1、城市规划环境影响评价研究现状及进展摘要规划环境影响评价自2009年10月规划环境影响评价条例的正式实行，引起国内规划设计人员的普遍重视。规划涉及面极广，从城市规划角度，探讨国内城市规划环境影响评价的立法、技术方法的现状及发展情况。关键词规划环境影响评价；城市规划；发展建议1规划环境影响评价立法1.1法律依据自1973年第一次全国环境保护会议召开至今，环境影响评价(以下简称“环评”)的发展已然走过了近40年的历程。由于仅贯彻项目环评对环境保护可谓杯水车薪，规划环评在2002年颁布的中华人民共和国环境影响评价法(以下简称环评法)中正式提出。2009年规划环境影响评价条例的颁布对环评法中规划环评的条
2、款进一步做了细化和具体阐述。开展规划环评工作的法律依据包括上述的环评法和规划环境影响评价条例，即“一法一条例”。它们从规划环评的评价范围、评价方式、审查、跟踪评价、法律责任等方面，对各类规划的规划环评影响做了较为详细的规定。(1)环评法和规划环境影响评价条例中指的“规划环评”范畴较为宽泛。需进行规划环评的规划包括：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。而城市规划属于“城市建设”专项规划的范畴。(2)“城市建设”专项规划应
3、当在专项草案上报审批前，组织编写环评报告书，其中的“指导性专项规划”应当编制环境影响篇章或说明。全国人大常委会发布了中华人民共和国环境影响评价法释义中将“指导性专项规划”定义为“以提出预测性、参考性指标和要求为主的专项规划”。在城市规划层面上，控制性详细规划、修建性详细规划、各类专项规划都应属于“非指导性专项规划”范畴内，但是法律中亦无明确说明。(3)编制。规划环境影响评价条例规定：规划环境影响篇章或说明、环境影响报告书(以下称“环评文件”)，由规划编制机关编制或者组织规划环评技术机构编制。规划编制机关应当对环评文件的质量负责。(4)审查。规划环评文件的审查工作分篇章或说明和报告书两类。规划编
4、制机关将规划环境影响篇章或说明作为规划草案的组成部分，一并报送规划审批机关；规划环评报告书则在规划审批前，由市环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查，并出具书面审查意见。1.2环保部门规章1.2.1 “两个范围”2004年7月，国家环境保护总局(现更名为“环境保护部”)会同有关部门制定了编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)和编制环境影响章或说明的规划的具体范围(试行)( 以下简称“两个范围”)，经国务院批准，于2004年7月3日发布。“两个范围”中规定：直辖市及设区的市级城市总体规划、设区的市级以上城镇体系规划、设区的市级以上风景名胜区总体规划需编制
5、环境影响篇章或说明；直辖市及设区的市级城市专项规划需编制环境影响报告书。1.2.2 审查办法2003年10月，专项规划环境影响报告书审查办法(以下简称审查办法)由国家环境保护总局令第18号发布。专项规划环境影响报告书，由规划审批部门同级环境保护行政主管部门会同专项规划的审批机关进行审查。1.3 地方法规各级地方政府及其环境保护行政主管部门为充分贯彻落实环评法的相关法律规定，有效地开展规划环评工作，陆续出台了适合本地区的各种方案和实施意见，如浙江、河北、江苏、陕西、湖北和辽宁等省及上海、天津等市。以上的地方立法如：上海市实施中华人民共和国环境影响评价法办法，天津市人民政府批转市环保局关于贯彻中华
6、人民共和国环境影响评价法实施意见的通知，杭州市环保局关于试行开展规划环境影响评价工作的请示等地方法规都是在环评法颁布后、规划环境影响评价条例出台前，地方政府为了贯彻环评法的实施而颁布的。从法律和时效性的角度说，上述地方法规有一定的参考价值，但是应当根据国务院最新颁布的规划环境影响评价条例修改，尽快出台新的规章。1.4存在问题2009年8月规划环境影响评价条例正式颁布，对环评法中规划环评的章节进行了具体阐述和规定，但是由于在我国规划的编制部门众多，规划类型差异较大，条例中对各类规划的具体问题未做具体阐述。城市规划属环评法中“城市建设”专项规划的范围，以下分析仅针对“城市建设”专项规划环评的问题。
7、1.4.1 规划环评范围界定环评法要求“城市建设”专项规划中的指导性专项规划编制环境影响篇章或说明，非指导性专项规划编制环评报告书。首先，规划环境影响评价条例中的“专项规划”与中华人民共和国城乡规划法中“专项规划”的定义有所出入。规划环境影响评价条例中的“城市建设专项规划”是否包括了所有层次的城市规划需要明确。其次，环评法及规划环境影响评价条例中并未清楚区分“指导性专项规划”与“非指导性专项规划”的具体范围，规划环评的范围界定问题在“一法一条例”的层面上并未得到解决。如何区分城市建设规划中的指导性规划和非指导性规划值得商榷。“两个范围”中明确，城市总体规划、风景名胜区总体规划需编制规划环境影响
8、篇章或说明，城市建设专项规划需编制规划环评报告书，但控制性详细规划、修建性详细规划、历史文化名城保护规划是否需要编制规划环评文件及编制何种环评文件亦无定论。综上，规划环评范围界定存在以下问题：城市建设规划中的所有规划项目是否都需要进行规划环评还未明确；城市建设规划中指导性规划和非指导性规划的范围界定不明确；城市控制性详细规划、修建性详细规划、历史文化名城保护规划等规划如何进行环评工作尚无具体规定。1.4.2 规划环评单位资质规划环境影响评价条例第二章第七条规定：规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环评；第二章第十一条规定：环境影响篇章或者说明、环境影响报告书，由规划编制机关编制或组织
9、规划环评技术机构编制。该条例中对规划环评技术机构的资质并无具体要求。但是，规划环评技术机构的资质问题已在多方探讨和协商，需等相关资质认证方面的文件出台。2规划环评成果基于以上基础，中国规划环评实践取得了一定进展。国家环境保护部先后将多个城市和省份分两批列入规划环评试点，如宁波市、武汉市、大连市、芜湖市和内蒙古等城市和省份。上海市规划环评工作开展的最早，2003年就开展了芦潮港新城规划的规划环评工作。江苏省对发改委、国土资源厅等部门、南京市人民政府编制的12个规划开展规划环评工作。2009年2月，为推动规划环评的实践和为相关区域环境保护政策制定及重大项目环评审批提供重要依据，国家环境保护部正式启
10、动了五大区域(环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游能源化工区)重点产业发展规划环评工作。2009年7月，武汉市完成了全市“十一五”总体规划战略环评等11个专项规划环评，并成为全国首个通过规划环评试点验收的城市。四川、陕西等地震受灾区，也开始着手汶川等地震灾后重建规划环评工作。目前，我国的规划环评领域中以“轨道交通、高速路网、港口、产业发展等”规划的环评工作开展较为顺利，城市建设规划类范例较少。3国内规划环评技术进展3.1环评技术导则2003年国家环保总局颁布了规划环境影响评价技术导则(试行)(以下简称技术导则)，是规划环评文件编制的技术依据。技术导则中明确了规划环评的主要内容及城市建设规
11、划环评的环境主题、环境目标和评价指标、评价方法。但是环评的推荐方法、指标等方面并未充分考虑不同规划的特异性。城市建设规划中规划层次、种类众多，不同规划的环境目标和评价指标都有很大差别。以专项规划为例，给水专项规划、排水专项规划、电力专项规划等关注的环境目标差之毫厘，谬以千里。给水专项规划的环境主题应以水源地安全性、水资源承载力为主；排水专项规划环境主题应以水环境容量、水环境承载力等为主；电力专项规划则应以电磁辐射、变电站、高压铁塔布点适宜性等作为环境主题。技术导则中针对城市建设类规划的推荐环境目标、评价指标缺少针对性，需规划环评技术人员针对不同类的城市建设规划，丰富和筛选环境主题及相应的环评方
12、法。3.2城市建设规划环评技术鉴于城市建设规划的复杂性和很强的地域性，国内外对于城市建设规划的环评并无定型的方法和模式。城市建设规划分为总体规划和详细规划。总体规划层面主要以提出空间布局方案和生态、能源、环境、交通等方面的发展策略等，为各类专项规划提供编制原则。详细规划层面主要提出各地块性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容。笔者认为，城市建设规划环评应侧重产业类型、空间布局、地块性质、各类基础设施布点等对环境的影响，跳出建设项目环评中局限于数学模型评价的思路。3.2.1 规划环评的技术要求技术导则对规划环评的工作程序、内容等都已有明确要求，针对性
13、却有所欠缺。规划环评的技术路线应当随规划环评的深度的不同而变化。不同层次规划环评的基本的技术路线和评价思路，是具体的技术路线在不同层次的城市建设规划项目中有不同的应用。3.2.2 规划环评的评价指标城乡建设规划环评的评价指标主要分为定性、半定量和定量三类评价指标。总体规划主要提出参考性、预测性指标，环评主要是对规划本身和社会、经济、环境现状调查资料的分析，很难定量评价。评价指标应当侧重规划与上层规划和其他规划的一致性、协调性，产业布局的合理性，产业链的完整性，经济目标的可达性，经济与环境的协调性分析等。详细规划与总体规划的最大区别就是确定性的提高。详细规划环评指标可以半定量、定量的评价规划对环
14、境的影响。例如，产业布局分析、规划协调性分析、区域定位合理性分析、水源地水质、城市空气质量指数、人均绿化覆盖率、城市截污率和规划实施后环境敏感区预测水、气、声的预测值等。专项规划主要指市政设施建设规划，包括给水专项规划、排水专项规划、环境卫生设施规划等，这些专项规划与环境保护有着千丝万缕的联系，指标的选择应当与环境主题紧密结合。以给(排)水专项规划为例，推荐评价指标有城乡给水安全保障分析、水源地水质目标、万元国内生产总值工业废水排放量与处理率、人均生活污水产生量与处理率、河道环境容量计算与分析、大气环境容量分析等。3.2.3 规划环评的评价方法技术导则介绍的技术方法有核查表法、矩阵法、网络法、
15、系统流图法、叠图技术和环境模型法等。技术导则中的技术方法主要来自两方面：建设项目环评中采取的，通过修正后可适用于规划环评的方法；经济部门规划研究中使用的，可用于规划环评的方法。目前规划环评技术方法的研究，往往脱离规划环评实际，仅提出原则性的要求，无法对规划环评的实践形成指导。鉴于城市建设规划的实际情况，笔者推荐总体规划采用情景分析法、核查表法、专家打分法、矩阵法等相对简单的预测方法，预测定性和半定量的评价指标；详细规划和专项规划的环评工作中可以采用环境模型法、叠图法等方法定量、半定量的预测用地布局、产业类型、基础设施布点对周边环境的影响。不同规划项目的环评重点不同，评价方法需要规划环评技术人员
16、结合不同规划的特点在具体项目中实践。4 城市规划环评的发展趋势规划环境影响评价条例的实施细则还不甚明确；规划环评涉及多个部门，各地区地方规章制度尚未颁布；技术方法研究也处于探索阶段。因此，规划环评的工作尚未全面开展，一直处于有法可依却停滞不前的尴尬局面。虽然前面提到的“规划环评范围界定”“规划环评技术机构资质”等重要问题仍无具体规定，但是规划环评工作的开展是大势所趋。在杭州市近年一些规划项目评审会议上，杭州市环境保护主管部门曾提出，应当由建设项目环评单位对规划落实环评工作。笔者认为，规划环评服务机构必须是由规划设计人员和环评人员组成的，这样才能保证规划编制单位完成符合环境保护要求的规划。目前，规划环评市场鱼龙混杂，有实力的规划设计院应当招聘环评人才，开展规划环评工作，为我国城市规划环评积累实践经验，完善规划环境影响评价条例的内容，规范规划环评的市场。城市规划领域的各类规划在未来几年都需进行规划环评工作，规划环评的工作将陆续展开。目前地方规划环评规章制度并未出台，相信未来几年将是规划环评完善发展的关键时期。随着规划环评的工作将不断深入开展，规划环评的相关法律法规将不断细化，规划环评技术方法也将不断完善。
