1、丁煌行政学原理考研笔记武汉大学行政学原理丁煌导 论第一节 管理和管理学概述1.1 什么是管理1.2 什么是管理学1.1 什么是管理管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。1.1 什么是管理英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了工程技术我们的未来这一长达160页的报告，结论是：在管理上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。管理既是一门科学，也是一种生产力。1.1 什么是管理1.1.1 管理是一门科学管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳
2、动、生产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个个体劳动的小系统构成大系统那样，管理就是联系这些小系统并使它产生巨大效能的纽带。1.什么是管理1.1.2 管理是一种生产力生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括能源设施、科技、信息、教育和管理。没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就，对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大的经济社会效益。1.什么是管理1.1.2 管理是一种生产力管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速
3、发展的两个车轮。翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础，要想取得经济的发展是不可能的。1.2 什么是管理学管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进行综合研究的科学。管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理的最优理论和方法。第二节 行政学的产生与发展2.1 行政学在西方的产生2.2 行政学在西方的发展2.1 行政学在西方的产生行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行
4、政”又称“行政管理”，它是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。2.1 行政学在西方的产生 行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求（2）科学管理运动的兴起（3）相关学科的理论发展2.2 行政学在西方的发展2.2.1 行政学在西方的初创作为一门独立的学科，行政学起源于19世纪末20世纪初。它是在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的。2.2 行政学在西方的发展2.2.1 行政学
5、在西方的初创（1）政治与行政二分法（2）韦伯的官僚制行政组织理论（3）泰勒的科学管理理论（4）法约尔的一般管理理论（5）怀特的理论框架2.2 行政学在西方的发展2.2.2 行政学在西方的演进“政治与行政的严格分离”。随着社会变迁和行政学的进一步发展，威尔逊韦伯范式的弊端逐步暴露出来，受到越来越多的批评以至激烈抨击，到20世纪60年代后，威尔逊韦伯范式逐步为一种新的范式“民主行政范式”所取代。2.2 行政学在西方的发展2.2.3 行政学在西方的深化20世纪60年代后的行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖，由纯粹理论研究转向应用研究，许多相关学科的理论方法和研究成果纷纷被引入到公共行政学的研究
6、，不仅衍生出了诸如行政生态学、比较公共行政学、政策科学以及新公共行政学等公共行政学的新兴分支学科和理论流派，而且使公共行政学在研究视野和研究内容上均得到了进一步的深化，进而成为一门融多学科的理论与方法于一体的综合性学科。2.2 行政学在西方的发展2.2.3 行政学在西方的深化 新公共行政学新公共行政学也称为新公共行政运动，它提出了研究公共行政领域的一种全新的视角。其基本思想是，以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新行政学。新公共行政学的理论主张对于行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。2.2
7、行政学在西方的发展2.2.4 行政学在西方的拓展进入20世纪八九十年代以来，随着西方国家政府再造运动的兴起和公民社会的不断发育，西方公共行政管理出现了一些新的发展特点：一方面，在新管理主义思潮的影响下，许多在工商企业管理领域行之有效的新管理理论与方法又一次被引入公共行政管理领域；而另一方面，在新一波的民主政治思潮的推动下，出现了一些更加关注公共行政管理的公共本质、更加强调公民参与的新型公共行政管理理论。2.2 行政学在西方的发展 新公共管理运动20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理
8、运动”。这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念 。2.2 行政学在西方的发展 新公共管理运动由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如，经济合作与发展组织所作的界定是：（1）企业管理技术的采用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制
9、，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。2.2 行政学在西方的发展 新公共管理运动出现的原因第一，“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。第二，“新公共管理运动”是被“信任赤字”逼出来的。第三，“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。第四，“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。第五，“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。第六，“新公共管理运动”是被公共管理对象逼出来的。2.2 行政学在西方的发展 新公共管理运动的内容（1）政府角色定位。（2）专业化管理。（3）企业管理方法的引入。（4）绩效管理。（5）产出控制。（6）竞争引入。（7）以顾客为中心。2.3 行政学在中国的勃兴（1）
10、古代中国，在两千多年的封建社会中，逐步形成了一套以大一统的国家行政组织体制、官吏制度和监察制度为主要内容的行政管理制度。（2）近代中国，西方行政学被介绍、引入，出版了一些学术著作、提出了一些行政管理思想，并且还开设了行政学课程，创办行政学刊物，建立行政学会。（3）现代中国，行政学是伴随着中国改革开放的进程而勃兴的。2.3 行政学在中国的勃兴行政学于20世纪80年代初在我国恢复研究以来，在20多年间得到了很大的发展。学术界根据我国行政学科本身发展和社会进步的需要，在行政理论和行政发展方面进行了广泛研究。其现状如下：（1）业已建立起行政学的体系架构。（2）行政学理论研究有了较大的进展。（3）应用行
11、政学得到了较大的发展。（4）分支行政学在不断开拓。（5）突破单一的运用理论方法来研究行政学的局限。第三节 行政学的研究内容与学习目的3.1 行政学的研究对象和研究内容3.2 学习和研究行政学的目的3.1 行政学的研究对象和研究内容行政活动是政府管理公共事务的一种“国家的组织活动”。行政学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系。它是研究国家行政系统对国家事务、社会公共事务及自身事务进行有效管理的规律的科学。行政学的研究主要包括以下方面：（1）行政学史（2）行政环境（3）行政职能（4）行政组织3.1 行政学的研究对象和研究内容（5）行政领导（6）行政决策（7）行政法制（8）机关行政（9）
12、人事行政（10）财务行政（11）行政方法（12）行政心理（13）行政信息3.1 行政学的研究对象和研究内容（14）行政监督（15）行政改革（16）行政效率3.2 学习和研究行政学的目的第一，促进行政管理的现代化。第二，培养行政人才。第三，促进行政的公平与正义。第一章行政概念论第一节 行政的概念阐释第二节 行政的界限第一节 行政的概念阐释1.1 古代中西方不同的行政理念1.2 近、现代的几种典型界定1.1 古代中西方不同的行政理念（1）中国古代的行政理念在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务，统治天下。其中是，“行”是行使、管理、实施的意思，“政”则是指国家政务。古代中国的行政
13、理念其实是一种混沌的政府管理理念，其中包含了古代中国政府的一切统治职能，现代意义的立法、司法与行政职能都囊括其中。1.1 古代中西方不同的行政理念（2）西方古代的行政理念古代西方的行政理念只与政府诸多活动中的一种也就是行政机能相对应，意指国家事务中各种政策法令的具体管理与执行活动。1.2 近、现代的几种典型界定（1）从政治体制中的权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中特定类型的权力行政权力的运行活动。这是一种狭义的行政概念（活动主体、活动形式）弊端：与各国行政管理实际不符1.2 近、现代的几种典型界定（2）从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意
14、志的执行功能这是基于政治行政二分法理论的行政概念。弊端：政治与行政的功能分立假设缺乏与国家功能的直接承担者也就是各种国家机构的直接对应性。实践中没有一个机构只是单纯地行使执行功能。这就是使得二分法成为一种纯粹的理论假设，在实践中找不到对应当行政管理主体。1.2 近、现代的几种典型界定（3）从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用”这是基于管理主义的一种行政概念。特点：强调行政的管理特性，技术性，以效率为直接目标弊端：忽视了行政的主体特性，忽视了民主宪政的基本价值1.2 近、现代的几种典型界定（4）从政治学角度，行政只是政治的
15、一个专业领域，或是政治行为的一种特点：强调行政的政治属性，认为行政就是一种特殊的政治权力行政权力的运行活动。行政应以社会公平为其核心目标与理论根基，管理层面的问题退居次席。1.2 近、现代的几种典型界定（5）从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称这一视角的行政观其实是对各国行政实践进行现实主义理论抽象的结果。它是一种有关行政概念的综合理解。其特点是： 行政的价值取向是多元的，应该是政治价值与管理价值取向的综合。 行政的主体主要是国家行政机关。 行政活动的范围包括国家事务、社会公共事务和国家行政机关内部事务。1.3 本课程采用的行政
16、概念行政，或曰行政管理，就是国家行政机关及其工作人员为了实现各种行政目标与价值追求，依法应该或实际展开的各种职务行为的总和，它主要包括行政机关及其工作人员有关国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务的管理与服务行为。第二节 行政的界限2.1 行政与政治2.2 行政与私营管理2.3 行政、立法与司法行为2.1 行政与政治（1）管理主义的政治行政关系观政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。2.1 行政与政治（2）宪政主义的政治行政关系观行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应
17、性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式。2.1 行政与政治（3）行政与政治的关系行政作为一种国家行为，总是为统治阶级的根本利益服务，即行政是为政治统治服务的，从属于政治。从总体上看行政是一种特定的政治行为。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。2.2 行政与私营管理（1）管理主义的有关观点在管理主义看来，无论是公共行政管理，还是私营企业管理，最终落脚点都是管理，都是以资源的有效配置为直接目标
18、的一种人类理性行为。无论其最终的目的是什么，管理的实质是相同的。2.2 行政与私营管理（2）宪政主义的有关观点宪政主义观点认为，行政实践及其研究所追求的终极目标，并不仅仅限于效率价值，社会公平、程序正当等社会性或者宪政价值同样构成其价值追求。公共性才是行政活动的灵魂所在。 目标不同。 组织文化与驱动力不同。 在组织对外运行机制方面不同。 内部运行机制不同。 监控机制不同。2.2 行政与私营管理（3）行政与私营管理的区别就行政管理与私营管理的关系而言，宪政主义者与管理主义者在认识上存在根本分歧。这主要是因为二者对行政的价值定位不同。宪政主义者认为行政的价值体系是一个复杂的层级价值体系，作为手段性
19、价值的行政效率仅仅构成该体系较低层次的组成部分。管理主义者力图将行政价值追求单一化，将宪政主义者视为手段性价值的效率视为终极目标。2.2 行政与私营管理（3）行政与私营管理的区别 主体不同。 功能定位不同。 营利性。 开放性。 规范性。 权威性。2.3 行政、立法与司法行为现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。行政活动不断摆脱仅仅局限于政策与法律技能性执行活动的传统行政理念与职能界限。行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。行政行为日益与立法、司法等其他政府行为相
20、互渗透、融合。第二章行政生态论第一节 行政生态的特点与类型第二节 行政生态及其对行政系统的影响第三节 当代中国行政生态与行政系统的互动影响第一节 行政生态的特点与类型1.1 行政生态的含义及特点1.2 行政生态的类型1.3 行政生态模式1.1 行政生态的含义及特点1.1.1 生态的含义生态，即生态环境，是针对特定系统而言的，是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成该系统存在条件的种种物质条件和形势因素的统称。1.1.2 行政生态的含义行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种实体、情势与之间的总和。1.1 行政生态的含义
21、及特点1.1.3 行政生态的特征（1）特定性与复杂性。（2）相关性与综合性。（3）层次性。（4）动态性。1.2 行政生态的类型（1）自然行政生态与人造行政生态。以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。社会生态环境：政治、经济、文化1.2 行政生态的类型（2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态宏观行政生态，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。中观行政生态，是对特定行政系统的
22、各种局域性构成成分产生影响的各种行政生态因素的集合。微观行政生态，是对特定行政行为或行政人员个体发生作用的各种物理、生理与心理因素的总和。1.2 行政生态的类型（3）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态国际行政生态，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国各级行政系统产生影响的环境因素。国内行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态因素。地方性行政生态，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。1.3 行政生态模式1.3.1 行政生态研究的提出行政生态研究是生态学理论与研究方法引入到行政学领域后产生的一个新兴研究领域。首先提出行政生
23、态问题并予以研究的是美国学者高斯。真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的，是美国学者雷格斯。1.3 行政生态模式1.3.2 雷格斯的行政生态学模式理论融合棱柱衍射的行政模型（1）当今各国社会的三种存在形态 农业社会社会结构混沌未分，缺乏明确细致的社会分工，社会组织是融合型而不是专业化的。 工业社会社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲究效率与科学性。1.3 行政生态模式1.3.2 雷格斯的行政生态学模式理论 过渡型社会异质性特性；重叠性特性；形式主义特性。1.3 行政生态模式1.3.2 雷格斯的行政生态学模式理论（2）三种行政模式 融合型行政模式
24、农业社会 衍射型行政模式工业社会 棱柱型行政模式过渡型社会第二节 行政生态及其对行政系统的影响2.1 经济生态及其对行政系统的影响2.2 政治生态及其对行政系统的影响2.3 文化生态及其对行政系统的影响2.1 经济生态及其对行政系统的影响经济生态（经济环境），是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。社会经济机制和生产发展水平是影响行政最主要的生态环境因素，行政模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，故称之为行政第一环境因素。2.1 经济生态及其对行政系统的影响2.1.1
25、 经济力量经济力量，指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。2.1.2 社会经济结构社会经济结构是一个国家或地区国民经济中一系列相关经济结构性因素的集合，它包括不同所有制经济的比例关系；国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。2.1 经济生态及其对行政系统的影响2.1.3 经济体制及其影响经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。其核心就是社会资源调配制度（以市场调节机制为主还是以计划调节机制为主）。2.1 经济生态及其对行政系统的影响2.1.4 科技水平及其影响科技水平是一个国家或地区科学与技术的发
26、展发达程度。它可以通过影响其他经济因素来影响行政系统，也可以通过技术手段直接作用于行政系统。2.2 政治生态及其对行政系统的影响行政的政治生态（政治环境），是处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系更为密切，政治生态对行政系统的影响往往也更为直接。2.2 政治生态及其对行政系统的影响2.2.1 国家政权组织形式及其实际运行状况国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。它包括横向和纵向两个方面，即国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间的具体划分方式、相互关系及其制度体现。国家政权
27、组织形式这个因素既包含了制度规定层面，也包含了制度实际运行层面的内容。2.2 政治生态及其对行政系统的影响2.2.2 政党制度政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治权力的社会政治组织。政党与行政系统之间是一种互动的关系。一方面，政党要对行政系统及其运行过程产生各种影响。另一方面，政党也要依靠行政系统来实现自身的政治纲领与政治目标。2.2 政治生态及其对行政系统的影响2.2.3 社会团体与社会流动性的发达程度社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。
