1、地方政府融资平台的银行风险分析【摘要】：2013年首批地方政府债券定于6月14日招标发行，总量422亿元。从一些省份的资金安排计划中发现，有三分之一以上的发债融资将用于偿还到期地方债。而这一点也使大家聚焦地方债。随着对地方债务的关注越来越多，如何防止地方债务成为“次级债务”，如何让地方债务最大的债权人银行避免深陷危机，本文围绕着这一主题，从地方融资平台的兴起、地方债务对银行的影响，银行自身的风险的监控这几点进行探究，从而得出银行应采取的措施建议。【关键词】：地方债务；地方政府融资平台；银行风险；风险监控Local government financing platform of banks r
2、isk analysis【Abstract】: The first batch of local government bonds is scheduled for release on June 14, 2013, bidding 42.2 billion Yuan. Found in some provinces funding arrangement plan, more than a third of debt financing will be used to place to repay maturing debt. And this also makes people focus
3、 on local government debt. With local debt brought to the attention of more and more people, how to prevent local debt as subordinated debts? How to let local debts biggest creditors, Banks avoid falling in crisis? This article revolves around the theme, such as the rise of the local financing platf
4、orm, the local debt to the bank and the banks own risk monitoring, thus draws what measures the bank should take.【Key Words】: Local debt; Local government financing platform; Bank risk; Risk monitoring0 引言在充满国际危机的2008年，我国政府出台了扩大内需的积极的财政政策，地方政府为了弥补巨大资金配套缺口。地方融资平台顺应形势而大力发展起来。但是其大部分融资资金来自于银行贷款，这就使政府在进行
5、大规模银行融资的同时银行就会面临着融资平台偿债能力不足的问题。2013年首批地方政府债券定于6月14日招标发行，总量422亿元。从一些省份的资金安排计划中发现，有三分之一以上的发债融资将用于偿还到期地方债。2011年6月27日，全国人大常委会第21次会议审议2010年度审计工作报告。报告披露，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。报告称地方政府性债务在举借和管理等方面存在举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理；部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患；地方政府融资平台公司数量多，管理不规范等三个问题。其中，政府负有偿还责任的67109.51亿元
6、，占62.62%；担保责任的23369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。在这些债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元，是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。从审计情况看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保；部分融资平台公司等单位采取虚假或不合格的
7、抵（质）押物、高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有1319.80亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.5
8、1亿元。从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。此外，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。至2010年底，全国省、市、县三级政府设立的融资平台公司6576家。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49 710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题
9、，借新还旧率平均为55.20%；有148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。出于我国的特殊国情，地方政府不能直接从银行贷款，各地的地方政府基于促进地方经济和经济发展的需求直接发行债券又受到限制，依然存在着大量的资金缺口。为此地方政府成立了地方政府融资平台，通过地方政府融资平台进行融资。随着2008年以来伴随着宽松的货币政策和积极的财政政策的实施，我国的信贷规模快速增长，在高速信贷增长的规模下，地方政府融资平台的数量也迅速增加。中国银监会数据报告显示地方政府平台的数量和负债都在进行大幅度的增长大规模
10、融资来源于银行贷款，如果这些贷款的项目收益小于投入的成本，地方政府的财政就有压力，这些贷款变成不良贷款的可能性就加大，使得银行在政府融资中存在着一定的风险。因为商业银行为金融体系的核心，与各种经济活动息息相关，因而投融资运作中引发的风险还可能通过各种渠道传导、扩散到整个经济体系，由此产生更大的经济风险。1 地方融资平台对银行的风险影响银行为何愿意把如此大的信贷规模投入地方项目当中呢？首先，目前商业银行特别是大型的商业银行，资金充裕。2009年在中央银行宽松的货币政策的引导下，银行出于经济利益动机，需要放贷；而且目前国有银行衡量业绩表现的基础主要依据信贷、存款、信用卡和利润增速是否超过其他银行，
11、而不是资产回报率；不过最终，大型的基建项目背后通常都有事实上的政府担保。因此不少银行愿意向政府项目贷款。可是如此大的信贷规模的背后也隐藏着一定的风险，在此简述为以下三点：1.1信息不对称地方政府融资平台存在偿付风险目前各级地方政府融资平台业务的资金很多都用于一些非经营性或是准经营性项目，而这些项目大都缺乏良好的经济效益，出现在经营期限内现金流无法覆盖贷款本息的现象，从而使还款来源存在严重不足，还款只能依赖当地财政的统筹安排，造成了地方政府融资平台的高负债率。巨大的还款压力对一些财力相对较弱的地方政府是一个很大的负担，导致贷款偿还困难，最终成为银行的不良资产。同时，由于银行和政府融资平台之间存在
12、严重的信息不对称，商业银行无法准确的评估各地方政府的真实财力，特别是难以全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续收入等情况，既无法做到对借款人客户评级，也不可能实现对具体贷款的债项评级，严重影响了商业银行预测贷款风险，平衡贷款的风险与收益。另一方面，许多地方政府建设项目多，资金缺口大，为了多融资金，往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的乱象局面。由于每家银行难以把握地方政府的总体债务和财政安排的还款资金情况，即使本行贷款项目有还款的现金流，今后也可能被政府统筹平调使用，形成银行项目还款来源落空的风险。1.2贷款期限过长地方政府融资平台存在政策性风险由于政府融
13、资平台类贷款一般期限较长，而期限越长，不可预见因素越多，在贷款期限内国家和地方政策的变动，都会对其产生影响，因而其行政性，政策性风险较大。建设项目违反国家“两高一剩”政策，项目未经国家审批同意，项目资本金比例未达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等未获得等这些国家政策风险以及地方政府换届、换思路、换规划，变人、变政策、变规定的情况，原有优惠政策、收费价格、税务征收、管理方式的改变等这些地方性政策风险，都将直接影响到项目的效益和银行贷款的安全。如，政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损；又如，道路交通项目，银行相应好的贷款大多采取收费权质押
14、担保方式，大部分贷款借款人为省级以下政府融资平台的公路交通管理单位，而国家关于公路收费管理的政策一旦调整，对银行公路贷款安全产生较大影响；再如，有些地方政府利用土地出让金做抵押，地价下跌，会对银行抵押物造成风险；还有一些地方是“一届政府一届思路”，超过本届政府期限的贷款，都会有偿还风险。1.3贷款担保能力较弱，贷后资金难以监管，银行风险防控效果不佳目前很多政府融资平台的担保方式是由政府相关部门出具还款承诺函以及由同样具有政府背景的国有资产运营公司、国有资产资产投资公司等提供第三方连带保证。2006年4月，中国银监会规定：各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式，作为项
15、目贷款的信用支持。所以此类承诺函不具备担保效力，无法起到防范信贷风险的作用。而国有资产运营公司、国有资产资产投资公司等提供的第三方连带保证，因其本身就缺乏核心资产，担保能力也很弱，无法起到“风险缓释”的作用。另一方面，有些融资平台虽然是借款主体，但其往往不是用款的主体，所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际的用途与借款申请的用途可能出现差异，有的可能当成了项目资本金，有的资金甚至流入股市、楼市，银行贷款的风险要远远大于一般项目贷款风险。2 地方融资平台对我国银行风险影响的主要表现2.1市场风险对于商业银行的融资平台债务来说，大部分平台贷款需要依靠地方的财政收入来进行还款，而地方财政收
16、入中土地出让收入占相当大的比例，因此土地市场的价格波动对贷款本息的偿还影响是很大的，像这几年的国家为了调控房价。出台一系列严厉的房地产调控政策。在对房地产市场持续调控的作用下，土地出让收人面临较大的增收压力。同时商业银行不直接持有还款地的土地使用权，但是土地价格的下降确实将会影响资产质量或造成一定的损失。商业银行虽然有抵质押物作为担保，但是在未来这些抵质押物的价值是不确定的，在未来融资平台的贷款如果成为不良贷款。处置时这些抵质押物的市场价格一旦下降，银行的资产也是面临着损失。市场风险还可能由高速公路收费以及水、电等公共产品价格的下降引起。2.2信用风险信用风险是现阶段我国商业银行面临的最主要的
17、风险。信用风险对地方政府融资平台贷款来说，其主要表现是地方政府融资平台公司作为其债务人无法按期偿还贷款及其本金。信用风险产生的原因是多个方面的：第一，从财务角度来看，很多融资平台的资产负债率较高，存在过度融资的现象。有的资产负债率已经超过了70 的警戒线，最高的资产负债率竟然还高达300。第二，受这几年经济增速放缓的影响，地方各级收入的增速持续回落。2012年一季度地方本级收入同比增长17.3 ，增速为近两年来的最低点。2012年也同时是地方政府融资平台的还款的高峰期这就为以后的还款付息增加了困难。第三，从还款来源角度分析，地方政府投融资平台贷款主要投入的方向为公益性或准公益性项目。项目自身基
18、本没什么经济收益，需要地方财政资金保障才能进行本息的偿还。这些平台公司大多都是依靠政府补助运行。他们的自身实力也是很有限，完全依靠自有资金还款对地方政府融资平台来说还是很困难的。2.3流动性风险目前，我国大量的银行贷款集中在政府规划的大型项目中，大量的资金投入到市政的基础建设中去，其中额度大年限长。而我国活期存款比重的不断上升和存款平均期限的下降使负债的流动性不断提高。这就会导致贷款银行的信贷结构失衡。会引发贷款银行的资产负债表中期限错配的现象，导致银行的流动性风险变大，严重时还会影响其信贷资金的有效运用。2.4法律风险我国大概有百分之四十以上的贷款是由地方政府出具财政担保函提供还款的承诺。而
19、我国担保法规定，“国家机关不得为保证人。但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这样，与法律的规定明显违背。这样在以后，银行在追偿贷款及本息时，处在一个不利的位置。还有些地方融资平台为了使自己能达到平台的资产要求。运用行政手段将不属于自己的是其他法人的资产划到自己的名下。这样就干预了企业的自主权，这样归属权不明确的资产。银行在以后处置的时候也有一定的法律上的困难。另外，国家现在重点整顿那些只承担公益性项目融资任务的融资平台，这类公司在被撤销和合并后，债权人在落实存量贷款的债权债务关系上也存在障碍。3 银行防范地方政府债务风险的建议举措防范地方政府债务对银行风险的影响最
20、根本的解决方法是重新考量官员的政绩评价方法，不以经济增长为衡量之重，但是从银行自身管理方面，提出以下几点建议：3.1建立完善贷款评估体系银行应对贷款进行风险分类，科学运用各种指标如债务负担率、债务依存度、偿债率等指标，从政府的还债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台债支出与财政支出的承受范围来来合理评估融资平台的整体偿债能力，并且根据实际情况进行动态调整。银行要避免集中在贷款到期是偿还与平台客户综合考虑项耳的性质，经营状况，投资收益等各方面情况，来调整还款计划，规定合理的还款方式，按分期还本等一些其他的还款方式。运用商业化规则授信审批的制度，还要适当提高平台贷款的风险权重，对贷款按照
21、不同的情况进行质量分类，还要严防增的贷款被用于其他用途。3.2采取银团贷款的模式采用银团贷款的模式，可以有效的分散各家银行的贷款风险。主要表现在以下几个方面：通过各家银行的信息沟通，减少信息不对称，建立更加健全的信息机制，交流各家银行采集的授信业务信息，可容易地甄别出不符合条件的地方融资平台公司项目；各家银行引入外部评估师、律师团、监理师等来参与项目评审和贷款管理，这种模式能有效地促进了银行之间展开良性有序竞争；多家银行采用银团贷款模式进行多边审查可以查出哪些地方融资平台公司通过多头开户、多头授信、多头贷款、超风险承受力获得了贷款通过信息共享可以最大限度地减少以上风险出现的可能性，来降低乃至预
22、防地方融资平台欺诈行为风险。还要制定严格的制定银团贷款启动的最低门槛，一旦达到或超过某项指标。就必须硬性采取银团贷款模式。根据每个地区的发展情况不同。要进行差异化指标的原则，制定的指标最低额度也是不同。3.3银行要保持相对独立性我国现在不少的银行为争夺更多的资源还不惜放松贷款审查，尤其在地方政府提供信用保证的前提下，更是进入了白热化的阶段，这就为风险的转移埋下了隐患。我国现在的地方政府对商业银行还有一定的控制关系。所以，为了淡化这类风险，商业银行要保持自身的相对独立性不要让地方政府以经济救助之名进行超预期的扩张，最终的结果就是银行不良资产大幅上升。商业银行要推进更为审慎的风险管理措施，如建立专
23、项准备金等，将投融资平台的贷款规模及风险控制在适度范围内，防止信贷风险过度累积引发一系列金融风险。【参考文献】：1Oliver, Assessing and Managing Operational RiskM，Wharton Financial Institution Center,20012Pat Robinson, Govenment Accountability and Measurent J,Critical Perspectiveson Accounting，2003.14：1711863彭江平商业银行风险管理的理论与系统M,西南财经大学出版社，2001：1054唐双宁中国银行业改
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