1、资本约束下我国问题银行处置方案设计资本约束下我国问题银行处置方案设计李红坤问题银行与银行失败是两个不同的概念。对于问题银行的处置一般有两种模式：救助和退出。资本约束下问题银行处置方案体现了资本约束在界定处置模式中的重要作用。一、相关概念的界定在银行发展史上,呈现出两种迥异的银行成长模式:一种是资金约束型的数量成长模式;一种是资本约束型的质量成长模式。在资金约束型的数量成长模式下,资金(存款)是立行之基,成长之本,追求规模扩张,追求发展速度是银行成长的主题,而对资本必须覆盖风险的认识,对资产质量和风险减除的认识和对银行短期目标与长期目标的协调的认识都是非常不充分的,资本和风险一直处于软约束状态。
2、其结果,在银行业资产规模快速膨胀的同时,也积累了巨大的风险,产生了一个庞大而虚弱的银行体系。在经济金融全球化背景下,巴塞尔新资本协议全球范围的实施,监管环境的强化,风险认识的提升,加强资本管理,强化资本约束已成为银行监管当局和商业银行面临的一项重要现实任务。银行业是管理风险的行业,资本是吸收和转移风险损失的缓冲器,它在规模和结构上必须覆盖风险,资本管理实质上是风险管理,资本约束的背后实质上就是风险管理能力的约束。所谓资本约束，是指银行股东、风险管理者、财务管理者（司库）、监管机构和市场等各种利益相关者对银行资本的数量和质量提出要求，通过风险这个桥梁与银行的经营管理发生了紧密联系，对商业银行的资
3、产规模扩张能力、风险抵御能力、市场生存能力、经营管理模式等多个方面产生了影响和制约作用。尽快实现由资金约束到资本约束成长模式的转变,增强风险观念,健全法人治理结构,引进先进的风险管理技术,调整经营发展战略,优化资产结构,增强风险管理能力,建立以资本约束为核心的业务增长模式和资源配置方式,是我国商业银行实现效益、质量和规模协调发展与稳健、持续成长的理性选择。有关问题银行的定义有不同的标准。日本将不符合安全性、流动性及有关财务、业务比率的银行定义为问题银行。美国联邦存款保险公司FDIC则将问题银行定义为：“目前或未来可能立即发生财务困难，并可能需要财务援助的银行。”从FDIC的角度看，凡是极可能导
4、致FDIC发生理赔危险的银行，都可以成为问题银行。本文认为，问题银行就是指主要风险检测指标已超出正常区域,甚至超出银行自身和金融监管当局的控制能力,面临或潜伏流动性和安全性危机的银行。这一定义把存在危机和潜伏危机的银行都视为问题银行。当一个银行不能兑付其付款承诺时，就发生了银行失败。Chung-Hua Shen (2002) 认为失败银行可以包括三类：（1）最严格界定的一类是指被当局公告清算关闭的银行；（2）不太严格的界定是指准失败银行，指那些被暂停支付、注资、重组或受到存款保险组织援助的银行。（3）最宽松的定义是用杠杆比率（资本加贷款准备金减不良贷款再除以总资产）评价银行状况。美国银行的临界
5、值为0，Gonlez- Hermosillo建议新兴市场国家为1.5%。很显然，前两类属于公告失败银行，第三类属于经济失败银行。本文认为，如果被清算、在政府的监督下被另一家健全银行合并、或依赖政府的财务援助得以生存，那么该银行即为失败银行（Shelagh Heffernan,1996）。问题银行与银行失败是两个不同的概念。问题银行强调的是银行资产的市场价值可能或已经低于其股本和负债的市场价值，即可能或已处于经济上破产的状态。它仅是会计意义上的技术性破产，而非法律意义上的事实性破产清算。问题银行既可以在国家存款保险制度的担保下继续经营而免于陷入破产清算，也可以通过政府介入、实施救助或其他协助而摆
6、脱破产危机。二、问题银行处置模式从国内外看，对问题银行的处置模式一般分为两种类型：救助模式、退出模式。本文下面给出二者的临界点（见图1）。在A点时救助处于最佳状态，过A点时，救助处于过度状态，会造成资金的浪费或者鼓励道德风险，收益是在下降的；当救助程度处于B点时，救助曲线与成本曲线相交，救助处于无效状态，应当放弃救助。图1：救助程度对金融市场的影响（一）救助模式救助模式包括五种形式：自我救助、政府救助、同业救助、中央银行救助、重组。1、自我救助。加强内部控制，改善经营管理；多方筹集资金，增强支付能力；主动寻求有实力的金融机构进行收购或兼并。主要案例：20世纪90年代中期，我国海南发展银行兼并了
7、海南的28家城市信用社。1998年底中国投资银行因经营困难等原因并入国家开发银行；中国投资银行在整体并入国家开发银行以后，决定将原投资银行的资产和部分机构整体转让，国内9家银行提供收购方案，最后中国光大银行中标，中国投资银行29个分支行所属137家营业网点及所有债权债务被光大银行整体收购；1996年4月,日本太平洋银行由于经营不善而发生危机。大藏省和日本银行经过调查后认为,太平洋银行所出现的巨额呆帐已无法使该银行东山再起,决定由它的四大股东日本樱花银行、富士银行、东海银行、三和银行予以资助。2、政府救助。维护金融机构的信誉，向有风险金融机构划拨优质资产、协调政府部门存入资金、减免税费，成立临时
8、专门机构，协助追收债务，建立专项风险基金，适时予以支持。主要案例：1993年法国政府“输血”35亿法郎、增加银行资本49亿法郎抢救里昂信贷银行,1996年巴西政府紧急注资80亿雷亚尔(约合82亿美元),救助严重亏损的巴西银行都是相当典型的例子。3、同业救助。金融同业出于自身利益关联、政府协调、拓展业务等原因，有时会对风险金融机构施以援手，如：出借资金，延期追索债务，善意收购或兼并。主要案例：奥地利所有储蓄银行合股建立了储蓄银行中央机构,一旦某家储蓄银行陷入困境,中央机构会要求所有成员银行对其提供资金帮助。奥地利的乡村合作银行与其中央机构创立了一种专门基金,用于支持发生危机的成员银行。工业信贷合
9、作银行建有“救助基金”,负责对危机银行的救助。4、中央银行救助。面对陷入流动性困境的金融机构,中央银行作为最终贷款者,不少国家的银行法都规定,中央银行有权利或义务提供紧急的资金援助。中央银行一般通过提供抵押贷款、票据贴现、短期透支,以解决暂时流动性困难。但央行的救助是有限度的,一般只对陷入临时性的流动性危机的金融机构提供。主要案例：丹麦的银行法就明确规定,中央银行可以对面临暂时性流动困难的银行进行帮助,但对于那些陷入清算、破产境地的银行则不能给予支持。5、重组。对有风险金融机构增资扩股、债权转股权、短期债权转为长期债权、债务削减、负债转给好的金融机构并由政府提供补偿。主要案例，英国：19741
10、976年，救生船基金，（1）初始流动性支持有活力的二级银行；（2）清理倒闭银行；（3）英格兰接管倒闭银行，然后将之私有化；其损失由中央银行承担。智利：19751985年，剥离法，（1）中央银行发行债券以购买差的资产，但需有购回时间表；（2）央行向银行的贷款转成对其股权；（3）将银行出售给私人部门。西班牙：1980年，银行“医院”和剥离法，（1）手风琴原则；（2）由商业银行和西班牙银行共同出资；（3）存款担保基金购买差的资产；（4）向银行提供担保和长期软贷款；（5）将银行出售给私人部门；（6）将卢马萨集团国有化。（二）退出模式退出模式也包括五种形式：接管、收购或兼并、解散、行政关闭和撤销、依法破
11、产清算。1、接管。就是通过采取整顿和改组的措施,对被接管人的经营管理、组织结构进行必要的调整,使被接管人在接管期限内,改善财务状况,渡过危机。被接管的银行的债权债务关系不因接管而变化。从各国的情况来看,实施接管主要有两种类型。一是由监管当局接管。许多国家的银行法都规定,当银行面临严峻的信用危机时,金融监管当局有权接管该银行。二是由存款保护组织接管,如美国、加拿大的存款保险公司都有权对经营失败的投保金融机构实行接管和清理。主要案例：1995年10月6日,我国中央银行对中银信托投资公司进行接管,之后中银信托由广东发展银行收购。2、收购或兼并。兼并收购指有问题金融机构在无法救助、救助失败、金融监管部
12、门未达到预期接管期间已经找到接收机构的情况下，由于有实力的金融机构全额收购其股份，或者采取吸收合并的方式将其兼并的模式。收购或兼并完成后，有问题金融机构予以解散并由监管当局宣布撤销，其债权债务由收购方或兼并方予以承接。典型案例是广东发展银行兼并收购中银信托投资公司。由于中银信托投资公司违法设立分支机构，违法违规经营，经营管理混乱，导致该公司资本金严重不实，资产质量低下。1995年10月5日，该公司被中国人民银行依法接管。一年后，经广东发展银行董事会同意并由中国人民银行批准，1996年10月6日广东发展银行兼并收购了中银信托投资公司。其它案例有：1995年8月18日，海南省富南等5家信托投资公司
13、新设合并为海南发展银行；1997年12月，海南发展银行以吸收合并模式兼并海南省28家城市信用合作社；1998年12月，人民银行将接管一年半后的贵阳清镇红枫城市信用社，由贵阳市商业银行兼并；1998年12月，中国投资银行为国家开发银行收购，其后又转为光大银行收购。3、解散。指金融机构丧失经营能力后，根据其章程规定或者法律规定，经批准登记注销金融机构组织的模式。典型案例是1998年某县的三家城市信用社和一家营业部（以下简称“三社一部”）成功自行解散。由于经营管理不善，该县的“三社一部”资产质量严重恶化，经营亏损，风险问题不断积聚。1997年，其风险开始暴露，1998年进一步加剧，面临严重的支付危机
14、。中国人民银行经与当地政府协商、论证，最后把处置思路定位为“自行解散”。解散方案于1998年10月获中国人民银行批准，并确定该市商业银行为债权债务承接行。4、行政关闭和撤销。指金融监管部门对金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债权债务进行清算，最终取消其法人主体资格的模式。金融机构被宣布关闭后到办理注销登记前，其法人地位存续，但其权利能力和行为能力受到限制。典型案例是关闭海南发展银行。1998年6月21日，因海南发展银行不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，在未经海南发展银行董事会和股东大会决定的情况下，中国人民银行公告关闭海南发展银行，依法组成清算组进行关闭清算，同时
15、指定中国工商银行托管其债权债务，对境外债务和境内居民储蓄保证支付，其余债务待清算后偿付。据不完全统计，到2001年3月底，全国已关闭21家城市信用社，1家商业银行（海南发展银行），56家信托投资公司。5、依法破产清算。指依据司法程序对特定的金融机构实施市场退出的模式。金融机构不能支付到期债务的，金融机构或其债权人均可向人民法院提出破产申请。人民法院依法做出裁定，对金融机构的资产实行强制分配，以使债权人得到公平偿还。由于金融业的特殊性质，人民法院依法宣告金融机构破产前，应事先征求金融监管部门的意见。典型案例是广东国际信托投资公司破产。1999年1月，经中国人民银行同意，按照法律规定，广东省高级人
16、民法院宣布对严重资不抵债的广东国际信托投资公司做出了破产决定。中国人民银行于1998年10月6日宣布其关闭，关闭后的清算结果是资不抵债175亿元，远超出地方政府财政承受能力，不得不转向破产。2001年10月30日，该案基本审结，债权人的受偿率为15.1。广东国际信托投资公司破产案由此成为我国第一家金融机构破产案。三、我国问题银行处置方案设计随着我国市场化水平的提高和金融产品的增多，问题银行处置应越来越依赖市场手段，因此逐步减少政府的干预。我国目前存在的隐性存款担保机制常常是激励不相容的，会无意中增加金融机构的道德风险。为了减少个别金融机构倒闭所引起的风险传染，并最小化由道德风险导致的倒闭清算成
17、本需要建立激励相容且面向市场的金融机构退出机制。激励相容的结构化退出机制能够强化各个参与方对金融机构的市场约束和监管约束，减少金融机构的道德风险。为此提出以下建议：首先，在从隐性存款担保制度向资本管制过渡的阶段，可以考虑实施现行存款保险制度和资本管制制度共存。资本管制制度承保资产规模小的股份制银行和城市信用社，隐性存款保险制度承保资产庞大的国有商业银行。一旦国有商业银行的资产状况达到巴塞尔协议的要求，同时国内资金充裕，政府调节经济的手段多样化，实行完全的资本管制制度的条件得到满足，则应实施完全的资本管制制度。在新巴塞尔协议指引下，从我国具体国情出发，结合美国的快速预警纠偏模型、日本的快速预警纠
18、偏模型以及德国CAMEL财务指标，设计出资本约束下我国问题银行处置方案。表：资本约束下我国问题银行处理方案资本充足等级资本充足率核心资本充足率相应的监管纠正措施绿色：良好资本很充足，无需采取特别监管措施，继续稳健经营和加强内部控制蓝色：充足资本充足，无需采取特别监管措施，但提出警告，要求配置资金，限期进行资金结构调整黄色：轻度不足， 提出警告，监管加强，限制资产规模扩张，提交一份资本恢复计划，重组、设立分支机构及从事新业务必须经批准；实施惩罚性再贷款利率，要求出售有效资产，增加资本金，限制银行分红派息，限制高管人员的薪水橙色：中度不足， 必须增加资本；限制资产规模扩张，甚至需要减少贷款规模；限
19、制来自相关人的存款和关联交易；经济处罚以外，可行政处罚，要求改变经营策略，调整领导人员，兼并或重组，资金援助，禁止分红，监管当局认为有必要的其他行动红色：严重不足， 行政处罚，停业整顿或接管，撤销主要领导人，紧急援助黑色：致命不足重大行政处罚，撤销（关闭）吊销金融业务许可证。法律处罚，宣告破产，存款保护其次，需要对有问题金融机构及时纠正和清算。只有及时、快速的市场退出才能有效遏制失败银行机构“为了复苏的赌博”，遏制其试图通过高利率(或高收益)吸取更多的存款资源(资金)，冒险扩张他们的贷款(投资)组合，也就有效防止了银行机构的“大而不倒”效应，降低了金融脆弱性。退出机制的设计还需要避免过度利用公
20、共资源对失败银行机构进行救助，或者监管方保持宽容态度，拖延清算时间。宽容和拖延不仅会增加银行机构倒闭的成本，而且增加了向其他银行机构传染风险的机会。第三，利用净资产完全损失点就对有问题的商业银行实施市场退出。在一家面临被动市场退出问题的商业银行全部经营活动全过程中，其资产损失和资本金会满足图所示的关系。图2中，A点为净资产完全损失点。若金融监管当局在图中A点的右方才对有问题的商业银行实施市场退出，一定会形成一个债务缺口，负外部性产生了。在存在债务缺口的条件下，要想消除负外部性，就必须解决偿债资金的来源问题。偿债资金的筹措无外乎两条渠道：民间渠道和官方渠道。在对严重资不抵债的商业银行进行市场退出
21、时，因为债务缺口的存在，民间资本缺乏介入意愿。而通过官方渠道筹措资金来弥补债务缺口，要么是来自于财政资金，要么是来自于人民银行的再贷款。近年来，我国中央财政基本上都是赤字运行，2004年全国财政收支相抵，支出大于收入2090.42亿元，赤字3191.77亿元，因此，利用财政资金来弥补债务缺口的可操作性不强；来自于人民银行再贷款，则可能会引起货币政策的振荡，给金融体系带来系统风险。在净资产完全损失点就对有问题的商业银行实施市场退出，此时商业银行的资产负债能够基本相抵。这样，既可以引入民间资本对该商业银行进行重组；也可以使用官方资金来源先行解决负债的偿还问题，待对其资产进行清算后，补上原来的资金缺
22、口。从而避免了负外部性，实现了金融体系高效率稳定的目标。图2 商业银行最优先市场退出点分析再次，需要确定激励相容的损失分配方案。应该在事前确定结构化的损失分配方案，并且在事后进行严格监督执行。（1）对于中小存款人要实行明确的存款保险，并设定激励相容的偿付上限。因为小存款人承受风险的能力较弱，更可能挤提存款形成系统性风险。（2）大的存款人通常有能力估计信用风险，进行其他投资，所以承受损失的能力较大。如果这些存款人知道在银行倒闭时会受到较大损失，就会意识到银行独特的脆弱性，从而能够以市场的方式对银行进行监督，当注意到银行机构出现问题时，就会预期银行机构违约，撤回他们的存款。所以，通过让大的存款人承
23、担银行机构的倒闭损失能够加强他们对银行机构的市场监督和市场约束。（3）应该明确谁造成了损失，是经营者自己酿造了损失，还是监管者工作不力造成了损失，应该分清责任依次进行损失分担。在损失分担级次排列中，股东应是第一位的，对金融机构经营形成的风险和损失负有不可推卸的责任。政府和经理人的损失分担级次排列依据他们在损失造成中所处的位置进行排列。对于政府，为了避免国家过深介入，导致商业银行的经营者和投资更不关心自己应承担的金融风险，导致更大的金融风险；也为了规范政府行为，减少政府对商业银行经营的干预，应该严格依据其在损失造成中所处的位置进行损失分担，促进政府进一步淡出对商业银行经营管理的过多参与，将更多的
24、精力放在诸如完善社会保障体系等职能上。最后，实行明确、公开的最后贷款人制度。虽然有人认为，过于公开的、明确的最后贷款人制度会带来道德风险，但实际上隐含的最后贷款人制度并没有减轻道德风险，银行和存款人仍然可以根据以往的经验推断出中央银行最终必然会对危机银行实施救助。明确、公开的最后贷款人制度优于隐含的最后贷款人制度。原因在于以下几个方面，（1）在出现挤兑风波时，政府明确、公开的最后贷款人职能可能产生良好的政策导向效应，有利于消除存款人心中的疑虑，稳定公众信心，避免公众因为无法肯定央行是否会最后救助危机银行而出现信心危机导致危机大面积传染。（2）隐含的最后贷款人制度因为其本身的建设模糊性很容易导致
25、在危机处理过程中掺和政治因素。（3）唯有明确、公开的最后贷款人制度才能使得政府可以名正言顺地要求银行承担由危机引发的有关成本；（4）只有明确、公开的最后贷款人制度才能有效的防止混业经营的银行将非银行业务的损失转移到银行业务上而利用最后贷款人的救助。充分利用公开在最后贷款人制度的优点的一个关键点就在于“明确”，政府必须事先对救助的条件作出清晰的规定，如果因为政治因素必须对某类危机银行实施救助也必须事先作出正式的规定。参考文献：1、葛兆强:中外商业银行市场退出制度的比较分析 J . 福建论坛, 1999. 5.2、苏同华:银行危机论M . 北京: 中国金融出版社, 20001。3、殷孟波:中国金融
26、风险研究M . 成都: 西南财经大学出版社, 1999. 12。4、斯蒂芬D威廉姆森 Stephen D. Williamson, 新帕尔格雷夫货币金融大词典，卷一，123页。5、陈志英：储贷机构（银行）失败处理的评估与政策选择M.广州：广东人民出版社，2004年版。6、阚方平：有问题银行处置制度安排研究M.北京：中国金融出版社，2001年版。7、Gonlez-Hermosillo, Brenda. “Determinants of Ex-Ante Banking System Distress: A Macro-Micro Empirical Exploration of Some Recent Episodes.” IMF Working Paper (1999), pp.99-33.作者单位：山东经济学院责任编辑：陈双双
