1、常见行政诉讼案件的类型化审理doc常见行政诉讼案件的类型化审理及分析行政诉讼案件种类繁多，各类行诉案件在审理中有其固有的规律和特点，分析并把握这些规律和特点有助于提高审判效率，统一审查标准，做到“同类案件同样处理”。本文依照具体行政行为的种类，就常见的行政诉讼案件进行类型化分析。一、劳动保障工伤认定案件1、关于工伤认定行政案件受案范围的问题工伤保险条例第五十三条规定，一、申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服；二、用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；三、签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或规定的；四、工伤职工或其直系亲属对经办机
2、构核定的工伤保险待遇有异议的。有上述情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可依法提起行政诉讼。工伤职工及其直系亲属与用人单位之间就工伤待遇发生的争议，按劳动争议案件处理，工伤职工及其直系亲属或用人单位可向劳动争议委员会申请劳动仲裁，不服仲裁决定的，再向人民法院提起民事诉讼。当事人向劳动行政部门提出工伤认定申请后，劳动行政部门通常采用以下四种方式处理：一、既不受理也不答复；二、受理后超过60日的认定期限未作认定；三、明确作出不予受理的书面通知；四、作出工伤认定（包括认定工伤和不认定工伤）。上述第一、二种行为属于行政不作为，第三种行为属于否定性具体行政行为，第四种行为属
3、于明确的具体行政行为，故当事人对上述行为不服提起行政诉讼的，人民法院均应当予以受理。其中，用人单位或劳动者对劳动行政部门作出的工伤认定结论不服的，应按工伤保险条例第五十三条的规定，先申请行政复议，对复议决定不服的，再提起行政诉讼；未经行政复议直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。对其余三种行为，用人单位或劳动者直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。实践中，有的意见认为，工伤认定行政复议前置不是必经程序，其依据是工伤认定办法第十九条规定：“职工或者其直系亲属、用人单位，对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。笔者认为，工伤认定办法第十六条规
4、定与工伤保险条例第五十三条规定是相抵触的，工伤认定办法是部门规章，其效力低于作为行政法规的工伤保险条例，因此应按照工伤保险条例执行。2、 关于工伤认定行政案件中举证责任的分配不服劳动行政部门所做工伤认定结论案件的举证责任问题。考虑到职工较用人单位处于弱势地位，举证相对困难的情况，工伤保险条例将该举证责任分配给用人单位，即第十九条第二款规定：“职工或其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。因此劳动行政部门在进行工伤认定时，如果用人单位否认工伤的，应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的伤害或该项工作不存在引起伤害的危险，如果举证不能，应认定为工伤。人民法院在审
5、理中，应当把审查的重点放在劳动行政部门是否遵循了上述举证责任的规定。还应当注意，原告并非不承担任何举证责任，其应当提供其与用人单位存在劳动关系、存在伤亡事实等基本证据，这些证据是工伤认定的前提。原告起诉劳动行政部门行政不作为案件的举证责任问题。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条第二款有明确规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。因此在审理中，应当注意令当事人提供相关书面凭证或证明其提出申请的其他材料，但因劳动行政部门受理申请
6、的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，原告不负举证责任。3、 关于劳动关系主体资格及劳动关系认定的问题劳动者与用人单位存在劳动关系是工伤认定的前提。因此在审理工伤认定行政案件时，首先要审查申请工伤认定的主体是否属于工伤保险条例的调整范围。根据工伤保险条例第二条和第六十三条的规定，确立以下审查标准：一是用人单位是否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户（无营业执照或未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或撤销登记、备案的单位除外）；二是职工是否为符合法律、法规规定的劳动者（不含16周岁以下的劳动者）。对于不具备上述主体资格的工伤认定申请，劳动行政部门应
7、当不予受理，应告知其按照处理劳动争议的有关规定处理。如果劳动行政部门作了工伤认定，法院应当以适用法律错误为由，判决撤销工伤认定决定。法院还应审查劳动者是否与用人单位存在劳动关系。有些劳动者没有以书面形式与用人单位签订劳动合同，这就存在对事实劳动关系的确认问题。审判中，应当从以下四个方面审查是否存在事实劳动关系；一是劳动者与用人单位之间是否存在从属关系，接受用人单位的管理、指挥和监督；二是用人单位是否根据某种分配原则，组织工资分配，劳动者按照一定方式领取劳动报酬；三是劳动者提供的劳动是否为用人单位业务的组成部分；四是劳动者是否在用人单位提供的工作场所，使用用人单位提供的生产工具工作。4、关于工伤
8、认定实质要件的问题工伤保险条例第十四条规定了认定工伤的七种情形，但有些规定过于原则，特别是工作原因、工作场所、工作时间作为工伤认定中的三大要素，却没有相应的具体、细化的规定。鉴于我国工伤认定的立法精神是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，因此，审理工伤认定案件应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度理解。对于事故伤害发生的工作场所的认定，一般应根据职工的工作职责、工作性质、工作需要、工作纪律等方面综合考虑，凡与职工工作职责相关的区域以及自然延伸的合理区域如单位提供的工作休息场所、卫生间等均应视为工作场所。 对于
9、造成事故伤害的工作原因，一般应从是否属于本岗位工作、是否属于单位临时指派的工作，是否属于单位重大紧急情况等方面考量。而且，工作原因既应考虑职工本人的工作原因，也应考虑因单位设施或设备不完善、劳动条件或劳动环境不良，管理不善等原因。对于工作时间的认定，应当理解为既包括用人单位规定的工作时间和单位要求加班加点的时间，也包括为开展正常工作所必须的与工作有关的预备性或收尾性工作时间。5、关于工伤认定申请时限的问题工伤保险条例第十七条规定，职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故发生之日起30日内向劳动行政部门提出工伤认定申请；用人单位未按规定提出工伤认定申请的，职工在事故伤害发生之日起1年内可以直接向劳
10、动行政部门提出工伤认定申请。司法实践中，一些职工自我保护意识不强，发生事故后，因与用人单位反复交涉或不知相关法律规定，以致超出申请期限，劳动行政部门不予受理。为最大限度保护弱者的合法权益，参照最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题意见的规定，审理中，凡是由于不属于用人单位或从业人员自身的原因超过申请期限的，被耽误的时间不应计算在申请期间内。用人单位或从业人员无正当事由超过申请期限提出申请，劳动行政部门不予受理的，人民法院应予维持。二、 各类行政处罚案件行政处罚是一类使用率高、制裁重的具体行政行为，常见的行政处罚案件主要有治安行政处罚、土地行政处罚、交通行政处罚案件等，此类案件的重点和
11、难点是行政处罚程序的合法性审查。1、调查取证程序的审查 中华人民共和国行政处罚法第三十七条第一款规定， “行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”对此，人民法院应当审查调查询问笔录上，是否有两名询问人签名以证明执法人员不少于两人。但在行政机关同时对多名当事人、证人进行调查询问的时候，法院应注意审查行政机关办案人员的姓名是否在同一时间段出现在不同的笔录中（笔录必须按照格式填写询问开始到结束的具体时间），如出现行政机关办案人员的姓名同一时间段出现在不同的笔录中，应视为取证程序违法。行政机关工作人员在实施行政调查或检查时，必须通过一定方式向相对人表明
12、自己是有权检查的主体，包括佩戴明显标志或出示身份证件。2、 告知程序的审查告知程序是行政处罚的必经程序。中华人民共和国行政处罚法第31条明确规定,“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条款规定了告知程序不可缺少的四个要素：一是作出行政处罚决定的事实；二是作出行政处罚决定的理由；三是作出行政处罚的依据；四是作出行政处罚的结果。常见的违法告知情形主要有以下几种：1、未严格按照中华人民共和国行政处罚法第三十一条规定的要素进行告知，或索性将可能的处罚结果全部予以告知，而全部处罚结果的告知，会造成当事人无从申辩，违反了立法目的
13、。2、告知与作出处罚决定为同一天，未注明具体时分，造成审理中行政机关无法举证系事前告知。根据行政诉讼被告举证原则，被告如不能提供证据证明告知程序发生在作出处罚决定之前，理应承担败诉后果。3、告知的内容等同于处罚决定的内容。实践中，有的行政机关将告知的内容即视为处罚决定的内容，在告知书上一并告知，如不服可进行行政复议或提起行政诉讼。这种视告知为处罚的形式，违反了法定程序，剥夺了当事人的陈述申辩权。4、当事人拒绝签收告知书，仅由办案人员签名作证。中华人民共和国行政处罚法第四十条规定行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人，该规定不适用于告知书的送达。告知书宜直接送达
14、，当事人拒签的话，可要求二名以上无利害的其他单位人员签名作证，紧急情况下，至少应为二名以上非办案人员签名作证。3、听证程序的审查行政机关拟作出的行政处罚为责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款的，告知程序中应当有告知当事人举行听证的权利。审查中应注意，听证程序的主持人不得是本行政案件的调查人员，否则为重大程序违法，行政处罚应予撤销；举行听证时，举证责任由行政机关的调查人员承担，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证，若行政机关认定事实不清或证据不足的，行政处罚应予撤销。除中华人民共和国行政处罚法第四十二条明确规定的责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚
15、款三种行政处罚外，根据立法本意及行政实践，当事人对拆除违章建筑和非法占用土地上的附着物、限制人身自由等行政处罚有异议的，也应举行听证。听证笔录不仅要求当事人签字，行政机关调查人员及听证主持人也应当签字。听证程序结束后，行政处罚决定作出前，行政机关不必另行告知程序，对调查结果审查后，可径直作出决定。另外，人民法院对于违反法定程序的具体行政行为不应一律判决撤销，应区分不同情况分别处理，以免影响效率，也有碍于相对人权益保护。行政行为违反成文法规定的程序，区分强制性程序和任意性程序；基本程序和非基本程序；程序违法和程序瑕疵。违反法律或法规规定的强制性程序的，导致行政行为无效。基本程序一般是指能够影响行
16、政行为效力的程序，如行政处罚中的告知、听证、送达程序等。基本程序对行政相对人的权益保护有着直接的影响，行政机关作出行政行为时必须遵守。基本程序缺少或不符合规定，行政行为构成违法，应予撤销。非基本程序则指不影响行政行为效力的程序，虽有利于当事人权益的保护，但主要是为提高行政效率。违反非基本程序，不影响行政行为的效力。直接影响行政行为内容完整或直接妨碍相对人权益的，为程序违法。程序违法严重影响行政行为的效力，被诉具体行政行为一般应予撤销或确认违法；程序瑕疵对相对人权益不会产生实质影响或影响极小，不妨碍行政行为内容的完整性，因而不影响行政行为效力。另外注意，行政机关违反法定程序收集证据，不等同于行政
17、机关违反法定程序作出具体行政行为。三、房屋产权登记、不动产抵押登记、农村土地承包经营权登记等行政登记案件在审判实践中，对行政机关的行政登记行为一直存在着“形式审查”和“实质审查”之争。这是因为登记制度的不同，赋予登记不同的效力及登记机关不同的审查义务。针对这一问题世界主要国家主要有三种制度：以法国为代表的契据登记制，又称“登记对抗主义”，采形式审查主义；以德国为代表的权利登记制，又称“登记要件主义”，采实质审查主义，不另发产权证书，在契约中注明即可；以英国、美国为代表的托伦斯登记制，基本精神与权利登记制相同，但必须颁发权利证书。我国现行法律对物权的效力取得分别采用了登记生效主义、登记对抗主义和
18、意思主义。如城市房地产管理法就房屋等不动产物权的取得采用登记生效主义，担保法中对企业的动产等抵押物权的取得采用了登记对抗主义，在农村土地承包经营权的取得问题上，中华人民共和国农村土地承包法区分当事人和第三人的情况分别规定了意思主义和登记对抗主义：在承包人和发包人之间，该法第二十二条规定了承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，这属意思主义；但对第三人的效力问题上，该法第三十八条规定了土地承包经营权的流转，未经登记，不得对抗善意第三人。下面以房屋产权登记为例，浅谈行政登记案件中的共性问题。对于房产登记引起的纠纷，可分为两类：一类是因登记机关拒绝登记或错误登记而在行政相
19、对人与登记机关之间产生纠纷；另一类是第三人对登记机关所登记的民事法律关系产生争议，此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，与登记机关并无实质关系，提起行政诉讼的原意在于登记机关确认了这种民事法律关系。比如，第三人以自己是共有人之一，房屋出卖未经其同意为由，起诉要求撤销房产登记；或第三人主张房屋产权，请求撤销他人的房产登记。对于前一类纠纷，应提起行政诉讼，因其为行政争议，而对于后一类纠纷，实质上是行政相对人和第三人之间的房屋权属纠纷，该纠纷属于民事诉讼范畴，而行政诉讼无权解决房屋的权属纠纷，所以应告知当事人通过民事诉讼去解决。房产登记作为行政确认行为的一种，是行政机关对相对人之间房产权属关系
20、与状态的认可和证明，其进行的登记审查是国家对房屋权属变动进行的监控和管理，房产登记机关无权超出当事人提供的申请材料本身来认定房屋的归属。登记机关不能以自己的主体意志决定关于房屋权属的民事法律关系实质上是否有效，法律未授予登记机关对民事法律关系的判断权，该判断权属于民事审判权。因此，在行政审判中，法官不能以对房屋权属民事法律关系的判断来决定维持或撤销登记机关的行为。而在土地权属争议案件中，土地管理机关根据法律、法规授权，能够对土地产权的归属作出判断，这是一种行政裁决行为，不同于房产登记的行政确认行为。不服房产登记案件的诉讼是审查登记机关是否尽到了相关法律规定的审查义务，当事人形式上是对行政机关颁
21、发房产证的行为不服，实质上是对颁证行为的基础法律关系有争议。根据城市房屋权属登记管理办法第十六条和山西省城市房屋权属登记条例第二十二条规定，房屋权利申请人申请产权登记应当提交下列材料：“申请书；身份证明；用地批准文件或者国有土地使用权证；建设工程竣工规划认可文件；房屋竣工验收备案表；有法定规格的测绘机构出具的房屋面积测绘报告；法律、法规规定的其他材料。”对上述材料进行实质审查还是形式审查未予规定，但用类推原则，参照重庆市土地房屋权属登记操作规程的“权属审核”部分，审核人应对上述材料作如下审查：申请人申请登记的各类情况与申请人提交的材料内容是否一致；是否符合权属来源合法、界址清楚、面积准确的基本
22、要求；应附记的事项是否记明，各栏目的签章是否齐全等等。由此可以看出房产登记机关的审查是形式审查，形式审查应严格按照法律规定的要件和程序进行，不能认为形式审查仅简单审查其申请材料是否符合形式要件，而不按照法律规定审查其申请材料是否齐全、申请内容是否符合规定的条件、申请材料前后是否一致、申请材料来源是否合法等。一般情况下，登记机关只要按照法律规定尽到形式审查的义务，其所作的登记行为应能禁得住法院的合法性审查，法院审查的结果往往与行政机关的一致。特殊情况下，如申请人故意提供虚假材料或瞒报材料，登记机关虽已尽到正常的注意义务仍未能发现申报不实的问题。这类登记发证行为被诉到法院，如果有充分证据证明申请人
23、的材料是虚假的，登记发证情况与实际状况不符，法院也完全可以以证据不确实不充分为由撤销登记行为。因为法院是公正的最后屏障，法院在审理案件时，通过全面审查了解更多的情况后，发现申请人提供的材料是虚假材料时，不可能维持建立在这个虚假证据上的行政登记行为，即使行政机关在登记时无法辨别证据的真伪。 四、 颁发或撤销宅基证、土地使用证案件颁发宅基证或土地使用证的行政行为，是一种行政确认行为，因牵涉到公民的基本生存资料，成为诉讼率较高的行政纠纷案件。此类案件的审理应注意下述几个方面：1、因界线划分、官墙确定引发的宅基案件，往往因年代久远，界线已经模糊难辨，官墙屡拆屡建，数易其位。审查中应本着尊重历史，面对现
24、实，有利生产，方便生活的原则谨慎处理。双方当事人之间有约定的，从约定；无约定的，以档案资料为准；无档案资料的，协商处理；协商不成的，根据实际情况，从有利生产，方便生活的角度出发确定边界线。若已经形成永久性建筑物的，尽量维持争议双方的现状，不要改动原有界线。争议双方当事人持有的宅基证和实际使用的宅基面积不符的，系案争土地权属不明，不必再划定两家间的界线，人民法院应当不予受理或驳回起诉，并告之双方当事人由县级以上人民政府重新确权处理。处理此类案件，承办人一定要亲临现场勘查，邀请周围邻居、村里长辈到场协助确定界线。2、一方当事人请求撤销颁给他人的宅基证或土地使用证案件，其中涉及到土地权属争议的，应由
25、县级以上人民政府处理；对处理决定不服的，应当先申请行政复议，再提起行政诉讼。审理此类案件时，应着重审查被告有无提供土地案件立案审批表，用地登记申请、调查、审批表，宅基证或土地使用证，土地产权人缴费单据，以此确定颁证程序是否合法；各类调查询问笔录是否合法有效，相互是否一致；土地性质是否正确，权属来源是否合法；规划面积是否超标，土地四至是否清楚，有无四邻签字认可；现场勘验笔录是否符合技术规范；各级审核机关有无签章同意；各种表格栏目之间是否一致等等。如果双方当事人均持有合法有效的权利凭证，一方当事人就对方的建筑行为侵犯己方土地范围而提起行政诉讼的，纠纷性质属于民事相邻关系，应告知其另行起诉或不予受理
26、。3、对于不服土地管理机关撤销其宅基证或土地使用证的案件，应当考察颁证时间的长短，目前土地利用的现状，当初申请办证时的审批程序及权属来源是否存在重大违法情形。综合上述情况，从信赖保护原则考量，作为行政管理相对人的原告，有正当理由信赖被告行政机关的行为，并基于对被告行政机关所代表的公权力和法秩序的正当期待，当然地利用宅基地安排生活或者处置财产。为保障私人的即得权并维护法的安定性，行政机关无法定事由不能擅自撤销颁发宅基证或土地使用证的具体行政行为。五、土地等自然资源权属争议类行政裁决案件行政裁决是指行政机关依照法律法规的授权，对平等民事主体之间发生的、与行政管理活动相关的民事纠纷进行审查并作出裁决
27、的具体行政行为。民事争议传统上由司法机关管辖，但随着社会经济关系的全面发展，国家不得不对社会经济生活积极干预，行政机关也发挥行政主体管理相关领域的特长，及时、迅速地处理民事争议，如商标、专利等知识产权争议、环境污染争议、自然资源权属争议的处理等等。行政机关能否裁决民事纠纷，取决于法律、法规有无授权性的规定，并且此种授权应该是单项的而非概括的；是明确的而非模糊的，即被授权的行政机关是明确的，被授权处理的民事纠纷的性质、种类、范围也应当是明确的。如果没有法律、法规的授权，行政机关任意裁决民事纠纷就是超越职权。实践中，公安机关对行政管理相对人违反治安管理或道路管理，造成赔偿损失或负担医疗费用的处理，
28、因无法律、法规明确授权裁决，应当属于行政调解而非行政裁决。行政管理相对人对处理结果不服的，可就赔偿损失或负担医疗费用，以对方当事人为被告提起民事诉讼，而不能以行政机关为被告提起行政诉讼。土地权属争议的处理是一种行政裁决，也是发生争议较多的一类行政裁决。土地权属争议是指单位之间，个人之间或单位与个人之间，因土地所有权或使用权的归属不清，各自都没有合法有效的权属凭证，而又主张土地权属所引发的争议。依照中华人民共和国行政复议法第三十条规定，“公民、法人、或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、海域等自然资源所有权或使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的
29、，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”此处“自然资源所有权或使用权”争议（包括土地权属争议，不包括颁发宅基证案件）的行政复议是必经程序。应当注意土地权属争议裁决和颁发土地使用证确认的区别。实践中，原告对第三人占用的土地主张权属，被告行政机关在调查后，直接向第三人颁发土地使用证。这种未对土地权属争议进行处理，径直以发证确认代替权属裁决的做法，明显违反法定程序。是故，此类纠纷应当“先裁决权属，后发证确认”。还应当慎重区分土地权属争议与土地承包经营纠纷，土地承包经营纠纷是土地在经营流转过程中发生的纠纷，是一种民事纠纷，应按照农村土地承包法和民事诉讼法的相关规定程序处理，农村土地承包法未规定对土地承包经营纠纷的行政处理程序，行政机关无权裁决处理土地承包经营纠纷。土地权属争议则按照土地管理法和行政诉讼法的规定程序处理。
