1、公共事业管理学第三版娄成武司晓悦郑文范社会公益类科研机构改革研究社会公益类科研机构改革研究李新根摘 要社会公益类科研机构是国家重要的科学资源，在国家科技创新体系中发挥的是基础性和支撑性不可替代的作用。公益类科研机构承担的科研和科技基础性工作，主要服务于社会效益显著而经济效益较底的行业或事业。通过此类机构的工作，形成全社会共享的技术基础设施和资源体系，这些设施和体系是经济发展和科技进步的重要基础，是国家实现可持续发展的重要保障。然而，在长期计划经济体制的束缚下，这类科研机构自身存在诸多问题，已经难以适应市场经济体制的发展需要。社会公益类科研机构改革是整个体制改革中难度最大、最关键的组成部分，其改
2、革的成败和发展快慢将直接影响国家社会公益事业的发展。因此，社会公益类科研机构改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。本文在对社会公益类科研机构的现状和问题进行深入分析和研究的基础上，指出了社会公益类科研机构的改革目标，即建立非营利科研机构，并进行了相关制度设计，针对目前国内尚没有对非营利科研机构进行明确的界定，也未出台一个对非营利科研机构加以认定的方法，作者进一步探讨和研究了非营利科研机构的认定方法。最后，针对社会公益类科研机构存在的问题，提出了一系列对策措施。本文从整体上提出了社会公益类科研机构改革的新问题、新思路和新对策，对于指导和推进社会公益类科研机构改革，具有一定的理论创新和实
3、践意义。关键词：社会公益；科研机构；非营利机构；认定方法；改革目标Study on the Reform of Social Public Welfare Scientific Research Organizations in ChinaAbstractSocial public welfare scientific research organizations are very important science resource in a country, in the national innovation system of science and technology, what
4、develop is basal and the role that supports to cannot replace. Through the work of these kind of organizations, form the technical infrastructure and resource system that whole society shares, these facility and system are the important foundation of economic development and the advance of science a
5、nd technology, are the important guarantee that national realization can develop continuously. However, plan economic system for a long period tie, this kind of research organizations self of our country have many problems, the development that is hard to meet market economic system needs. The socia
6、l public welfare scientific research organizations are the biggest difficulty，most pivotal composition of our country in the entire system reform of science and technology, development and the success or failure of its reform speed will directly affect the development of the national social cause of
7、 public welfare, therefore, the social public welfare scientific research organizations are a research program that has significant theoretical meaning and realistic meaning.On the deeply analyzing and investigating the present situation and major problems of social public welfare scientific researc
8、h organizations, the transformation goals of these organizations, establishing non-profit research organization, have been pointed out in this article, and designed mutuality system. Because there have not carried out clear limit for non-profit research organization, have not also enact one, for non
9、-profit research organization accredited method, to reduce reform implement cost, author discussing and studying further to non-profit research organization accredited method. Study finally according to the problem that the social public welfare scientific research organizations has and have made a
10、series of reform step and the countermeasure that should be adopted.For guiding and pushing the present social public welfare scientific research organizations reform, the new questions, new thoughts, and new measures the paper advances for social public welfare scientific research organizations ref
11、orm have some theoretical and practical meanings.Keyword: The social kind of public welfare; Non-profit research organization; Accredited method; Reform goal; Countermeasures study目 录声 明 I摘 要 IIAbstract III目 录 IV绪 论 第一章 社会公益类科研机构改革相关理论分析 41.1 社会公益类科研机构的含义及其改革进程 41.1.1社会公益类科研机构的含义 41.1.2科技体制改革进程回顾 41
12、.2社会公益类科研机构改革理论 61.2.1改革成本理论 61.2.2改革过程理论 71.2.3改革方式理论 8第二章 社会公益类科研机构存在的问题 102.1 组织结构不合理 102.2经费投入不足 102.2.1我国科技投入绝对总量不足 112.2.2我国科技投入相对比值偏低 112.3运行机制僵化 112.4基础设施陈旧落后 122.5商业化对公益性目标的侵蚀 12第三章 社会公益类科研机构改革的目标 153.1公益类科研机构改革的目标定位 153.1.1扩大公共科研成果的外部性 163.1.2打破公益性科研成果的机构垄断 163.2公益类科研机构改革的目标模式非营利科研机构 173.2
13、.1健全的法人制度 173.2.2多元化的投资与经营补偿制度 183.2.3科学民主的领导制度 193.2.4健全完善的人事管理制度 203.2.5全面的财务管理制度 213.2.6多元化的监督管理制度 213.2.7严格的注册登记制度 22第四章 非营利科研机构认定方法研究 234.1非营利科研机构的概念 234.2认定方法研究所参照的依据 244.3认定指标 254.3.1机构的性质 254.3.2在职编制人员状况 254.3.3收入状况 264.3.4选择上述三个指标的原因 274.4认定的数学模型 284.5认定结论 2894.6举例分析 289第五章 社会公益类科研机构改革对策研究
14、345.1加大人事制度改革力度 345.1.1建立以能力为本的管理模式 345.1.2全面推行聘任制 355.2建立新型的科研管理制度 355.2.1实行课题全成本核算 355.2.2加强项目管理 365.2.3推行课题制 365.3深化收入分配制度改革 375.3.1由按劳动者潜在劳动分配逐步转变为按劳动者实现的物化劳动分配 375.3.2由单一的按劳分配逐步转变为以按劳分配为主、按技术分配为辅的两要素分配 395.3.3由单一按现在分配逐步转变为按现在分配和向未来分配并存的分配模式 405.4结语 41参考文献 42致 谢 45绪 论一、研究的意义改革开放的实践，把中国带入了有史以来最为深
15、刻也最为广泛的变革时期。经过20多年的探索和实践，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就；政治领域确立了发展社会主义民主和依法治国的改革方向，但是伴随着政治经济体制的改革，各种社会问题也不容忽视。事实证明，中国的改革已经进入了一个整体联动的阶段，任何一项改革的深入，都与其它领域改革的配套有着密不可分的关系。也就是说，如果没有社会领域的深刻变革，那么经济领域的市场化改革和政治领域的社会主义民主建设都将无法获得进一步发展。科研机构管理体制，作为社会管理体制的重要组成部分，与国家行政管理体制、企业管理体制及其它各方面管理体制相互联系、相互影响、相互制约，中国传统的科研机构管理体制具有很多弊端，不能适应社
16、会主义市场经济的要求，在前期的改革过程中，科研机构管理体制改革相对滞后，极大地阻碍了改革的全面深化和整体推进。改革的实践使人们越来越清醒地意识到，科研机构管理体制改革是一项具有重大意义的改革。要推动我国社会主义市场经济体制的建立和完善，必须加速推进中国科研机构管理体制改革；要有效地解决我国社会经济发展过程中的各种深层次矛盾与问题，必须加速推进中国科研机构管理体制改革；要进一步解放和发展社会生产力，实现经济增长方式的转变，必须加速推进中国科研机构管理体制改革；要不断提高中国人民的生活质量和全民族的整体素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，也必须加速推进中国科研机构管理体制改革。只有全面推进和
17、不断深化中国科研机构管理体制改革，才能实现中国下一步的改革与发展目标，因此，进一步深化中国科研机构管理体制改革被提上了重要的议事日程，对科研机构管理体制改革进行相应研究，不仅具有突出的现实意义而且十分必要。社会公益类科研机构改革是整个科技体制改革中难度最大、最关键的组成部分，其改革的成功与失败，发展速度之快与慢，将直接影响国家社会公益事业的发展。中国现行科研机构管理体制已越来越难以适应社会发展的需要，深化科研机构管理体制改革势在必行。然而，中国科研机构管理体制改革究竟应该向何处去？改革的目标是什么？怎样才能达到改革的目标？是我们面临的重要课题，为此展开的研究，对于探索科研机构的管理规律及其体制
18、创新途径，确保科研机构的健康发展，推动我国的改革进程向纵深发展，都具有深远的意义。二、研究思路与方法科技体制改革包括两个方面：应用技术开发类和社会公益类科研机构改革。应用技术开发类科研机构改革进行的比较早，改革的方向主要就是转为科技型企业、整体或部分进入企业、转为中介服务机构等，到2001年底，这部分科研机构的改革转制工作已经基本结束并取得了预期的效果。本文研究的主要是社会公益类科研机构改革。社会公益类科研机构改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。它是整个科技体制改革中难度最大、最关键的组成部分，其改革的成功与失败，发展速度之快与慢，将直接影响国家社会公益事业的发展。本文综合运用历史
19、研究、规范研究、数学模型等多种研究方法，从社会公益类科研机构的现状和问题切入，提出了社会公益类科研机构改革的目标模式，即建立非营利科研机构，并设计了非营利科研机构的基本框架，运用数学模型的研究方法对非营利科研机构的认定进行了深入研究，在定性研究的基础上进行了定量研究的有益探索。三、论文框架本文共分五章。第一章首先界定“社会公益类科研机构”的概念，从而明确论文的研究对象，接着回顾了我国科技体制改革进程，力争清晰地呈现社会公益类科研机构改革的相关研究背景。第二章分析了社会公益类科研机构的现状与问题。第三章针对社会公益类科研机构的现状及其存在的主要问题，提出了社会公益类科研机构改革的目标建立非营利科
20、研机构，并对其进行了相关制度设计。第四章根据改革需要进行了非营利科研机构认定研究，这是全文最具创新意义的一部分，是定性研究与定量研究的恰当结合。第五章进一步探索和研究了社会公益类科研机构改革的对策措施，提出和分析了一系列有待于在实际改革操作过程中加以解决的问题。第一章 社会公益类科研机构改革相关理论分析1.1 社会公益类科研机构的含义及其改革进程1.1.1社会公益类科研机构的含义社会公益类科研机构是对从事“社会公益事业、技术基础、农业科学研究类型”科研机构的统称。1986年3月原国家科委颁布的单位分类的暂行规定中，对此类科研机构做出了外延列举式的定义，“凡专门从事以下三方面工作之一的单位，即属
21、此种类型，（1）社会公益事业，如医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学等；（2）技术基础工作，如情报、标准、计量、观测等；（3）农业科学研究工作。此后科技部和国务院颁布的一系列文献或文告中，基本上都将国务院部门所属的此类科研机构简称为“社会公益类”或“社会公益性”科研机构。社会公益类科研机构是国家重要的科学资源，在国家科技创新体系中发挥的是基础性和支撑性不可替代的作用。公益类科研机构承担的科研和科技基础性工作，主要服务于社会效益显著而经济效益较低的行业或事业。通过此类机构的工作，形成全社会共享的技术基础设施和资源体系，这些设施和体系是经济发展和科技进步的重要基础，是国家实现可持续发展
22、的重要保障。目前，国务院部门所属的公益类科研机构有260家左右，在职职工人数近5万1。这些公益类科研机构比较集中地分布在农业部、国土资源部、水利部、卫生部、环保局、林业局、技监局、地震局、气象局、测绘局、中医药局等部门。1.1.2科技体制改革进程回顾20世纪80年代以来，我国科技体制改革的历史进程，大体上可以划分为以下三个阶段2：第一阶段：初步探索阶段(1978年-1984年)从20世纪70年代末到1984年，科技领域对其管理体制的改革进行了积极探索：一方面，按照“四个现代化，科技首先现代化”的要求，对遭受“文革”严重破坏的科技组织体系进行了全面整顿、充实、调整和重建；另一方面，则在“经济建设
23、必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”方针的指导下，围绕创办科研生产联合体、试行科研技术成果有偿转让、实行技术合同制以及科研机构内部实行课题组自由组合等方面进行了改革试点。第二阶段：全面展开阶段(1985年-1992年)1985年3月，中共中央公布了中共中央关于科学技术体制改革的决定。文件的基本内容，是通过科研机构运行机制的改革，带动组织结构和科技人员管理制度的调整，重点解决科学技术研究与经济建设相结合这一核心问题。文件提出的主要改革措施包括：根本改变传统的科技投入机制，将单一依靠财政拨款改为政府拨款、银行贷款和社会融资相结合的新型科技投入机制；将竞争激励机制引入科技工作运行和科技管理工
24、作之中；下放政府主管部门的权力，扩大科研事业单位的管理自主权，全面实行所长负责制，并赋予科研机构较为充分的经营管理自主权。第三阶段：深入发展阶段(1992年至今)1992年以来，科技体制的改革实行“稳住一头、放开一片”的方针。1999年开始的应用开发型科研机构企业化转制，是这一方针的深化。1999年8月，中共中央、国务院召开了具有重要意义的全国技术创新大会，颁布了中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定，决定明确指出：应用性科研机构原则上要转为科技型企业、整体或部分进入企业、转为中介服务机构等。社会公益型科研机构要实行分类改革：对于有面向市场能力的科研机构，要转为科技型企
25、业、整体或部分进入企业、或转为企业性中介服务机构；对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构，在调整结构、分流人员的基础上，按非营利性科研机构的机制运行和管理。2000年4月29日，国务院办公厅转发国家科技部等12个部门关于深化科研机构管理体制改革的实施意见(以下简称国办38号文)，同年7月，国务院办公厅又转发了科技部等关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)(以下简称国办78号文)。从此，我国社会公益类科研机构改革全面展开，进入实质性操作实施阶段。政府对于承担国家战略性科研任务的机构尤其是基础研究机构，加大财政投入；对于从事社会公益研究又无法从市场中取得相应回报的科研机构，尝试
26、按非营利机构的模式运行和管理。1.2改革理论1.2.1改革成本理论改革是一个利益再分配的过程，这样改革就要付出成本。改革的成本包括实施成本和摩擦成本。1.2.1.1实施成本实施成本是指改革过程中规则变动成本，即由熟悉旧规则转向熟悉新规则所付出的制定新规则、熟悉新规则的成本，实施成本是改革进程的减函数，也就是说随着改革的不断深入进行，人们会越来越熟悉新规则。在社会公益类科研机构改革中，由于要进行改革的科研机构中的人员对改革的具体做法不清楚，对改革的预期不明确，所以，在改革的初始阶段，改革的实施成本很大。1.2.1.2摩擦成本摩擦成本是指改革过程中利益变动成本，如人员下岗、精神打击等，摩擦成本是改
27、革进程的增函数，即随着改革的不断进行，改革触动的利益将是根本性的，利益变动巨大。其原因主要有：改革一般是从最薄弱的环节入手，而这些环节的改革对原有的利益格局触动不大，即利益变动不大，摩擦成本很小，但随着改革的推进，必然要对最根本的体制进行变革，这时利益变动很大，摩擦成本非常大。1.2.1.3实施成本与摩擦成本的关系在改革过程中，实施成本和摩擦成本两者之间可以相互转化。例如，由于自己能力的限制，由对规则的不熟悉而转化为对自己利益的担忧，这样改革就由实施成本转化成了摩擦成本；同样地，由于改革损害了一部分人的利益，这部分人必然反对改革，摩擦成本很大，进而千方百计地阻碍改革的进行，这样改革的实施成本就
28、将增大。由于两种改革成本一个是改革进程的增函数，一个是改革进程的减函数，这样改革就存在最佳时机，因为：开始时实施成本非常大，而时间拖得太久，摩擦成本将会急剧增大，社会可能会陷入不可调和的矛盾之中，所以中间必然存在改革的最佳时机，这个最佳时机不是人为设定的，它受各种因素的影响，只能在实践中具体掌握。1.2.2改革过程理论一般情况下，改革将会使一部分人受益，而另一部分人利益受损，或者使人在某方面受益，而其他方面利益受损。但有的改革能使所有人受益，或者至少没有利益受损。这就存在如何选择改革过程的问题。1.2.2.1“帕累托”改革有一种制度改革，能使所有人受益，或者至少没有人利益受损，这是一种罕见的没
29、有阻力的理想改革，即“帕累托”改革，如家庭联产承包责任制。1.2.2.2非帕累托改革改革使一部分人受益，另一部分人利益受损，这有以下几种情况：(1)一部分人受益，另一部分人利益受损，如下岗分流、减员增效改革；(2)同一个人此时受益，彼时受损；(3)同一个人这方面受益，其他方面利益受损。社会公益类科研机构改革是一种非帕累托改革，对于要进行企业化转制的科研机构而言，他们的利益都不同程度地受损了，原来是政府财政来养他们，一旦进行转制改革，科研机构就要完全靠自己的能力在竞争激烈的市场中求生存、谋发展。所以，他们在通常情况下会对改革存在一种抵触情绪。对于要按非营利科研机构运行和管理的那部分机构和人员而言
30、，他们受益了，因为他们原来享受的待遇没有减少，而改革之后，国家对这类科研机构将加大支持力度，人均事业费从目前的不到2万元增加到5万元3，对他们来说，“这次改革绝不是削弱社会公益类科研机构，而是在改革的基础上，通过竞争择优，加大对社会公益性科研项目的投入，加强对社会公益类科研机构的支持，因此，核心是加强，而不是削弱。”1.2.2.3研究改革过程的意义1、这是评价、选择改革方案的依据和判别标准。在多个互斥方案中，改革者应该选择是“帕累托改进”或接近是“帕累托改进”的方案。2、对改革者能力的判断，一个成功的领导者是把非帕累托改革转变成为准帕累托改革或帕累托改革。1.2.3改革方式理论改革方案的选择和
31、确定还涉及到改革方式的选择，改革方式主要包括以下几种：1.2.3.1增量存量式改革也称渐进式改革，这是中国改革采取的基本方式。这种改革方式将改革过程中的旧体制部分看成改革的存量部分，改革过程中产生的新体制是增量部分。改革从增量部分入手，由于增量部分的改革给人带来利益，或者至少没有人利益受损，这样，得到利益的人拥护改革，而且至少没有人反对改革，随着改革的不断深入，了解、支持改革的人越来越多，这样改革就深入到存量部分，即进入改革的攻坚阶段，改革过程的结束意味着存量部分改革的结束。1.2.3.2激进式改革这种改革从一开始就全面推进，并且改变的是原有的根本利益格局，它能缩短改革的阵痛期，但如果社会经济
32、基础不好的情况下，容易引发社会动荡，从而葬送改革前程。前苏联的私有化改革采取的就是激进式改革，最终由于社会承受能力不足，导致改革失败。1.2.3.3货币化改革这种改革是把所有的隐性收入完全货币化成显性收入，中国目前的很多改革都采取这种改革方式，如住房制度改革，医疗制度改革以及交通补贴制度改革等。货币化改革具有很重要的现实意义：首先有利于增加改革对象的透明度，改革前的很多隐性收入的存在成为滋生腐败的土壤，货币化改革能在很大程度上遏止腐败现象的产生；其次，有利于减少摩擦成本，原因在于，对原来有隐性收入的人而言，其利益并未受损，他们不会反对改革，对没有隐性收入的局外人来说，改革也未触动其利益，他们也不会反对改革，这样改革就能顺利进行。社会公益类科研机构改革是渐进式改革，改革是从公益类科研机构中的技术开发类即市场化能力较强的那部分先入手，对于有面向市场能力的科研机构，要转为科技型企
