二元体制下，由于国家对城市居民采取了一系列的保障措施和倾斜政策，使得贫困现象主要发生在中国的农村地区。在20世纪80年代中期，城市社会救济的对象只占到城市总人口的1。但是，随着市场改革的进一步深化和宏观利益格局的重新整合
11、，城市贫困现象开始出现并且日益严重。由于产业结构变化，90年代中期以来在中国城市中开始出现大量下岗职工，许多人生活出现困难，还有部分退休和失业人员的生活也有困难。1994年，全国城镇贫困救济对象达1,920万人。城镇在业者中低收入群体的队伍也日趋扩大，出现了分布普遍、增长较快的趋势。有学者估计，1997年中国城镇贫困人口大约有1,500万人左右。注唐均确定中国城镇贫困线方法的探讨，江海学刊2001年第2期。又有学者综合各种统计指标，估计1997年全国城镇的贫困人口已超过3,000万人。注胡鞍钢、常志霄城镇贫困与综合性反贫困政策框架，经济学家2000年第6期。而据社会统计专家朱庆芳测算，城镇贫困
12、人口约有3,000万人，贫困面为8左右。注朱庆芳城镇贫困人口的特点、贫困原因和解困对策，社会科学研究1998年第1期。其他专家的测算至少也有1,5001,800万人。目前，中国城镇贫困人口的规模应该在1,5003,000万人之间，占中国城镇人口总数的48。如果再加上我国农村地区的8,000万贫困人口，则我国贫困者群体的总规模约在1亿人口左右。2失业者群体。失业者群体是一种就业弱势群体。在我国现阶段主要由失业人员和未重新就业的下岗职工组成。在国人的传统观念中，失业是资本主义制度的产物，社会主义社会不存在失业现象。所以，长期以来，我们在理论上不承认中国存在失业，在政策上则用牺牲经济效益的办法实现充
13、分就业，结果既损失了经济效益又造成了大量的隐性失业。到了90年代中期以后，我国的下岗失业问题日益凸现出来，城镇的登记失业与职工下岗率逐年上升见下表。90年代中期以来我国城镇的登记失业与职工下岗率年份1993199419951996199719981999公开失业率44847658575081832869资料来源陈佳贵主编社会保障发展报告19972001，社会科学文献出版社2001年版，第123页。从上表可以看出，90年代以来我国的城镇失业率翻了一番还多。随着中国体制转轨进程的深入和劳动力市场的发展，计划经济条件下的充分就业政策将逐渐被有效就业政策所取代，过去在充分就业政策下形成的隐性失业日益公
14、开化，失业问题的深层矛盾暴露愈加充分。根据国家统计局的统计，1999年底，我国的下岗职工人数为650万人，登记失业人口为600万人登记失业率为32，下岗失业人口总数为1,250万人。2000年，这一数字则要达到1,350万人。另据杨宜勇的研究，2000年我国的城镇综合失业率为505，2001年估计则会上升为574。注杨宜勇2001年中国就业形势、政策选择，中国劳动2001年第1期。而随着下岗与失业的并轨，我国的失业问题将会更加突出。3残疾人群体。这是一种生理性弱势群体，由于其自身的生理缺陷，这一群体在社会竞争中处于不利地位，就业困难，生活贫困。目前全世界大约有5亿多残疾人，占世界总人口的10左
15、右。我国有残疾人5,164万。注赵行良中国残疾人社会保障问题研究，上海社会科学院学术季刊1998年第1期。在残疾人群体中，一部分具有劳动能力或部分劳动能力，另一部分则不具备劳动能力或失去劳动能力。其中，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人中的一部分人在福利企业就业，但是收入较低；而没有劳动能力或者丧失劳动能力的残疾人则只能依靠国家救济或家人抚养。据统计，我国目前70的残疾人的经济来源是靠国家救济或家人抚养。4老年人群体。老年人群体是一种年龄弱势群体，也可以说是一种生理性弱势群体。1982年维也纳老年问题世界大会以60岁作为老年人口的年龄起点。中华人民共和国老年人权益保障法也以60岁作为老年人口的年
16、龄起点。据此，本文将老年人群体的年龄起点确定为60岁。这一群体由于年龄的原因，生理上处于纯粹的衰退期，逐渐从社会中失去竞争优势，并且从舞台的前台退到后台，处于社会生活的弱势地位。其中，独居的高龄老人、无自理能力的老人更是成为明显的弱势群体。我国是世界上老年人口最多的国家，到上个世纪末，我国60岁及以上的老年人口接近13亿人，占全国人口的10，其中，80岁以上的高龄老人有1,200万人，占老年人口的96，注邬沧萍主编社会老年学，中国人民大学出版社1999年版，第207208页。并以年均5的速度递增。目前我国已经开始进入老龄化国家，老年人群体的队伍越来越庞大。据估计，到本世纪中叶，我国60岁以上的
17、老年人口将达到4亿左右，占亚洲老年人口总数的12，占世界老年人口总数的15。中国人口老年化的速度之快，高龄人口之多，都是世界人口史上前所未有的。这个庞大的老年人群体主要依靠退休金生活，或者依靠家人实现保障。作为社会弱势群体，老年人群体的问题也日益突出。首先，老年人群体在退出工作岗位之后，经济收入减少，他们对于市场风险的抵御能力弱，大部分人生活质量不高。其次，老年人群体的问题还突出地表现在他们从工作岗位上退下来后的失落感、孤独感、寂寞感，即如何能够继续保持身心健康和能否发挥余热的问题。显然，以上对弱势群体的简单分类是有交叉的，因而我们无法统计出我国社会弱势群体的准确数字。但是，现阶段我国弱势群体
18、的绝对数庞大，增长趋势明显，却是一个不争的事实。而且在当前的社会分化过程中，新生弱势群体还在不断地生成。所以，弱势群体问题实际上已经构成我国社会中一项突出的社会问题。概括地说，弱势群体的问题主要表现在以下几个方面第一，弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。罗尔斯认为，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。注罗尔斯正义论，中国社会科学出版社1988年版，第12页。在现代市场经济条件下，社会分化的程度有进一步加深的趋势。市场
19、竞争规律总是倾向于优胜劣汰，产生社会成员的贫富两极分化；而劳动力市场和资本市场的发展在加速财富积累的同时，也迅速扩大了贫富的差距，产生马太效应，从而使社会资源的分配进一步集聚于那些强势群体的手中，导致强者越强，弱者越弱。现代意义上的公正，首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。注吴忠民公正新论，中国社会科学2000年第4期。因而，以低
20、收入和贫困性为典型特征的弱势群体的问题，首要的就是违背了社会公正的基本原则。一个贫富差距悬殊的社会不可能实现真正的平等和公平。第二，弱势群体的存在及其贫困化，也不符合我国社会发展的根本目的。我国社会发展的根本目的就是要不断推进经济建设，提高人们的生活水平和生活质量，从而满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。然而，弱势群体的存在及其生活的贫困化，违背了社会主义社会生产发展的根本目的。社会经济的发展不能以一部分社会成员的利益的牺牲作为代价或成本。所以，邓小平同志主张共同富裕，他说我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、
21、达到共同富裕的捷径。注邓小平文选第三卷，人民出版社1993年版，第166页。小平同志的共同富裕观，对市场经济条件下出现的弱势群体给予了充分的关注和重视。现阶段我国弱势群体的队伍日趋扩大化以及弱势群体所存在的种种问题，不仅违背了我国社会发展的根本目的，而且也不符合小平同志的共同富裕观。第三，弱势群体问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的政治稳定和社会发展如前文所述，弱势群体是由社会中的贫困人口和潜在贫困人口组成的脆弱群体，其生活压力大、经济承受力低、风险抵御力弱。一方面，弱势群体的生活日益贫困化，甚至处于生存危机之中或生存危机的边缘，即绝对贫困化；另一方面，由于现阶段我国社会的贫富差距有
22、进一步扩大的趋势，也造成我国弱势群体的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。于是，在弱势群体这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患，极易于因水桶效应而成为社会动荡的火药桶。亚里士多德曾经认为，贫困就会激起祸乱。他还认为，在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因。凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态偏离。注亚里士多德政治学，商务印书馆1965年版，第132页。如果不能在消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小社会成员之间的贫富差距，那么这种相对剥夺感也容易使人倾向于暴力。
23、注亨廷顿政治发展，格林斯坦等编政治学手册精选下卷，商务印书馆1996年版，第156页。毛泽东在关于正确处理人民内部矛盾的问题中即指出，社会主义社会也存在着少数人闹事的现象，并且发生这种现象的直接原因是有一些物质上的要求没有得到满足但是发生闹事的更重要的因素，还是领导上的官僚主义。注毛泽东选集第五卷，人民出版社1977年版，第395页。从社会学的角度说，少数人闹事属于社会聚合行为，社会生活中的不平等、不公正现象是发生聚合行为的根本原因。现阶段我国一些地方发生弱势群体集体上访，现象就是一种社会聚合行为。这种现象的不断出现，说明解决社会弱势群体问题，事实上已经成了深化改革，维护社会安定，加快经济发展
24、的不容回避的问题了。中国社会弱势群体的社会支持政策现阶段中国社会弱势群体的构成状况复杂，所存在的问题也多种多样，同时，弱势群体的规模有不断扩大的趋势，并且已经构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。因此，必须深入研究解决新时期中国弱势群体问题的具体对策。由于弱势群体具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性，决定了这一群体在社会生活中具有极大的脆弱性。同时，也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题。笔者认为，作为社会问题的弱势群体问题需要广泛动员社会的力量进行综合治理，积极构建适应新形势需要的弱势群体社会支持网络。1强
25、化政府的社会政策支持。在解决弱势群体问题的过程中，政府是主导性的力量，在弱势群体的社会支持网络中，政府理应扮演主导性的角色。首先，对弱势群体提供社会支持是政府的责任。马克思在法兰西内战一文中谈到国家的职能时也指出政府的压迫力量和统治社会的权威就随着它的纯粹压迫性机构而被摧毁，而政府应该执行的合理职能，则不是由凌驾于社会之上的机构，而是由社会本身的负责任的勤务员来执行。注马克思恩格斯选集第三卷，人民出版社1995年版。即现代国家中政府的职能已不再是统治，而是要通过其社会管理职能为全社会提供服务。其次，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，向弱势群体提供社会支持。一个政府如何选
26、择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。政府根据国家法律，建立必要的管理机构，制定具体的政策措施，如建立和完善社会保障制度、给予政策倾斜和提供公平就业机会等，并且运用法律手段保护弱势群体的权利和利益。社会保障制度是以国家立法形式确定的、国家和社会的一种责任和制度。任何社会都会有天灾人祸，都会有一部分人由于先天或后天的原因而暂时或永久地丧失劳动能力，都会有生、老、病、残、伤、死者，都会有鳏、寡、孤、独、贫困者，对这些弱势群体的生活困难，政府有责任以立法和制度的形式予以保障。正如阿马蒂亚森所说的，当
27、饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。注阿马蒂亚森贫困与饥荒，商务印书馆2001年版。在实施社会保障制度的同时，政府还要有其他社会政策对弱势群体提供政策支持。如美国政府的弱势群体保护行动，简称就是一项寻求推进社会公平价值的法律设计，公共机构通过对弱势群体保护行动的计划、政策和法律服从，承担起执行这些法律规章的责任。在实施过程中，不仅反对就业雇佣歧视，而且要求雇主、工会和就业咨询服务机构采取积极的行动步骤，通过准备和实行弱势群体保护行动计划，来减低社会中存在的弱势集团成员不能充分被代表或雇佣的状况。注,&,19981581592发展社区服务。虽然政府应该在弱势群体的社会支持体系中发挥主导性的作用
28、，但是，由于国家现有财力的限制，对于弱势群体的支持与保护仅仅依靠政府方面的力量显然是不够的。在国家通过社会政策进行扶持和保护的同时，还必须大力发展社区服务，建立社会互助网络。社区服务是针对弱势群体所提供的小型多样的社会福利和社会服务体系。中国的改革使很多单位人变成了社区人，社区越来越成为人们的利益共同体。社区服务就是适应这一形势而发展起来的一种群众自治和自我服务方式。推进社区服务，不仅可以分担政府与企业在社会保障方面的压力，把弱势群体的一部分社会保障问题解决在基层，扩大基层民主，缓解社会问题与社会矛盾，维护社会稳定，而且动员社区力量，开发社区资源。社区服务的根本宗旨是公益性的，它以福利服务为主
29、，以非盈利为目的。但是，社区服务在注重社会效益的前提下，又可以实现无偿、低偿与有偿服务相结合，改变传统福利事业单纯投入、没有产出的运行方式，增强自身的造血功能，为无偿服务提供物质基础。注董鸿扬论社区服务产业化实体化社会化的价值，学术交流2000年第1期。3发挥第三部门的社会支持作用。第三部门的研究是20世纪80年代在西方国家出现的，它以非政府组织-,和非营利组织-,为研究对象。90年代以后，在西方国家又兴起了一场创建非政府组织和非营利组织的运动。在这场运动中，民众创建了各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基层社会发展、保障公民权利、追求关系人类福祉等长久以来似乎为政府所忽视的目
30、标为己任。注张莉、风笑天转型时期我国第三部门的兴起及其社会功能，社会科学2000年第9期。第三部门又被称为第三域、独立部门、志愿部门、利他部门。美国研究第三部门问题的专家莱斯特萨拉蒙还将其称为公民社会部门，并且认为它是20世纪最伟大的社会创新。注何增科公民社会与第三部门，社会科学文献出版社2000年版。本文将第三部门界定为社会成员志愿加入的从事志愿活动的非营利组织，它既不是国家机构，也不是私营组织，具有志愿性、非营利性和自治性等特征。第三部门可填补政府机构与个人需求之间的空白，特别是对弱势群体的社会服务与社会保障，能够有效地促进社会整合和公民的政治参与，可以成为合作、关心、精神生活和智慧创造的蓄水池注丁元竹构筑新时期社会保护体
