1、美国公共行政学百年回顾上张梦中第一部分美国公共行政学五大美国公共行政学百年回顾（上） 张梦中 第一部分：美国公共行政学五大理论 美国公共行政学者霍哲教授与盖布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士将美国的行政学总结为五大理论：诚实、无党派及象企业一样的政府。诚实、无党派、有效率的政府管理是建立公共行政学最为重要的概念。政府的两大功能是“意志的表达与意志的执行”（古德诺Goodnow,1900）。进步主义运动时期不仅将行政与政治分离。而且开始了向私有部门学习最佳实践的努力。正如在当今的公共服务中倡导私有化与更多的市场机制一样，这种向私有部门借用经验的做法不局限于组织的内部过程，
2、同样与政治和经济结构相关。经典管理模式。当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题即如何有效地管理组织的问题。这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。政治与政策制定。当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再
3、现实。罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政，价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是“中立”的内部决策中，象其它政策参与者一样，政府官员应当参与政策制定。人类行为。经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗费完成工作。尽管从私营部门中得出的管理理论有助于我们理解组织的骨架，但事实证明
4、用这些理论来解释无论是公共部门还是私立部门中的人类行为都是不恰当的。尤其是它们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化环境的影响。二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研究形成了新的管理学派思想。行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。即强调组织中个人与集体的多层面、网络状、非正式组织的重要性。项目的有效性。二十世纪以来，伴随着技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府项目增多。同时，公共财政资源逐渐萎缩。如此，公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。这不仅适宜于实用工具与技术，而且有助于我们对行政学学科的理论构思。公共行
5、政学开始将自身看作是一门综合学科，通常是有价值观念冲突且价值观相互竞争的学科，而这门学科还在不断地适应与改善之中以追求优异的业绩。第二部分：美国公共行政实践的三种模型尤格斯与凯勒(Uveges&Keller,1998)提出了美国公共行政实践的三种模型，而这三种模型又基于三个假设或前提。应该说，三种行政管理模型反映了美国政府管理的演变。每一种模型都试图从不同的层面解释政府是如何控制互为冲突的利益以及如何管理社会的。通过分析这些前提和假设，就能够评估公共行政的范围和属性。三个假设或前提：成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上易腐化的。类似于基督教神学所称谓的“原罪”。基于这个假设，奠基人建议
6、，公共权力的分配应当避免给个人提供腐化的机会。从这个角度看，就能够理解奠基人关于权力控制与均衡的主张。对权力的制衡可以说是对人性弱点的结构篱栅。第二个假设涉及共和国的权力属性。政府管理的共和属性通过正式建立的复杂程序将公共权力授予民众代表。目的是建立一个有限的政府。倘若没有民众代表的批准或宪法条文所指定的权力，政府官员就不能行使权力。官员的选取通过一系列的代表制度和程序，通过分散权力（控制、均衡和联邦制）到政府的各个角落，该设计限制了专制的机会。第三个假设预计到了个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。麦迪逊(Madison)联邦主义者的第十篇文章中谈到不可避免的派别邪恶及控制它们的必要性，麦迪逊
7、认为派系寻求政府有利于它们的行动，而最好的控制是均衡各派系。尽管有的派系可能谋求公众利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。基于上述三个假设或前提，尤格斯与凯勒提出美国公共行政学三大模型：1.派系冲突模型。假设利益竞争是一种永恒的、尽管是可悲的政体特征。公共政府机构的设计是用以响应和控制不同利益的组合。就是说，没有一个利益群体能够独立决定政策。另一方面，汉密尔顿(Hamilton)等人敦促公共机构应植根于宪法并让一些在职官员行使相当的自主权。另一些奠基人认为官员不仅应有自主权，而且应有道德要求。如此，这些官员可以获得荣誉。追求荣誉的政府官员将调节派系之间的矛盾并公平的分配权力。然而，多数奠基人
8、更趋向于权力分离。2.派系规则模型。在这个模型中，公共权力和合法性基于直接的选举，在位政府官员对政党和政策的忠诚变得甚为重要。然而，建立在派系冲突模型基础上的政治结构并没有大的改变。派系规则模型的重点是将选举作为公共权力的基础，政府的行为应当反映选举的结果。3.公共利益模型。科学的效验是这一理论的支柱。改革家们认为，运用科学能够解决公共问题。应该设立政府结构给专家更多的权力。所谓专家，是指那些拥有相关科学知识之人。学位、教育证书是专业技能的象征。改革家们将科学看成是不断积累和增长的科学体系，而且他们坚信通过仔细和持续不断的科学方法能够获取全部知识。通过运用无偏见的一般法则，他们看不到科学效验及
9、其解决问题的局限性。将政治因素从行政中分离出来之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不参杂政治就会实现公众利益，达到各方面都更好的状况(BrownellandStickle1973;Haber1964;Hofstadter1955)。这种公共利益模型假定了人类具备知识后的完美无缺性。理性不仅增加了人们塑造现实的能力，而且完善了人类自身。为了增加理性，改革者愿意将更多的公共权力授予专家。教育不仅使人们的认识技能敏锐，同样注入了基于科学知识的道德观。美国内战后派系规则模型与公共利益模型成为前沿。派系规则模型成为总统改革的典范，而公共利益模型最初影响了公务员改革与地方政府。尽管没有
10、一种模型能够独占鳌头，在不同时期，一种模型的影响可能要大于其它模型。在二十世纪的多数时期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世纪八十年代和九十年代的社会与政治事件，表明派系规则模型的复活，或许，这几种模型都有它们生存的土壤，只是在不同时期和不同条件下运作程度和范围不同而已。第三部分：美国行政学发展的五大时期1.美国行政学的创始初期(1887-1899)在十九世纪八十年代至九十年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型期。大量的农业人口拥入城市，成为工厂工人和城市居民。然而，当时的政治制度并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人口需求。城市的扩张不仅来源于美国农村，也来自世界各地的移民，
11、大型的工业公司及其国际市场的开拓起到了催化作用(Chandler1984;Degler1959)。这样，日益膨胀的城市期盼着市政管理知识与管理理论。另一方面，1883年彭德尔顿法案(PendletonAct)的通过即美国文官制度的建立也期待着相应的行政学知识。这一时期，对“公众”利益的关心并不明显，大多数公共服务是通过私有企业提供的(Callow1976;Riordon1948)。如果运用三大模型，派系规则模型更多的说明这一时期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官队伍能够抑制腐败的土壤。霍哲教授与盖布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士关于诚实、无党派及象企业一样
12、有效率的政府这一重要理论和观点适用于这一时期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的运用，尽管最初的文官制只包括12%的联邦雇员。截至1900年，有十万名联邦雇员成为公务员(Hoogenboom1961;vanriper1958)。可以这样说，市政管理以及公务员管理催生了美国的行政学。美国大多数行政史学家（见Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.1997;Uveges&Keller,1998）均把伍德罗威尔逊(ThomasWoodrowWilson:1856-1924)看作是美国现代行政学的鼻祖，把他的那篇被誉为行政学开山之作的行政学研究(1887)的发表看作美国行政学的诞生之
13、日。在这一不朽的篇章中，威尔逊谈到了行政学的内容、建立和发展行政学的必要性、行政与政治的关系、行政与宪法的关系、政策效率、公共生产力等。这一具有历史地位的名篇至今仍然闪烁着理性的光芒。比如，威尔逊谈到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金钱或能量）去做那些政府该做的事情”仍然是公共生产力的一种重要定义。2.美国公共行政学的管理科学效率时期(1900-1929)历史迈入二十世纪初叶后，管理科学取得了开创性的成果。同时，这一时期被认为是十九世纪末行政改革的延续时期，以及尤格斯及凯勒(Uveges&Keller,1998)所提出的公共行政实践的公共利益模型的成熟期。1900年，一场飓风席卷了德克萨斯
14、州的盖尔维斯敦(Galveston,Texas)，夺走了六千人生命。城市的恢复由一种新的市政府形式所推进，即委员会形式。这种变化反映了更为注重公共管理实践的策略。公共政策由七个委员讨论，而这些委员由州政府任命。每一个委员都是一个政府行政部门的主管。后来的委员会成员由选举产生。十年之后，就有数百个城市采纳了类似的委员会制度。里查德蔡尔德(RchardChild)形式的委员会经理型市政府发展很快(Stillman,1974)。这种委员会有一个人数不多的立法机构，被赋予制定政策的权力。市政府经理由委员会任命，经理拥有全部行政权力。这样，行政政治二分法得以贯彻。这种市政府经理的产生是基于行政能力，因而
15、大大减少了政治(Childs,1952;East,1965)。所有这些变革皆符合社区范围的公共利益。早期的城市经理几乎全由工程师担任。这在很大程度上响应了城市扩张所需要的广泛公共工程。城市经理制同样的注入了公共利益模型中的其它元素，如科学的效验、以普遍的非党派选举替代党派政治。人们认为，专家管理城市将对社区的需要更负责任(Boyer,1983;White,1927)。在这一管理科学效率时期(1900-1929)，公共行政的科研与教学机构陆续成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名为布鲁金斯学会）；1914年，密执安大学开办了第一个市政管理的硕士项目；1924年，锡拉丘兹大学(Syrac
16、useUniversity)成立了麦克斯韦尔公民与公众事物管理学院(MaxwellSchool)，开办社会学及公共行政学，美国公共行政的研究生教育由此开始；1929年，南加州大学成立第一个独立的公共行政职业学院。以麦克斯韦尔学院为代表的公共行政教育普及和推动了美国公共行政学的发展。在理论建树上，古德诺(FrankGoodnow,1859-1939)于1990年发表了政治与行政。古德诺是美国政治学会的创始人之一并担任第一届（1903年）会长。在政治与行政一书中，古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。同时，他也关注立法部门
17、与行政部门的职能以及这两者之间的平衡。在威尔逊呼吁科学管理的同时，泰勒(FrederickW.Taylor,1856-1915)在费城(Philadelphia)的钢铁厂里忙于科学实验。被称为“科学管理之父”的泰勒开拓了时间与动作的研究。泰勒的方法最初在私有企业中更多地被接受。泰勒也重视管理者与雇员的关系，并强调两者之间的合作。基于“有一种最佳方法”去完成任何任务的假设，科学管理寻求通过发现最快、最有效率、最少疲劳的生产方式去增加产量。经典组织理论从这一概念出发，试图找到社会组织中完成一项任务的“最佳途径”。泰勒先后发表了车间管理(1903)、科学管理原则(1911)与科学管理(1923)。同
18、一时期的著名行政学者还有威诺碧(WilliamF.Willoughby,1867-1960)。他是塔夫特经济与效率委员会(TheCommissiononEconomyandEfficiency,theTaftCommission)的成员，并为布鲁金斯学会的第一届主任。1918年，威诺碧发表联邦州预算改革运动。威诺碧将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。最为突出的特点是他于1918年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。费莱特(MaryP.Follett,1868-1933)在命令的发布(1926)一
19、文中谈到组织的结构，提倡参与式管理，即管理者与雇员之间的和谐。正如科学管理，她强调决策应基于具体的场景及责任。1926年，怀特(WhiteLD,1891-1958)发表了公共行政第一部教科书公共行政学研究导论。3.美国公共行政学研究的繁荣时期(1930-1959)很难用一句话概括这一时期行政科学的发展。一方面，这是美国传统管理科学运动的末尾期；另一方面，这一时期孕育和发展了人际关系与行为科学。按照霍哲教授与盖布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士的五大理论，30年代的大萧条与罗斯福新政开创了行政学研究对政治的回归，政治与行政的二分法不再受到人们的普遍推崇，公共行政开始远离“
20、中立”而靠向“政治”。然而，这一时期的实践却表明：公共行政学作为一门学科越来越独立于政治学，同时伴随着行政国的兴起。政府的膨胀1933年，罗斯福总统开始了新政计划，政府迅速膨胀。行政管理总统委员会，即布郎诺(Brownlow)委员会于1937年报告“总统需要帮助”，呼吁行政部门机构重组。国会于1939年通过了机构重组法：新成立总统行政厅，将原财政部下属的预算局纳入总统行政厅。布郎诺委员会报告的实质是增加总统的权力。然而，即使在当时，有识之士亦提出了不同看法。比如，梅雷牧(LewisMeriam,1883-1972)在国家政府的重组：它包括什么(1939)一书中分析了重组政府存在的问题。到了尼克
21、松(Nixon)的水门事件，大多数人才真正意识到总统权力膨胀的危害。不过，新政与二战导致政府的增长应该说是历史的产物。第一届胡佛委员会(ThefirstHooverCommission,1947-1949)成立的初衷是精简二战后的美国政府。然而，该委员会却提出大幅度增加总统行政办公厅的管理能力。该委员会72%的建议被采纳，包括1949年重组法及1953年成立的卫生、教育与福利部。这一时期的改革建议，尤其是布郎诺委员会主张，采纳了派系规则模型。同时的实践对公共利益模型提出了质疑(Uveges&Keller,1998)。科学原则学派古立克(LutherGulick,1892-1993)在组织理论的
22、几点见解(1937)一文中介绍了他创造的词汇POSDCORB，即管理的七项重大职能：计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指导(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。古立克的见解助长了正统公共行政的特色：即对管理和行政的研究集中于上层管理部门的角色。他谈到组织内的分工、协调、控制幅度等等，中心目的是提高效率。古立克的“原则”遭到以西蒙(HerbertSimon)为首的当代行为学派学者的抨击。西蒙在1946年发表的行政谚语中解剖了POSDCORB，认为这些原则不能自圆其说、互相矛
23、盾、并且不适用于行政官员随时面临的许多行政场景。人际关系与人类行为学的兴起1924年至1932年在芝加哥西部电气公司所进行的霍桑实验(TheHawthorneWorksoftheWesternElectricCompany)触发了学者们关于工作环境对生产力影响的思考。巴纳德(ChesterBarnard,1886-1961)在1938年提出了非正式组织以及它们与正式组织之间的关系，指出非正式组织在正式组织中的作用有：保持组织内的沟通和联络；保持组织内的凝聚力；保持组织内个人正直、自尊与独立选择的感情需要。在高级主管的职能(1938)一书中，巴纳德将组织看成合作体系，主管的职能是保持组织需要与个
24、人需要的动态平衡。要保持这种平衡，管理者需要了解正式组织与非正式组织之间相互依赖的属性。高级主管的职能包括保持合作的愿望、沟通体系的建立、组织目标的形成等。巴纳德认为，如果主管要有效的领导，他就必须将质量与道德结合起来去协调组织的活动、形成组织的目的。同一时期著名的行为学派学者还有马斯洛(AbrahamH.Maslow,1908-1970)。在人的激励理论(1943)中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的? 枰 罂烁窭赘?DouglasMcGregor)在企业中的人性方面(1
25、957)中提出著名的X理论与Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素钱、物资、设备、人组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。艾古尼司(ChrisArgyris)在人性与组织(1957)中探讨了个人性格与组织之间的关系。行政责任关于行政责任的早期见解源于荷林(E.PendletonHerring,1903-)公共行政与公共利益(1937)。荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。荷林
26、认为，政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。“行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行”（见Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.,1997）。从效果上看，官员的责任是从道义上定义公共利益。对政治行政二分法的场弃新政与二战对公共行政的理论与实践均产生了非常重大的影响。人们几乎很难再将企业中价值中立的原则运用于政府管理。尽管改革先驱做了种种努力，政府毕竟不是企业，也不是价值中立部门。对政治行政二分法的攻击来自方方面面。首先，利连撒尔(DavidE.Lilienthal)在田纳西山谷政权：征程上的民主(1944)中描述了他的经验。
27、他发现政府的计划过程是地地道道的政治过程，当然，这对于民主社会来说是健康和有益的。其次，安坡碧(PaulAppleby,1891-1963)认为理论上坚持非政治的政府过程是与美国的经历背道而驰的。在大民主(1945)一书中，安坡碧持这样的观点：即能够将政治要素从行政中分离出来无异于神话。最后，尽管有人认为安坡碧的著作是政治行政二分法的讣告，塞兹尼克(PhilipSelznick,1919-)的田纳西山谷政权(TVA)与基层组织：政治与组织研究(1949)给二分法学说增添了雪霜。塞兹尼克回顾了TVA创始人的意图即民主计划、分权与基层政府。随后，他解释这种意识形态成为争夺权力的源泉。他的结论是，T
28、VA对土地使用计划等农村政策的支持受到影响，因为TVA需要赢得农场主的支持而这些农场主对公共用电政策持相反态度(McCurdy,1986)。 科学决策与行政理论西蒙(Simon)的行政行为(1947)是行政学历史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，而政策制定是行政学的精髓所在。就科学探索而言，西蒙认为事实与价值能够区分开，而且提出了“有限理性”的观点。达尔(RobertA.Dahl,1915-)在公共行政科学：三个问题(1947)中指出。公共行政学的建立应当基于：1.认识到人类行为的复杂性；2.处理行政场景中的价值规范问题；3.考虑到公共行政与其社会背景的
29、关系。达尔认为，如果公共行政学的研究不是采用比较研究的方法，则公共行政科学必然是空洞的。1948年，瓦尔多(DwightWaldo,1913-)发表行政国。在该书中，瓦尔多讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权分权等问题。瓦尔多关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。一些学者认为，行政国是对POSDCORB及其它30年代正统公共行政理念的辩驳。瓦尔多被认为是公共行政学的史学家、哲学家、他与西蒙堪称二十世纪美国公共行政学的两大巨匠。预算过程三十年代，由于国内政府开支项目的大量激增，预算变得愈来愈重要。然而，如何合理地分配政府资源
30、的预算理论却十分匮乏。1940年，科伊(V.O.Key,1908-1963)悲叹“缺乏预算理论”并表示了对预算核心问题的深切关注。他写道：“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”科伊叙述了如何从事研究以建立预算理论。预算成为公共行政学的一个重要分支领域。路易斯(VerneB.Lewis,1913-)在预算理论研究一文中提出了备选预算理论，成为六十年代计划项目预算制度和七十年代零基预算制度的基础。路易斯认为，预算提案应该有助于对一系列政府服务和相应经费额度进行比较，最后抉择的方案应当提供现实的合同即对各个项目经理的期望必须现实。尽管路易斯也深知其它因素如价格、偏见、地
31、方主义与政治等的影响，他仍然希望出现一种能够克服这些非经济和非理性因素的预算体制。渐时决策理论林德布洛姆(CharlesE.Lidblom,1917-)在1959年公共行政评论上发表渐进决策科学(TheScienceofMuddlingThrough)一文，该文对政府决策过程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否认了大多数政府决策是基于完整信息所作理性决策的模型。相反，他认为整个政府制定过程是为了响应短期政治条件而作出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。他的分析鼓励了政治科学与行政学公共政策的边缘学科，即创造了公共行政新的分支领域“渐进分析”。（4.对公共行政学研究的重新调整时期(1960-1979) 进入六十年代后，一些学者认为政策分析可以选择备选方案；另一些人士认为成熟的科学和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样，还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知
