1、试论行政信赖保护原则 大学论文摘 要行政信赖保护原则在行政法中占有重要的地位，应视为行政法的基本原则之一，在国外，尤其是法律发达国家，信赖保护已经明确列入行政法的基本原则之中，但在我国，此原则还没有真正确立起来，也没有相关的法律制度加以支持，在立法、司法、实践方面存在很多问题，有必要尽快加以完善。完善我国的信赖保护原则，首先，立法方面必须先行，确立信赖保护为行政法基本原则，行政补偿和行政行为撤销程序等方面应加强和完善；其次，实践上要加强行政力度，在思想观念、执法程序方面要严格化，行政复议制度也应完善；最后，在司法方面，建议建立行政判例制度并对规范性文件的实施进行监督。关键词 信赖保护原则，法律
2、安定性，存续保护，制度构建AbstractPrinciple of administrative trust protection occupies an important position in the administrative law, shall be deemed to be one of the basic principles of administrative law,In foreign countries, especially developed countries law, trust protection has explicitly included in th
3、e basic principles of administrative law,But in our country, this principle has not really established, also does not have the relevant legal system to support, a lot of problems exist in the aspect of legislation, justice, practice, it is necessary to be perfected as soon as possible.Perfect our co
4、untrys faith protection principle, first of all, the legislation must come first, to establish trust protection as the basic principle of administrative law, administrative compensation and administrative behavior should strengthen and perfect the cancellation procedure, etc;Second, in practice to s
5、trengthen the administrative power, in the thought idea, the strict law enforcement procedure, administrative reconsideration system should be perfected;Finally, in terms of justice, suggested to establish administrative case system and supervise the implementation of the normative documents.Keyword
6、s reliance protection principle, legal stability, survival protection, system construction 目录摘 要 IAbstract II引言 1一、行政信赖保护原则的产生与价值 2（一）行政信赖保护原则的起源与发展 2（二）行政信赖保护原则的价值功能定位 3（三）两大法系对信赖保护原则的研究 41、大陆法系中的行政信赖保护原则 42、英美法系中的“合法期待”原则与“正当程序”保护的利益 5二、行政信赖保护原则的法理依据与内容 7（一）行政信赖保护原则的法理依据 71、诚实信用原则的应用。 72、法律安定性原则的必
7、然结果。 7（二）行政信赖保护原则的主要内容 71、信赖保护原则的基本特征 82、信赖保护原则的适用 8三、行政信赖保护原则的具体应用及其完善 13（一）我国信赖保护原则的应用现状及存在的问题 131、信赖保护原则的立法现状及存在问题 132、信赖保护原则的实践现状及存在问题： 14（二）行政信赖保护制度的具体构建 141、信赖保护制度的立法完善 142、行政信赖保护原则的司法完善 153、行政信赖保护原则的实践完善 16(三）信赖保护原则在行政指导中的适用 16结语 19致 谢 20参考文献 21引言全面推进依法行政，建设法治政府，是近些年来我国政府的奋斗目标。1999年国务院发布了关于全面
8、推进依法行政的决定，2004年国务院制定了全面推进依法行政实施纲要，2008年中共中央、国务院印发了关于深化行政管理体制改革的意见，2010年国务院又颁布了关于加强法治政府建设的意见。这些文件都强调要深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，加强法治政府建设，“规范行政执法行为”。2012年党的十八大报告再次强调：“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。”从我国行政法的传统来看,对国家利益、公共利益比较重视,而忽视了私人利益。信赖保护原则由司法中的诚实信用原则发展而来，对行政关系中的私人利益给与充分的保护，对行政法的传统加以调整，使之更符合法制社会的要求。由于我们对信赖保护原则还缺
9、乏足够的理性认识,目前还无法自觉而又全面地运用信赖保护原则,也可以说行政机关尚无清楚地意识到信赖保护问题。在实践中,政府的很多行为在看似合法的外衣下损害了行政相对人的合法权益，这些都要求我们将行政信赖保护原则引入我们的行政法,这将是法治必须,也是大势所趋。一、行政信赖保护原则的产生与价值（一）行政信赖保护原则的起源与发展任何法律原则的产生和发展都不是偶然的，它们的出现都是社会发展历史的、客观的演变结果，行政信赖保护原则也不例外。一般认为，行政法上的信赖保护原则肇始于大陆法系国家，在二战后的德国成功发展为一项行政法的基本原则，促使其产生并发展的是1956年的一个案例 1：西柏林的市政委员向一个寡
10、妇做出保证, 如果她从民主德国迁到西柏林, 她将可以获得一定的福利补助，随后该寡妇迁到了西柏林。她迁到西柏林后, 该委员立即做出安排, 为她提供了补助。然而后来事实证明, 她并不符合法定的条件, 因而没有资格获得补助。该市政委员随即决定, 停止对她发放补助并要求其退还已领取的补助。该寡妇不服提起诉讼, 柏林的高级行政法院判决该寡妇胜诉。柏林最高行政法院在这个突破性的判决中认为, 应当用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信赖保护原则”这两个都代表了宪法价值的原则。该法院认为, 在依法行政原则和法律安定原则之间存在着冲突:授予补助的决定明显违法; 然而私人信赖这种决定的有效性也是合乎情理
11、的。因而, 这两个原则中的任何一个都不自然的优于另一方。决定依法行政原则所保障的公益是否优于保护私人对行政行为有效性的信赖, 必须对这两个原则进行衡量。只有在答案是肯定的时候, 才允许撤销非法行政行为。后来, 这个思路得到德国宪法法院的确认, 认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益的表现形式, 侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。真正奠定信赖保护原则在行政法中的地位的是1973年l0月所召开的德国法学者大会，此次会议将“行政上之信赖保护”作为第二个议题进行广泛的议论，并引起了学者的高度重视。信赖保护原则被明文规定于法律之中则始于1976年的联邦德国行政程序法，该法第48条、第49条；之后
12、的租税通则第176条、联邦建设计划法第44条等都对信赖保护原则作了规定。此后，信赖保护原则不仅成为行政法之一般原则，甚至被认为是宪法原则，逐渐赢得了与依法行政、比例原则同等的法律地位和效力。在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中都有体现信赖保护原则精神的相关规定2，如在法国，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，在美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等规则得以体现。20世纪90年代后，越来越多的国家和地区在行政程序立法中对行政信赖保护原则加以明确规定。如1996年的韩国行政程序法第4条
13、规定：“行政机关在执行职务时，应本与诚实信用为之。”我国的台湾地区吸收发展了德国的经验，行政程序法第1条“增进人民对行政之信赖”规定为立法目的之一，第8条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖。”（二）行政信赖保护原则的价值功能定位任何一个法律原则都有其应有的价值功能来保证它的存在，信赖保护原则正是有着举足轻重的作用而使得它的存在必不可少。有学者认为，行政法具有三级价值：初级价值是行政秩序，中级价值是行政政治，终极价值是公民自由3。如果这种观点成立的话，行政信赖原则所追求的价值更凸显了行政法的终极价值：实现对人权的保障。信赖保护原则是在着眼于行政相对人个
14、体权益保护的基础上、有相应体现保障行政相对人权益的制度的支撑下而建立起来的原则；该原则改变以往个人利益无条件服从国家利益和公共利益的理念，更着眼于个人权利的切实保护。信赖保护原则的确立对政府提出了更高的要求，现代政府是法治政府，而法治政府有广泛而深刻的内涵，其中政府的诚信是首要的、基本的。信赖保护原则从维护行政行为的信用出发，防止行政机关以及其工作人员的恣意，这对于维护行政机关的公信力是至关重要的。具体而言，行政信赖保护原则在行政法中具有如下作用：1准确定位行政法的价值 限制权力、保障人权通过立法活动和司法机关的司法审判活动，在行政法领域树立信赖保护原则，能够对行政机关行使行政自由裁量权实行实
15、体和程序控制，使行政相对人的信赖利益得到保护。通过确立此原则实现对原本不属于权利的利益加以法律保护，或者对已经确立的法律权利得以更切实的保护。2有利于促进我国行政激励机制的运用，从而提高行政效率、实现行政目的现代行政方式和手段呈现多样化趋势，非权力性行政行为大量出现，包括行政指导、行政合同、行政奖励等激励性非强制性行政行为。这些行政行为的出现使政府与行政相对人之间合作、民主、信任、平等的关系的建立成为可能，“改变了过去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民参与行政管理的空间。这不仅有助于低成本地实现行政管理目标，还有力地推动着现代行政朝着民主化、高效化方向转变。”而对因以上行政行为而受到损害的
16、行政相对人的救济的方式主要是以信赖保护原则为指导的具体制度来实现的，所以信赖保护原则的确立对于行政法向激励机制行政转换发挥着重要的作用。3弥补现有立法的不足和司法的尴尬我国的社会主义市场经济体制虽然已经确立，但是相应的法律制度有待进一步健全。行政信赖保护原则是一个有效的利益平衡机制，如果在行政法中确立这一原则，我国行政法领域中很多不利于行政相对人权益的法律空白可能得到补充，包括行政相对人的实体权益和程序权益。在实体权益方面：例如有利于行政补偿制度的全面建立，运用此原则，在司法实践中，司法机关能够更好地保护相对人的权益。在程序权益方面：根据自然公正原则，对行政相对人不利的行政行为未经听证程序不得
17、作出，如果法律并未对此程序作出明文规定，则根据信赖保护原则，行政相对人有获得要求行政机关采取听证程序的权利。（三）两大法系对信赖保护原则的研究1、大陆法系中的行政信赖保护原则德国是大陆法系中对行政信赖保户研究较为系统的代表，在德国，学者们通过对信赖保护原则保护的利益和价值分析，从行政行为效力角度论证了授益行政行为与负担行政行为的撤销、废止问题，其主要的基本规则有：（1）关于授益行政行为的撤销。授益行政行为如果违法，撤销是一般规则和要求，但由于依法行政原则和法的安定性原则在对待违法授益行政行为上有不同的结果，因此，在德国，规定了受保护的授益行政行为的条件：受益人相信行政行为的存在；受益人的信赖值
18、得保护；受益人的信赖利益大于因合法性恢复的公共利益。即如果公共利益大于私人利益，适用依法行政原则，反之则适用行政信赖保护原则。（2）关于授益行政行为的废止。当发生此种情况时，原来合法的授益行政行为不再符合现行法律，信赖保护原则与依法行政原则必然产生矛盾。在大陆法系国家，一般的处理方法是：如果事实或法律状态的变更出于更紧迫的公共利益，废止行政行为应当在慎重考虑之后进行，并给行政相对人信赖补偿。（3）关于负担行政行为信赖保护。德国没有在这方面深入研究，但我国台湾地区有学者对该问题提出了一些观点认为在两种情况下会出现信赖保护：一是行政相对人因遵守该负担行政行为而投入了不可恢复的财产；二是撤销违法的负
19、担行为后，行政机关对行政相对人作出了虽然合法但是对相对人更加不利的负担行政行为。（4）关于信赖保护原则与行政行为的溯及力。一般情况下，授益行政行为对相对人有利，行政机关应尽量做出有溯及力的行政行为；负担行政行为需要严格遵守法定原则，对行政相对人而言，法的安定性意味着信赖保护，所以，负担行政行为原则上不应具有溯及力。（5）非权力性行政行为中的行政信赖保护原则的适用。台湾地区对此问题有研究，认为行政相对人如果存在信赖利益，应适用信赖保护原则。2、英美法系中的“合法期待”原则与“正当程序”保护的利益与德国相对应，英国是英美法系的代表，英国法院通过判例形成了与信赖保护原则相对应的“合法期待”原则，且英
20、美法系认为行政法主要是程序法，“合法期待”原则中相对人的预期利益受到的是行政程序上的保护，并非强调实体上的保护。英美法系中的“合法期待”主要包括以下内容：（1）它的产生主要有三种情况：一是行政相对人的利益如果足够重要，那他就不应该在没有获得赋予的程序权利的条件下被拒绝。二是行政机关做出了允诺，又包括两种情况：首先，行政机关在允诺中提供了程序权利，如果相对人对此抱有正当期待，则产生“合法期待”；其次，行政机关在作出实体权利赋予的允诺后违反该允诺，此时，相对人获得“合法期待”。三是行政机关在特定领域中的政策适用制定了标准，相对人信赖该标准后，行政机关又适用其他标准，此时，相对人亦获得“合法期待”。
21、（2）在三权分立的国家，司法权不能干预行政权，合法期待得不到很好的保护，但随着法院判例的丰富与发展，法院对合法期待的保护由只限于程序权利的保护发展到实体合法期待的保护。（3）“合法期待”原则主要是针对行政机关的自由裁量而产生的，是法院对行政机关自由裁量权通过程序乃至实体权力加以控制的有效手段。同时，也针对行政机关的非权力行为对行政相对人提供法律救济途径。但由于法院对行政相对人的实体合法期待的保护方面的判例尚不丰富，因此对于对行政相对人“合法期待”的救济方法还未形成固定的模式或者规则体系。近年来，随着法律的不断完善和发展，以英国为首的英美法系国家也开始在法院的判例和理论研究上将“正当期待”利益从
22、程序法扩展到实体法。二、行政信赖保护原则的法理依据与内容（一）行政信赖保护原则的法理依据对这个问题，理论界有不同的看法，但一般情况下信赖保护原则的法理依据主要有以下两个方面：1、诚实信用原则的应用。在民法领域，诚实信用原则及其支配下的法律原则得到了世界各国法律的确认和明文规定，是民法中公认的“帝王条款”。但它是否同样适用于行政法领域呢?这是一个比较有争议的话题，在我看来，同一个法律原则在不同的部门法中有其特殊性，行政法具有特殊性，诚实信用原则在行政法中的应用就不同于其在民法等私法领域中的应用，但这并不意味着诚实信用原则就是私法所独有的，诚实信用原则是一种利益平衡机制，它要求主体在活动中维护双方
23、的利益平衡以及当事人利益与社会利益的平衡，在当时人的利益关系中，诚实信用原则要求主体尊重他人利益，保证利益关系的双方都能得到自己应得的利益。在行政法上，它要求行政主体以诚实信用的做法作出行政行为，并对行政相对人的合理的信赖利益加以保护，以防行政主体失去相对人的信任而丧失其权威性。2、法律安定性原则的必然结果。法的安定性原则是源于人类本能对秩序的追求而确立的一项原则。俗话说“无规矩，不成方圆”，人类需要秩序是不言而喻的，而当秩序通过社会成员都认可的法律形式确定下来以后，人类事务的发展就有了高度的有序性和稳定性以及一定程度的可预见性，只有安定的法律，才有安定的社会秩序，因此，法的安定性就作为一项原
24、则确定下来5。法的安定性原则保障既有的法律状态并使这种状态具有稳定性和持续性，这种精神和内在要求为信赖保护提供了依据。在行政法上，法的安定性原则在行政行为中的具体表现是法律的确定力，而法律确定力的实质就在于保护公民不丧失已获得的法律地位，因此，信赖保护原则的确立一部分是法的安定性原则的结果。（二）行政信赖保护原则的主要内容信赖保护,简单的说,是保护可信赖的期望利益(鉴于行政主体能够凭借行政权单方获得依法期望的利益,信赖保护主要是指保护相对人可信赖的期望利益)。严格的讲,信赖保护是指,有权机关应保护行政相对人因信赖行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行
25、为所期望得到的合法或合理利益。1、信赖保护原则的基本特征行政机关行使权力，本质上是国家与公民以资源为中介的互动，并固定了一定的权利义务关系，由此形成契约，基于行政行为契约性的特点，普遍认为行政信赖保护具有以下四个特征：（1）承诺的存在。承诺是契约成立的重要的构成要件，也是行政相对人产生信赖的起点。政府承诺的表现形式可以是多种多样的，如行政登记中的工商企业的登记、房屋产权登记等。（2）权利的转移。在资源的支配过程中，权利由一方转向另一方，如在税收关系中，公民让渡自己的财产权；在行政审批中，国家让渡对资源的垄断权。（3）义务的承担。行政主体对做出的行政行为的合法有效实施负有义务，不得随意变更、撤销
26、、废止行政行为；行政主体还有尊重公民人格尊严和实现分配正义的义务；公民则有履行行政行为所附加的负担的义务。（4）信赖的存在。行政相对人基于对行政主体行使行政权力的合法性及程序正当的信赖为或不为一定行为，同时产生合理预期。2、信赖保护原则的适用信赖保护原则是行政法的一项重要原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则，在行政行为实施过程中，信赖保护原则有其特定的适用条件、范围和方法。（1）行政信赖保护原则的适用条件行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益，但显然，信赖保护原则与依法行政原则存在一定的冲突，为了协调两者之间的冲突，不致对法律秩序产生不良影响，
27、信赖保护原则的适用必须具备以下三个条件：首先，必须存在信赖基础，行政行为只有生效以后才能对行政相对人产生拘束力，才能获得相对人的信赖。因此，行政行为生效并且生效事实被相对人知晓是使用信赖保护原则的前提，而该行政行为是否合法则无关紧要。其次，必须具备信赖表现。信赖表现是指行政相对人基于对行政行为的信赖而采取的处分行为，即相对人因相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础和信赖表现是因果关系，没有信赖基础，也就没有信赖表现。最后，信赖必须值得保护。即保护的必须是“正当的信赖”，即“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立善意无过失
28、”。因此，判定信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有没有过错。一般认为，行政相对人如有以下情形，则不适用信赖保护原则：一是通过恶意欺诈、胁迫或行贿而促成的行政行为；二是通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成的行政行为；三是明知或因重大过失而不知其行政行为违法。（2）行政信赖保护原则的适用范围行政信赖保护原则应贯穿于整个行政权运行的过程，由于在实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动，因此，行政信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程。行政行为又可分为抽象行政行为和具体行政行为，信赖保护原则在两种不同的行为方式中也有不同的侧重点。首先，在抽象行政行为变动中的适用。主要体
29、现在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则，法律规范指向未来的行为，而非约束过去的行为，其内容必须具有连续性、稳定性、明确性和可预测性。6虽然法律规范需要随着社会变迁而调整，但也需要有其连续性。否则，社会必将处于混乱状态。因此，行政主体做出的抽象行政行为的溯及力一般是禁止的，即使在某些特定情况下可以溯及既往，也不能损害行政相对人已经依法取得的利益。其次，在具体行政行为中的变动。纵观各国行政法的相关制度设计，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。具体行政行为撤销针对的是违法的行政行为，具体来说，对于违法的授益行政行为的撤销，只有撤销该行为所维护的公共利益明显大于
30、相对人的信赖利益时，才可以撤销；对于违法的负担行政行为，有权机关可以依法予以撤销，因为撤销负担行政行为通常不会发生相对人信赖利益的保护问题，但是，有权机关不得在撤销一负担行政行为后以更不利的合法处分来代替。具体行政行为的废止针对的是合法的行政行为，具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止；对于合法的负担行政行为，有权机关可依法裁量是否予以废止，只有在出现不得废止的情形时，行政主体才不得废止负担行政行为。（3）行政信赖保护的方式当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对行政相对人的信赖利益采取什么样的保护方式是十分重要的。1）大陆法系的信赖保护方式大
31、陆法系国家经常采用的信赖保护方法是实体性保护，程序性保护也在立法和实践中发挥着重要的作用。、偏重实体性保护方式。实体性保护方式主要有两种具体的保护方式：一是存续保护，二是财产保护。首先，存续保护又称维持原状，是指行政主体基于信赖保护的目的，不得撤销、废止其作出的授益行政行为，或对行政行为作出不利于相对人的变更7。选择存续保护需具备一定的条件，即：将信赖利益与否定原行政行为所要维护的公共利益进行客观对比，在前者明显大于后者时，不得撤销或废止授益行政行为。存续违法的行政行为是依法行政原则与信赖保护原则冲突剧烈的表现，因此限制较为严格。为了贯彻依法行政原则，行政主体在发现其行政行为存在违法时，原则上
32、当然可以依职权加以撤销，但是，如果因违法行政行为而受益的行政相对人对该违法行政行为的存续已产生信赖，在衡量比较撤销违法行政行为所维护的公共利益后，其信赖值得保护时，该违法的授益行政行为就不能任意依职权撤销。其次，财产保护。采取存续保护时，法院通常面临两难的抉择困境。如果为了保护相对人的信赖而忽略违法行政行为的存在，固然保护了相对人的利益，但是却损害了法律所维护的公益，形成因私益而牺牲公益的情形；如果为了贯彻法律的规定，撤销违法的行政行为，又将对相对人造成不能预期的损害，因此，只有存续保护将造成审判实务上的困难。为了克服这种两难境地，自然而然地产生了财产保护，将信赖利益与公共利益进行权衡，如果信赖利益明显不大于撤销或废止某一行政行为所要保护的公共利益的情况下选用。、兼及程序性保护信赖保护主要适用于法律状态变更的时期，实体性保护固然重要，程序性保护也不容忽视，没有程序性保护，不赋予行政相对人参与权和请求权，实体性保护也就难以实现。而且，即使实体性保护最终未能成立，相对人程序上的权利也不能抹杀，因为“程序本身不是目的，其目的在于保障实体的
