1、整理土地管理法案例案例一:上海某某化工设备有限公司非法占地案2003年7月，上海某某化工设备有限公司法定代表人吴某的哥哥周某代其与某某区书院镇农业服务中心签订了土地流转协议。协议规定了甲方书院镇农业服务中心自愿将15亩土地流转给乙方周某用于办企业。乙方按每年每亩3000元价格付给甲方土地流转金，流转期限为三十年，从2003年9月1日起至2033年8月30日止。2006年2月，上海某某化工设备有限公司在未依法办理土地审批手续的情况下开始在某某区书院镇三三公路4588号处开工建造厂房。2006年2月27日，某某区房屋土地执法大队责令停止施工并发放停工通知单，但该公司继续施工直至5月份被迫停工。20
2、06年11月书院镇镇政府曾责令其限期自行拆除，该公司拒不拆除。2007年4月该公司又继续施工，上海市房屋土地资源管理局执法人员再次责令其停工并于2007年4月3日向其发出“责令停止土地违法行为通知书”，但该公司在土地执法专项行动期间仍然继续施工，顶风作案。经现场勘测，该公司占用土地面积为10441.78平方米，现地面已建成3幢厂房3036.93平方米,3幢工棚266.6平方米,一幢门房45.08平方米。经查，该地块土地利用总体规划为基本农田，原为书院镇农业服务中心的集体土地。根据上海市农业环境保护监测站提供的土地鉴定报告表明：该地块范围内耕作层均已遭严重损坏，不能耕种。上海某某化工设备有限公司
3、的行为严重违反了中华人民共和国土地管理法第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，属于非法占地。此案引起了某某区委、区府的高度重视，区委区府主要领导指示有关部门严肃依法查处，坚决打击非法占地行为。日前，上海市房屋土地资源管理局依据相关法律规定，对上海某某化工设备有限公司非法占地的行为作出了行政处罚：一、在收到行政处罚决定书之日起三十日内退还非法占用的土地;二、在收到行政处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;三、处以罚款人民币叁拾壹万叁仟元整。同时，依照中华人民共和国刑法第三百四十二条、三百四十六条
4、规定，上海某某化工设备有限公司涉嫌非法占用农用地罪，上海市房地资源行政执法总队已将此案移送上海市公安局某某分局，2007年12月4日上海市公安局某某分局决定立案侦查。由于上海某某化工设备有限公司拒不执行上海市房地资源管理局的行政处罚决定，2007年7月10日上海市房地资源管理局依法向上海市某某区人民法院申请强制执行，2007年11月21日上海市某某区人民法院作出准许强制执行的行政裁定书。目前此案正在进一步查处之中。案例二:上海某某重型机械制造有限公司、上海某某工贸有限公司非法占地案2004年10月20日，上海某某重型机械制造有限公司与奉贤区金汇镇人民政府签订土地租赁合同，租赁金汇镇乐善村11组
5、集体土地80亩，每亩每年10.3万元。2005年2月开始，该公司未经依法批准，在擅自占用租赁的土地上建造厂房。2006年1月15日，上海某某重型机械制造有限公司与上海某某工贸有限公司签订合作开发协议书，约定由上海某某重型机械制造有限公司将其承租土地中的12亩入股，上海某某工贸有限公司提供资金，共同建造工业厂房用于出租，双方共享收益。2006年3月，在未办妥有关用地手续的情况下，上海某某工贸有限公司开始在圈占土地上动工建设，上海市房地资源管理局执法人员和金汇镇人民政府有关领导多次进行现场制止，该工程停工至2007年3月。2007年4月，该公司重新开始动工建设，在发现复工的苗头后，奉贤区房屋土地管
6、理局、金汇镇人民政府予以制止，上海市房屋土地资源行政执法总队向当事人发出“责令停止土地违法行为通知书”，要求该单位立即停止违法行为，听候处理。但上海某某重型机械制造有限公司和上海某某工贸有限公司仍然我行我素，对执法人员的劝阻置之不理，在土地执法专项行动期间，继续施工。经查，上海某某重型机械制造有限公司与上海某某工贸有限公司占用的土地系基本农田。2007年10月26日上海市房屋土地测绘中心出具测绘报告认定，两公司非法占用土地面积7880.93平方米;2007年10月28日上海市农业环境保护检测站出具检测报告：“上海某某重型机械制造有限公司与上海某某工贸有限公司占用的7880.93平方米农用地已遭
7、严重毁坏，不能进行耕种”。奉贤区委、区府对此案的查处工作十分重视，区委区府主要领导指示有关执法部门严肃依法查处。市房地资源管理局已立案调查。同时，依照中华人民共和国刑法第三百四十二条、三百四十六条规定，上海某某重型机械制造有限公司与上海某某工贸有限公司涉嫌非法占用农用地罪，日前，市房地资源管理局已将此案移送上海市公安局奉贤分局立案侦查。目前此案正在进一步查处之中。案例三:上海环一清洁有限公司有限公司非法占地案2004年1月18日，上海环一清洁有限公司与闵行区华漕镇红星村西库生产队签订土地租赁合同，就使用闵行区华漕镇红星村西厍生产队鱼塘达成协议。2005年12月，该公司未办理任何土地审批手续即开
8、始填平租赁的鱼塘，并建造了占地12314平方米平方米的房屋。该地块土地利用总体规划为基本农田。上海环一清洁有限公司的行为严重违反了中华人民共和国土地管理法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属于非法占地。上海市房屋土地资源管理局对此案已正式立案调查，并已依照中华人民共和国土地管理法及中华人民共和国土地管理法实施条例的相关规定，对上海环一清洁有限公司作出了限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状和处以罚款的行政处罚。案例四:嘉定区上海某某工
9、贸有限公司非法占地案2002年9月21日，上海某某工贸有限公司与赵厅村原党支部书记郑某就转让赵厅村约27.75亩土地建造工业厂房等事宜达成土地转让协议，约定转让费为111万元。2002年12月，上海某某工贸有限公司开始在受让地块的河南边动工建造围墙和厂房，占地面积9.95亩;2005年12月开始在河北边建造厂房、办公楼和综合楼。上海市房屋土地资源管理局执法人员在动态巡查时发现上述违法行为，并在2006年1月和3月两次责成赵厅村通知违法用地单位停止施工，但该公司短暂停工后又继续施工。2006年4月，上海市房屋土地资源管理局依据中华人民共和国土地管理法第七十六条规定向上海某某工贸有限公司发出了“责
10、令停止土地违法行为通知书”。经查，该公司非法占用农用地17.82亩，土地利用总体规划为基本农田。经土壤鉴定，农用地已遭严重毁坏。上海某某工贸有限公司未经依法批准，擅自占用集体土地建造厂房的行为严重违反了中华人民共和国土地管理法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属于非法占地。目前，上海市房屋土地资源管理局对此案已正式立案调查，并将依据有关法律向当事人作出行政处罚某社区现位于江苏省邳州市城市规划区内，该社区居委会前身村民委员会于1998年6月依法征用本村第四组集
11、体耕地10.21亩（6806.66平方米）建设村胶合板厂，该胶合板厂厂长系本村村民王某。2000年经土地初始登记办理了以权利人为胶合板厂的国有土地工业使用权证书，登记国有土地使用权面积10.2664亩（6844.3平方米）及该厂法定代表人为王某。2004年5月王某在办理了城市规划许可证及企业工商营业执照后，又以招商引资为名获取优惠，将某市翱翔商贸有限公司作为法人公司另与该社区居委会签订了在位于上述地块北侧的耕地6.58亩（4386.66平方米）租赁协议书，将此地和胶合板厂土地共同建设瓜果批发市场。根据城市发展规划要求，该地不适宜作为瓜果批发市场之用，2005年1月市政府将该案交国土资源局查办。
12、经查：1.王某将原胶合板厂工业用地改为瓜果批发市场商业用地之土地用途变更，未经县以上有权机关批准；2.某市翱翔商贸有限公司租赁该社区居委会耕地建设瓜果批发市场未依法办理建设用地批准手续。分析一、关于原村胶合板厂土地登记及土地用途变更之问题。虽然其征地及土地登记手续看似完备，但认真推究可以发现，此案中市政府在2000年就已错误地办理了该村胶合板厂土地初始登记并给其颁发国有土地使用权证书。这是一件典型的偷梁换柱，侵占了本来属于村集体的国有土地资产案例。理由为：1.该村民委员会是原胶合板厂建设用地征地单位。依照民法通则第七十四条及土地登记规则第九条之规定，该村胶合板厂国有土地使用权这一特殊集体资产权
13、利人应是该村民委员会，也只有其代表村全体劳动群众利益。原村胶合板厂和厂长王某只不过是村民委员会依当时土地管理法律法规通过划拨征用本村第四组集体耕地的建设项目和项目负责人。2.胶合板厂登记国有土地使用权面积6844.3平方米超出其征地面积37.64平方米。上述两项事实同时说明了土地管理部门未能严格依照土地登记规则第十四条、第二十三条规定对胶合板厂申请土地登记的土地权属、面积、用途等地籍调查规定进行全面审核，以致造成错误登记，依照本规则第七十一条规定，应办理更正登记。关于胶合板厂未经批准擅自改变土地用途将原国有工业用地变更为商业用地应如何行政处罚问题。一种意见是：虽然土地管理法第十二条规定了“依法
14、改变土地权属和用途的，应当办理变更登记手续”，但本法第八十二条法律责任也只是规定了“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期办理”，而没有相应的罚则。另一种意见是：依照房地产管理法第十二条第二款规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式”，但同样也没有相应的罚则。历览有明文规定的，现时只有根据原国家土地管理局文件1995国土籍字第26号确定土地所有权和使用权的若干规定第三十七条关于“未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权”规定，对此类土地违法行为予以行政处罚。笔者认为：虽然该
15、文件充其量只是部门规章，但毕竟其与上位法即土地管理法律法理不相悖，人民法院应该予以强制执行。当然这种尴尬，在当前市场经济条件下不能不说是土地管理法律法规对于实现宏观调控的一种悲哀。二、关于某市翱翔商贸有限公司在与该社区居委会签订土地租赁协议书后，即占用6.58亩耕地建设瓜果批发市场北侧场地及院墙问题。一种意见是：该社区居委会未经有权机关批准即与某市翱翔商贸有限公司签订合同租赁土地6.58亩，且租期长达20年用于建设瓜果批发市场，显然属于土地管理法第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”及第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”
16、规定禁止的行为，应依本法第七十三条相应处罚。第二种意见即笔者认为：该社区居委会在与某市翱翔商贸有限公司签订土地租赁协议书明文规定“在承租范围内，土地上的附着物、青苗、树木、房屋等按土地管理法相关规定及房屋实际情况，由乙方（某市翱翔商贸有限公司）出资补偿。租期内，市场建设必须服从市整体规划。租地范围内如遇国家、集体征用，甲乙双方应服从整体规划，土地上属于乙方投资的建筑物，补偿费由乙方接收，甲方不得干预，土地补偿费由甲方接收。甲方协助乙方办理相关用地手续，出具必要的材料证明，办理手续费用由乙方负责”。该合同符合合同法第七条规定的“当事人订立合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经
17、济秩序，损害社会公共利益”及土地管理法律法规规定的要求。但某市翱翔商贸有限公司在签订合同后，并未依照合同法第七条关于“履行合同应当遵守法律、行政法规”及土地管理法律法规要求办理用地批准手续，导致土地违法行为发生完全是自身所致。其行为违反了土地管理法第四条、第四十四条、第五十九条之规定，故对该土地违法行为应定性为未经批准，非法占用，法律责任应依照本法第七十六条及土地管理法实施条例第四十二条执行。综上所述，笔者认为对该案的查处应：1.依法注销该胶合板厂原土地登记及国有土地使用权证书，同时对属居委会征地用于建设胶合板厂并擅自改变用途行为予以依法收回国有土地使用权。2.对某市翱翔商贸有限公司未经批准违
18、反土地利用总体规划非法占用农用地建设行为，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处每平方米30元以下罚款。2003年3月，甲镇政府以行政命令的方式，征用了本镇乙村耕地10亩，并签定了征地补偿协议。甲镇政府对此块土地进行平整后，兴建了一座化工厂，该化工厂为甲镇所属的乡镇企业，有独立法人资格。2007年5月，该化工厂破产，厂房一直闲置。2007年底，甲镇政府招商引资引进丙厂，甲镇政府将原化工厂使用的土地以及厂房租赁给丙厂使用，租期10年。2008年7月，当地国土资源局巡查发现后，对此违法案件进行了调查取证，但不知如何处罚。【疑惑】1、甲镇政府批准使用乙村土地的行为是
19、非法批地还是非法转让?如何处罚?2、丙厂的用地行为是按照非法转让处罚还是非法占地进行处罚?【解析】本案例主要疑惑在于甲镇政府和丙厂的违法行为性质。判断甲镇政府的违法行为是非法批地还是非法转让，关键是要区分两种违法行为的主体和表现形式。非法批地行为，是指违反土地管理法律法规的规定，非法批准征收、使用或占用土地的行为。根据土地管理法第78条的规定，非法批地主要有四种情形：一是无权批准征收、使用土地的单位和个人非法批准征收、占用土地;二是超越批准权限非法批准占用土地;三是不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地;四是违反法律规定的程序非法批准占用、征收土地。非法转让土地行为，是指违反土地管理法律法规
20、的规定，以各种形式非法转让建设用地使用权的行为。可以归纳为三种情形：一是未经批准，非法转让以划拨方式取得的建设用地使用权;二是不具备法定条件，非法转让以出让等有偿方式取得的建设用地使用权;三是违反土地管理法第63条的规定，买卖、转让农民集体所有的土地用于非农业建设的行为。根据土地管理法第45条的规定，征收土地由国务院和省级人民政府批准，其他任何国家机关没有征地批准权限。本案中，甲镇政府作为政府机关，虽没有征地批准权限，但通过行政命令的方式，与乙村签订征地补偿协议，征收乙村土地用于兴建乡镇企业，其实质是实施了批地行为，这是一种非法批地行为。对甲镇政府的行为，应当根据土地管理法第78条的规定进行处
21、罚。关于丙厂的行为是非法受让土地还是非法占地。由于甲镇政府的行为是非法批准征收行为，其批准文件无效，化工厂所占土地应当归还乙村所有。根据土地管理法第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。丙厂未经批准租赁化工厂土地用于非农业建设，应当属非法占地行为，可根据土地管理法第76条的规定进行处罚。国土资源违法案件行政处罚依据、程序、时限 一、违法案件行政处罚依据 （一）土地违法案件行政处罚依据：中华人民共和国土地管理法 第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的
22、，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第七十五条违
23、反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占
24、的土地以非法占用土地论处。 第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。 第七十八条无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。 第八十条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使
25、用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。 第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。 第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请
26、人民法院强制执行，费用由违法者承担。 （二）矿产违法案件行政处罚依据：中华人民共和国矿产资源法 第三十九条 违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。 单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。第四十条 超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违
27、法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。第四十一条 盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品和其他财物的，破坏采矿、勘查设施的，扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的，分别依照刑法有关规定追究刑事责任；情节显著轻微的，依照治安管理处罚条例有关规定予以处罚。 第四十二条 买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。 违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。 第四十三条 违反本法规定收购和销售国家统一收购的矿产品的，没收
28、矿产品和违法所得，可以并处罚款；情节严重的，依照刑法第一百一十七条、第一百一十八条的规定，追究刑事责任。 第四十四条 违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。 第四十五条 本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。第四十三条规定的行政处罚，由县级以上人民政府工商行政管理部门决定。第四十四条规定的行政处罚，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定。给予吊销勘查许可证或者采矿许
29、可证处罚的，须由原发证机关决定。 依照第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十四条规定应当给予行政处罚而不给予行政处罚的，上级人民政府地质矿产主管部门有权责令改正或者直接给予行政处罚。 第四十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉。 当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。 第四十七条 负责矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员和其他有关国家工作人员徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守，违反本法规定批准勘查、开采矿产资源和颁发勘查许可证、采矿许可证，或者对违法采矿行为不依法予以制止、处罚，构
30、成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。违法颁发的勘查许可证、采矿许可证，上级人民政府地质矿产主管部门有权予以撤销。 第四十八条 以暴力、威胁方法阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任；拒绝、阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。 二、违法案件行政处罚程序 （一）受理和立案：国土资源管理部门对上级交办，其它部门移送和群众举报的土地、矿产违法案件，应当受理。对受理的违法案件进行审查，符合条件的应当立案。 （二）调查和处理
31、：土地、矿产违法案件经批准立案后，应及时指派承办人，承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据，包括：（）对当事人和证人进行询问，并制作询问笔录；（）进行现场勘验、检查；（）进行技术签定；（）进行证据收集，及对证据进行审查；（）对认定有违法行为的，应及时发出责令停止违法行为通知书，并送达当事人。 （三）告知与听证：案件调查终结后，办案人员应就所查清的事实和收集的证据材料认真进行整理，依法对案件作出初步认定，并在作出行政处罚之前，以书面形式告知当事人作出处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，包括裁决过程中的申辩权、质证权，要求举行听证权，必要的律师辩护权，对处罚决定不服而申请复议和提起诉讼的权利，当事人如不放弃听证权利的国土资源管理机关应当在作出行政处罚之前召集承办人、当事人及有关证人、利害关系人参加听证会，听取当事人的陈述、辩护、质疑和要求。 （四）决定与送达：经过知告和听证之后，国土资源行政主管部门应针对案件的具体情况，作出是否行政处罚的决定。当事人确有应受行政处罚的违法行为，应根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。违法行为行政处罚决定书作出后，国土资源行政主管部门应当在三日内送达当事人，并在宣告后当场交付当事人。当事人不在场的，应在七日内依据民事诉讼法的有关规定，将违法行为行政处罚决定书送达当事人。 （五）结案：
