1、一种不同于传统行政学的研究途径详解第一章 绪论：公共管理学的视野第一节 公共管理及其相关概念一、公共管理与公共行政的概念（其他学者对概念的理解不需要看）“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理）。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。三、“公共管理”与“私人管理”的异同。(简答，其他高校考过N次)A、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众
2、服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）与私人部门的管理不同，公共管理有明显的政治性和公共性。B、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。四、公共物品的概念（名词解释+简答题）（1）公共物品是与私人物品相对应的概念：指消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。公共物
3、品的分类（简答）：1、按特征分，分为纯公共物品和准公共物品，凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品，如国防。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是准公共物品。如能源交通等2、按形态分，可分为有形的公共物品和无形的公共物品。有形的指看得见摸得着的公共物品如公共设施，无形的主要指政府提供的法律政策和制度一类的服务。3、按范围地域分，分为全国性的公共物品和地方性的公共物品，前者主要由国家和中央提供的，如国防外交等，后者主要由地方政府提供，如城市基础设施。（2）“治理”与“善治”（书上讲的太少，特此补充，了解）治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公
4、共管理，善治，社会控制系统及自组织网络六种用法。政府治理是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。善治是一种最好的治理方式，其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。善治的特征：（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性（transparency），即政治信息的公开。（3）责任性（accountability），它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。（4）法治（ruleoflaw），
5、其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，（5）有效性（effectiveness）。这主要指管理的效率。第二节 公共管理学范式的兴起一、对传统公共行政学范式的批评（只需了解）二、公共管理范式的出现两种途径“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）（1）“P-途径”来自于公共政策学院，是一种以政策研究定向、重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的新学科。“B-途径”来自商学院，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。（2）共同点：以组织外部定向（即关心行政机构以外的东西）；强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效；主
6、张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法；（3）各有所长：P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。B强调研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程问题。以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三三、公共管理范式新在何处（只需了解）公共管理途径的特征：（简答）1、拒斥公共行政学和执行研究2、一种乐观的规范研究领域3、以顶层管理者的战略决策为焦点4、通过案例研究来发展知识5、为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。第三节 什么是公共管
7、理学一、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解在此补充20页涉及到的POSDCORB:古利克管理七项职能的提出：在1937年出版的由古利克和厄威克合编的管理科学论文集内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning(计划)、Organising(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后
8、有关这类研究的出发点.二、公共管理学的研究对象公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科，他的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。三、公共管理学的学科特征（非常非常重要，简答题，很多高校考过）
9、公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别。（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究公扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上，公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。（5）公既是实证的又是规范的，传局限规范研究。（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实
10、践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三四、公共管理学的研究途径和方法（简答）1、研究途径研究途径有政治学途径、管理学途径和经济学途径。公共管理学更多的以经济学为基础，因此，经济学途径已成为公共管理学研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题，主要包括：（1）公共选择理论，将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。（2）新制度主义或新制度学派是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定作用，认为制度自身是人类涉及的产物，是工具性指向的个人有目的的结
11、果；制度之所以在社会中存在是因为他们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。（新制度主义可以成为一个小的知识点，是厦门大学08年行管真题）2、研究方法（重点）（1）系统分析。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求的优化整体目标的现代科学方法。（2）比较分析。要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行
12、比较，从中找出共同点、本质的或规律性的东西。（3）实验分析。本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。（4）案例分析。要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。第四节 市场经济与公共管理一 、公共管理的起源与演变行政国家：指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩展；具有制定同议会立法效力相当的
13、行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和接入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。二、市场经济国家的政府管理实践简述市场经济条件下政府公共管理的特点（简答或者论述）（中国人民大学09年真题）1、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家很少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。（2）19291933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全
14、国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。2、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。（1）英美的市场主导模式。（2）欧洲或莱茵模式。（3）东亚的政府主导型模式。以上仅仅为前两章，完整版请家球球七零四六零七二四三三、21世纪我国公共管理面临的挑战（非常重要，大论述题）1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战A、传统的政府管理模式的弊端计划经济（“命令
15、式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。因此需要完善现代市场经济，逐步实现计划经济向市场经济过渡。B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。2，入世对我国政府管理提出的挑战。（1）入世对政府管理方式的冲击，传统的行政干预方式阻碍市场化进程。（2）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识
16、淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。（论述题记得总结）总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也带来了极好的基于。我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。第二章、公共组织理论第一节 公共组织概述一、公共组织定义（名词解释，重点）组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一
17、特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。公共组织：广义就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义国家机关组织。公共组织、私人组织、第三部门的差异（42-43页，表21，了解就好）。二、公共组织的构成要素（简答、重点）1、组织人员。任何组织都是以人为核心的。2、组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的。3、职能范围。是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。4、机构设置。是承载组织权力的一系列特定的机构的确定。5、职位设置。指一定机构内职位的确定。6、权力与职权。权力指影响他人
18、的能力，职权指北组织正式策划你个人的权力。7、权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。8、规章制度。是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。9、团体意识。是形成组织目标的共同心理基础。10、组织设计。指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。11、支持硬件。是组织的物质硬件支持。12、技术和信息。既包括科学技术也包括政治技术，信息是组织活动更不可缺少的因素。三、公共组织的类型（重点，简答，人大01年真题）（1）按财务会计标准划分。大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准
19、分类。A、强制型公共组织：主要指政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性在一定程度上是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委员会，消费者权益保障委员会，各种行业协会等。C、非强制性公共组织：这类公共组织最大特点是非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。（3）按权威与等级结构标准分类。（每点可单独出简答题）A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织
20、的基本要素。特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。在20世纪50年代后的美国得到了充分的运用。官僚组织的基础是理性合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。特点：基于职能专业化的劳动分工。有明确的职权等级制。有与任职者和职责相关的
21、规章制度。有处理工作的程序系统。人与人之间关系的非人格化。雇员的选择与提升以其技术能力为基础。C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。第二节 公共组织的结构一、管理层次和管理幅度。（非常重要，矿大12年和13年真题，简答）（1）管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。（2）管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。（3）两者关
22、系：管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大A、“尖形结构”管理层次多、管理幅度小的组织结构。（1）优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。（2）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。B、“扁形结构”管理层次少、管理幅度大，其形态扁平。（1）优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。（2）缺点：上级对下级的控制不强，相对松散，集体行动难度大。二、公共组织的一般结构形式。（重点，09中国传媒大学真题，甚至要画出结构的图形）1，直线结构。直线结构的特点是单一垂直领导
23、，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。2，职能结构。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。职能结构依靠水平分工领导，扩展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。3，直线职能结构。直线职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。此形式加
24、强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门的问题，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学话、民主化，但缺陷是垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。4，矩阵结构。是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构比较，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强。三、我国政府组织的结构。1、纵向结构。也称为层次结构。它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。宏观上分为中央层
25、次和地方行政组织两大层次。中央层次指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有两级制、三级制、四级制三种类型。微观上指行政组织内部的工作层次关系。2、横向结构。又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。四、行政组织体制的基本类型。（非常重要。矿大历年真题考过很多回，简答，每个体制可单独出简答）A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，
26、指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。今天瑞士联邦委员会是典型的委员制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。B、根据行政组织构成单
27、位的功能和性质可分为层级制和职能制。（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导。权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼。缺乏专业分工，工作弹性小。各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺
28、点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。这种体制下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组
29、织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。可防止上级组织和个人的独断行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令
30、的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。第三节 公共组织的过程和行为一、组织权力及其运作1、权力的来源可分为纵向权
31、力来源与横向权力来源。（1）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。（2）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。（3）低层成员：个人资源、职位资源。2、权力的运作（了解就行）3、组织授权（了解就行）二、组织冲突与协调（非常重要）1、组织冲突。指组织间行为的“不合辙”。最常见的组织冲突有三种形式：（1）目标与顾客的冲突。当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。（2）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。（3）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。2、组织协调。可分为水平协调与垂直协调两类。A、水平协调：组织间水平方向上的合作。主要的方式：（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。
