1、政府公共财政资金绩效审计研究毕业作品摘 要：随着经济发展及公共产品的增加，公共财政资金支出越来越多，在公共财政建设过程中，公众日益关注公共财政收支的经济性、效果性和效率性等情况。开展公共财政资金绩效审计能够使公共财政资金收入、投资等项目达到预期目的，为政府和公众提供有用的反馈信息。本文在阐述开展政府公共财政资金绩效审计意义的基础上，剖析出当前政府公共财政资金绩效审计存在的主要问题：政府公共财政资金跟踪审计开展不足、审计力度不够、缺乏公共财政资金绩效审计评价体系、审计人员知识结构不合理。针对这些问题，本文提出加强跟踪审计、加大审计力度、探索和建立绩效审计评价体系、优化审计人员知识结构及培养复合型
2、审计人才的措施和建议。 关键词：政府公共财政资金；绩效审计；评价体系Abstract: With economic development and the increase in public goods，more and more Public Finance Capital expenditure in the process of building public finance，increasing public concern about the economics of public revenue and expenditure，effectiveness and efficien
3、cy，etc. Conduct performance audits of the Government Public Finances Capital will enable the Government Public Finance income，expenses projects to achieve the desired purpose，for government and policy makers to provide useful feedback information.This paper describes the Government Public Financial
4、resources to carry out performance audits on the basis of meaning.This paper describes the Government Public Financial resources to carry out performance audits on the basis of meaning，analysis of the current government performance auditing of public funds the main problems：follow-up auditing of the
5、 Government Public Finance Capital is not enough，auditors irrational knowledge structure，the intensity of auditing is not enough，lack of Public Finance resources evaluation system for performance auditing. In response to the above issues，this paper put forward some suggestions including strengthen f
6、ollow-up auditing，increased auditing efforts，explore and establish performance measures and evaluation system of audit recommendations.optimize the knowledge structure of auditor and cultivate compound capable audit talents. Key words: The Government Public Finance Capital; Performance Audit; Evalua
7、tion System 政府公共财政资金是国民收入分配与再分配的重要组成部分，是国家财政的一个重要方面。其基本功能是满足社会公共需要，实现宏观调控的预期目标。1 政府公共财政资金绩效审计是指国家审计机关和人员运用科学规范的评价方法和评价标准，对财政部门及其下属企事业单位、有关公共财政资金政策执行效果、管理和运作公共财政资金的活动情况、使用管理公共财政资金的经济性、效率性、效果性等内容进行科学、客观、公正的综合评价，审查资金期望目标的实现是否达到既定标准或要求，实现的手段和方式是否经济、效率，并寻求改进途径，帮助其改善管理、提高政府公共财政资金的效益。我国公共财政资金绩效审计已全面开展，然而当前
8、我国公共财政资金绩效审计的突出矛盾集中反映在财政资金使用效率低下、绩效审计不佳等问题。因此，加强政府公共财政资金绩效审计，提高公共财政资金的使用效益，更好地发挥绩效审计的作用，促进社会经济持续发展，成为当今政府财政管理的一个重要工作。一、开展政府公共财政资金绩效审计的意义开展政府公共财政资金绩效审计，可以满足社会公众对公共财政管理的要求，促进政府加快公共财政资金体制建设，优化公共财政支出结构，提高公共财政资金绩效。2所以，开展政府公共财政资金绩效审计具有重要的意义。（一）健全公共财政资金体制的需要近年来，财政部门不断推行部门预算、政府采购制度、国库收付制度等一系列的改革措施，开始建立起公共财政
9、的框架体系。尽管财政收入总量很大，但可用财政增长缓慢，公共财政管理水平仍然偏低，而所需社会公共财政资金又在增加，公共财政资金短缺将在相当长的一段时间内存在。3怎样合理分配有限的公共财政资金，使得财政支出结构比例适当，更加有利于社会经济的稳定与发展，并最大程度发挥资金效率，是开展政府公共财政资金绩效审计亟须解决的一个问题。根据发达国家开展绩效审计的情况来看，开展绩效审计能够使有限的公共财政资金发挥较大作用，绩效审计从经济性、效率性、效果性评价政府公共财政资金活动，防止腐败，杜绝浪费，把有限的公共财政资金用到实处。因此，我国应该把政府公共财政资金绩效审计作为健全公共财政体制的一种实现方式。深入开展
10、政府公共财政资金绩效审计工作，建立健全公共财政资金体制，使我国在公共财政建设的过程中规范和制约政府行为，从而使得公共财政真正用于重大的民生工程，以达到利用有限的资源实现最大的政府公共财政目标。（二）公众民主意识日益增强的需要政府公共财政资金是关系到国家、社会、公众三方的利益。4 随着国民经济的快速发展以及人民群众生活的不断提高，社会公众意识的日益增强，而对于公共财政资源的管理者，他们的责任也日益明确。公共财政投资项目要求相关政府部门进行定期公开，审计机关对公共投资项目进行全过程审计及监督，向社会公众及利害关系人提供客观、公允的价值信息。因此，由审计机关和专业的审计人员实行绩效审计，从独立第三方
11、的角度，对政府公共财政资金的投向进行客观、公正的审计和监管，切实做到为人民服务。（三）加强权力监督、推进法制建设的需要从加强权力监督而言，在社会主义市场经济体制下，主要以市场为调节手段来进行资源配置，而与市场经济联系密切的公共财政所集中的资源相当有限。只要存在资源短缺，权力寻租就必然发生，就有人通过游说、鼓动等方式去努力说服资源分配者给予照顾或者差别礼遇来达到满足自身利益的目的。5公共财政的分配中本身存在着矛盾，是力量对比和利益相关者均衡的结果，另外也存在信息的不对称性，因而预算资金的分配则不可避免地存在暗箱操作和不公现象，甚至可能产生腐败。此外，我国有的政府部门因短期利益和政绩，存在着大量的
12、数字造假的不正现象，有的把部分的公共财政资金用于不必要的形象工程和政绩工程，导致公共资金的浪费和损失。因而，加强对权力的制约和监督，在决策和执行的过程中需要发挥绩效审计监管作用，才可能使有限的公共财政用于重大民生工程，杜绝以权谋私，也能在一定程度上防止腐败。从推进民主法制建设方面看，国家财政的公共性决定了政府公共财政活动要以满足社会发展和公众的基本需求为目标，进而决定在公共财政政策的制定和实施过程的民主决策取向。而开展政府公共财政资金绩效审计，就会对财政政策的制定、执行情况进行绩效审计，并适当公布审计报告，能够满足社会公众享有知情权的要求，这将有助于制约腐败行为，也更好地发挥社会主义民主的作用
13、，使得民主法制更加完善。（四）审计机关自我完善、自我发展的需要积极开展政府公共财政资金绩效审计是提高审计人员综合素质、完善审计机关监督和管理体制的有效途径。审计机关的主要任务是以政府经济工作为中心，服务于经济发展大局，从宏观层面上提出解决带有普遍性、倾向性问题的办法，对政府公共财政资金的安全运营提供预警信息，促使提高其使用效益。6因此，审计机关在开展政府公共财政资金绩效审计时，需要审计机关内部优化审计人员的知识结构，熟练运用审计信息技术，建立审计人员培训体制，提高审计人员的综合素质，不断改进和完善审计工作，以适应审计发展的变化环境。积极开展政府公共财政资金绩效审计，在政府公共财政资金的真实性和
14、合法性基础上，对政府公共财政资金的使用情况加以监督，揭露影响政府公共财政资金使用效益低下的突出问题，提出有效解决问题的办法，为政府决策提供重要的参考依据。二、政府公共财政资金绩效审计存在的问题在我国，由于政府公共财政资金绩效审计开展得比较晚，管理还不完善，也遇到了很多困难。当前，由于审计力度、审计评价体系、审计人员知识结构等方面的限制，我国在开展公共财政资金绩效审计时面临一些问题。目前存在着的问题，主要包括以下几个方面：（一）政府公共财政资金跟踪审计开展不足，绩效审计效果不佳在一些公共财政资金投资过程中，由于跟踪审计开展不足，使得政府公共投资资金的运用达不到预期效果。以2008年大地震后的重建
15、资金为例，在2008年月国家财政紧急调拨的资金和社会捐赠款中，其中用于重建工程项目的4.2亿元资金中，就有部分被占用。当地政府对重建工程项目的招标文件和合同关键内容没有进行审查；在这些工程项目中，审计人员有时忽视对现场施工效益性和效率性的审计；此外对工程项目竣工后的费用审查也没有及时跟进，导致4.2亿资金中有24.7万元被占用而没有发现，7这些侵吞公共财政资金的行为到了2008年11月才查明，正是由于审计机关未及时进行跟踪审计而导致。跟踪审计不及时、不到位，使得政府公共财政资金绩效审计评估不准确。在社会主义市场经济条件下，公共财政资金主要是通过提供公共产品或服务来达到政府公共财政资金用之于民的
16、根本目标，而这些公共资金投资涉及面广、层次多，投资战线拉得过长，不易跟踪审计，绩效性差。而政府公共财政资金绩效审计正在发展的关键阶段，跟踪审计的具体内容还不明确；另外公共财政资金绩效审计也未做有效的计划管理和预算，对审计项目的选择和审计资源的配置缺乏针对性的改进，使得绩效审计难以达到预期效果。（二）政府公共财政资金审计力度不够在审计机关的工作中虽然都开展了绩效审计，而对政府公共财政资金审计力度上还不够，突出表现在部分专项资金项目上的审计力度偏弱。8这些部分专项资金中包括：财政部门拨发的贫困地区教育专项资金、行政事业专项资金、环保专项资金、海洋保护专项资金、边远地区能源开发资金以及边远地区的交通
17、建设资金等专项领域的审计。比如，财政部门2010年初已经下拨财政资金补助给农村寄宿生的生活费，用来改善贫困学生的生活。而到2011年4月初广西部分山区学校还没有按时发放给学生，有的学校用补助金修缮校舍，拖欠财政部门拨发给学生的生活费，或者象征性地发放少量生活补助金。这样以来使得教育专项资金没有落实到位，仍未改善当地贫困学生的生活。对于这部分教育专项资金，没有真正做到专款专用，校方违规操作资金，改变专项资金使用途径，当地审计机关对贫困地区教育专项资金的审查力度不够。另外一些行政事业单位违反行政事业专项资金的规定，擅自改变行政事业专项资金的用途，如招待费，按规定行政事业单位准许按公务费的2%列支。
18、一些行政事业单位和部门每年招待费几万元，甚至十几万元，允许列支的招待费远远满足不了，饭费就变成了差旅费、汽油费、汽车修理费等；另外就是利用虚假发票套取专项资金用于非法开销，例如，一些单位利用虚假发票套取现金，将这部分资金用于考察、旅游、发放补贴、行贿、请客送礼等花销。当地审计部门对于违反行政事业专项资金的单位审计力度还不够。因此当前审计机关对一些专项资金的审计应该重视，同时反映出我国一些审计机关在政府公共财政资金审计上力度和深度还不够，应该重点进行审计的一些专项资金项目没有加强审计。（三）我国尚未建立科学合理的公共财政资金绩效审计指标评价体系当前，我国仍未建立起有效、完整的公共财政资金审计指标
19、评价体系，其中包括未建立公共财政资金部门绩效指标，实施效果指标未健全，投资项目的财务(经济)效益指标不健全等。审计机关在确定评价指标过程中的盲目性和随意性，使审计评价体系尺度难以把握，也增加了审计的难度，加大了风险。 9由于指标评价体系缺乏科学性和法律的保障，导致各地审计机关在开展绩效审计时，只能自行设计一套评价指标体系，由于评价指标不同，从而不同的审计人员对绩效评价的结果就会千差万别。例如：我国公共投资部门虽然也提出了完善项目投资决策程序，对政府公共工程投资项目从立项决策、建设决策、竣工验收至项目运营的经济效益、社会效益和环境效益进行综合的测评。但至今都没有出台全国统一的关于政府公共工程绩效
20、评价的法律法规，使得评价指标的制定缺乏法律的保障。定性评价较多，定量评价较少，因为政府公共财政支出大部分是公共性支出，大都不能产生直接的经济效益，更多地是关注它的社会效益，而社会效益一般都是用定性的指标来描述，具有笼统性，不能定量分析它实际产生的经济效益。因此，在进行公共财政绩效评价时，大多采用了定性分析的方法，而忽视了定量指标的运用。审计机关也多采用简单的评价方法，但这种评价指标与实际需求差异巨大，有失规范和公平。由于大量的公共财政资金集中于政府手中，而现有的评价指标体系对政府公共财政资金支出又缺乏有效的监督和制约，导致在过程中会出现一些违规操作现象。建立有效、科学的公共财政资金评价体系已迫
21、在眉睫。（四）审计人员的知识结构不合理在社会主义市场经济中，部分审计人员当前的知识能力无法适应重大公共财政投资工程绩效审计的客观需求。以2009年我国东部某市审计机关的工作人员为例，从专业技术层次看，具有审计专业技术知识的占审计工作者83%，突出反映我国审计人员主要是财会型人员，精通财务会计知识的人员占了大多数；而从审计人员具备的综合知识来看：既熟悉审计、会计、统计等财经知识，也具有一定的工程经济类、管理学、社会学、计算机技术、法律等非财经知识，大约占审计工作者的6%，反映出当前很多审计人员缺乏综合知识；从更新知识和接受进一步教育层次上看，自动更新知识和接受进一步教育占总审计人数7.3%。10
22、 具备创新知识能力的审计人员很少。可以反映出当前审计人员的知识结构还不尽合理，如此以来，难以满足和胜任重大公共财政投资项目工程绩效审计的工作。审计人员在公共工程的绩效审计知识方面还很缺乏，不能很好地适应重大公共工程投资多样化的发展要求，11对传统财政资金的检查技术比较熟悉，擅于各类查账方法，而对现代检查技术较为陌生；大部分审计人员的综合知识能力不够，部分审计人员的政策理解水平欠缺。审计队伍主要是以财务人员和一些统计人员为主，而精通法律和信息技术等复合型审计人员的则较少。三、完善政府公共财政资金绩效审计的对策开展政府公共财政资金绩效审计是一个巨大的系统工程，需要准备很多方面的工作，以实现预期的审
23、计目标。公共财政资金绩效审计的最佳状况应是审计机关处于完全独立的社会地位，拥有雄厚的审计资金和审计力量、能保证审计质量，建立起完善的公共财政资金绩效审计评价体系，审计结果被公众认可、审计建议被重视和采纳，能够充分发挥审计的监督作用。我国开展公共财政资金绩效审计在一些方面上还不够完善，针对我国政府公共财政资金绩效审计目前的现状，提出一些建议。（一）加强对政府公共财政资金的跟踪审计 作为一种审计模式，跟踪审计需要制定出一套系统的体系来规范公共财政资金的运行，使得公共投资工程跟踪审计有章可循，制定出公共财政资金投资跟踪审计法规以及审计时间，明确政府公共财政资金投资的审计定位和审计内容等。对于政府公共
24、财政资金投资项目的跟踪审计主要是“公共性”重大工程，是社会公众关注的焦点。完善公共财政资金重大投资项目跟踪审计体系，应该把握跟踪审计内容和关键环节。12首先，公共财政投资工程项目的事前审计：该阶段重点进行招标文件和合同的审查，重视对一些关键性内容的把握；其次，公共投资项目的事中审计：审计工作者应该重点关注设计变更、隐蔽工程，重点关注现场签证的合理性和合法性，防止虚报工程量；再次，公共投资项目的事后审计：该阶段是反映公共项目最终投资的文件，是公共投资项目控制的最后关口，审计涉及到公共工程项目从筹划到竣工投产的全过程费用。加强跟踪审计，有利于绩效审计达到预期效果。 另外，需要控制好政府公共资金投资
25、面和层次，压缩投资战线，更好地开展跟踪审计，因此，审计机关对公共财政监督管理，风险管理等信息应该建立起一套跟踪机制，也应规划好跟踪审计，进一步细化公共财政资金投资项目审计考核目标和内容；建立起相应的绩效考核标准，以达到公共财政绩效审计的预期效果。 （二）加大对政府公共财政资金的审计力度目前，除了对政府公共财政资金项目进行绩效审计之外，还应加大对部分专项资金的审计力度。13首先，根据政府公共财政政策投资方向来确定政府公共财政资金审计的力度。重点关注和审查专项资金项目的贯彻落实情况，突出重点地区和项目，因地制宜，对西部及边远山区教育专项资金、行政事业专项资金、环保专项资金、海洋保护资金、科技创新项
26、目资金、环境保护资金等方面进行审计。对出现的新情况、新问题，提出有针对性的审计建议和整改方案，确保政策有效实施；其次，要组建相关审计人员来专门对专项资金进行监督检查。尤其要加强对西部地区、边远山区的重大工程建设款项和专项资金实施情况的绩效审计。审计机关需要重点关注政府公共财政资金投资于西部地区的教育，比如“农村寄宿制学校建设工程”、农村义务教育经费保障新机制等方面。14加强扶贫资金、教育资金等方面的监管，提高公共财政专项资金使用效率。审计部门应和财政部门配合进一步建立健全责任机制，监督专项资金是否按规定的方法和程序分配，是否及时、足额拨付到下级财政或用款单位，有无截留欠拨等问题。切实加强对专项
27、资金和重大建设项目资金的全程跟踪检查与绩效评估，严肃查处资金分配、管理和使用中的违法违规问题，追究相关人员的责任，确保财政资金安全、规范、高效地使用。再次，认真审查专项资金落实和使用情况。审查专项资金是否及时下拨、入账，有无账外设账，是否按批准的项目和规定用途使用专项资金，有无违规提取专项资金管理费、虚列支出、截留转移、挤占挪用、贪污私分、挥霍浪费等问题。加大政府公共财政资金的审计力度，根据审计项目和具体审计内容，来监督政府公共财政资金管理和使用，提高公共财政资金绩效审计效果。 （三）积极探索和建立政府公共财政资金绩效审计指标评价体系政府公共财政投资的工程涉及资金巨大、周期长、外部效益广，公益
28、性明显以及与国民经济，人民生活紧密相关。应该建立起公共财政资金绩效审计指标评价体系，要做到定性分析与定量评价相结合，一级指标和二级指标相结合。15探索和建立公共财政资金审计指标评价体系，首先，确立公共财政资金使用部门绩效指标。根据公共财政资金支出的方向，按照资金的使用主体环节(部门)来设计的绩效评价指标，目的在于对政府部门和其他承担某些公共职能的部门计划的执行情况进行评价，就是通过执行结果和预定计划目标间的对比，来评价该部门预算编制和执行的工作绩效。部门绩效性指标可以根据评价主体和评价对象的不同而延伸到不同的部门级次。其次，公共财政资金投资项目的实施效果指标。包括项目完成工作量、工程完成质量、
29、项目采购方式、公共财政资金到位及时性、公共财政资金支出情况和财务制度执行情况等项目指标。再次，公共财政资金投资项目的财务(经济)效益指标。该指标是从企业角度分析可行性研究报告提出的投资项目财务效益，项目建成后的盈利能力、清偿能力等财务状况。盈利能力指标要求投资工程的财务内部收益率大于或等于行业基准收益率，财务净现值大于或等于零，投资利润率大于或等于行业基准投资利润率，投资利税率大于或等于行业基准投资利税率。清偿能力指标主要是在可用于还款的利润、折旧、其他收益等的基础上计算出来的借款偿还期。最后是公共财政资金投资项目的社会效益指标。主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益的评价，重点评价
30、项目对所在地区和国家在社会经济、环境等多方面所产生的作用和影响，主要包括国内资源成本、技术进步、污染控制、自然资源利用和保护、区域生态均衡等方面。（四）培养复合型高素质审计人才，优化审计工作人员的知识结构审计人员综合素质的高低会影响政府公共财政资金绩效审计的发挥。16因此，为了更加有效开展公共财政资金绩效审计，审计机关应充分认识到培养审计人才的重要性，审计机关应从培养复合型高素质审计人才，优化审计工作人员的知识结构。首先，审计机关应该加强和巩固审计人员现有的财会和审计等知识。公共财政资金投资项目绩效审计是一个复杂的系统工程，涉及到财务管理、会计、审计等学科的相关知识，有时甚至需要多种学科知识交
31、叉运用，因此，需要培养复合型的审计人员，必须具备相当学历，接受过类似培训和同等学历的审计工作者，而且要进行定期的集中学习以及考核，不断更新审计人员的综合知识，以适应公共财政投资项目绩效审计的新变化和新要求；其次，审计机关应该督促本单位审计人员加强自身知识的改进和更新，以优化审计人员的知识结构；再次，审计机关在优化审计人员的知识结构和培养复合型审计人才的同时，进一步培养他们的财务软件知识和计算机技术检查知识的能力。对于重大公共财政投资工程应该是大型企业来承建，对于这些大型企业绝大多数使用财务软件，比如用友和金蝶。所以，作为审计人员，具备财务软件知识和操作，是现代社会的客观要求，同时，如何通过计算
32、机技术，并运用财务软件来对公共财政投资工程进行有效、及时的审计已摆在审计工作者的“案头”；最后，审计机关应该重视培养审计人员公共财政、公司治理结构等知识。对于公共财政如何支出，是否合法、哪个阶段最容易出问题，通过何种手段和方法进行规避等知识都需通过学习和培训来提高，对于承建公共工程的国有及国有控股企业、大型公司治理结构知识也应该熟悉，审计工作者对这些大企业的内部结构、内部制度，内部奖惩机制也应进行了解，还应该掌握工程识图、各种建筑软件的运用等专业胜任能力，不断更新知识结构，努力提高审计人员的综合素质。这些是提升审计人员自身能力、适应社会，进而促进自己向更高层次发展的客观要求。 培养高素质审计人才，优化审计工作人员的知识结构，需要建立起一套完备的、切实可行的培训体系，有计划、有重点地采用多种途径，抓好在职审计人员的复合型知识培训，尤其是用多样化、创新化的方法进行训练，优化审计队伍的知识结构，以适应公共财政资金绩效审计的发展要求。 （五）完善我国政府公共财政资金绩效审计的相关法律从国外政府公共财政资金绩效审计开展情况看，明确的法律授权为政府公共财政资金绩效审计的实施提供了法律保障。我国在新修订的审计法中，将提高“公共财政资金使用效益”作为立法原则予以明确，并在第二
