1、公共支出学本科教学大纲公共支出学本科教学大纲一、本课程的学习目的公共支出学是一门研究政府支出及其政策的学科。本课程的教材是中国公共支出与预算政策。本课程既是财政学的深化，也是研究、了解我国公共支出政策的课程。在公共支出中，由于公共政策与财政支出存在着密切联系。公共政策是公共支出的政策依据，同时，财政支出也决定着公共政策，因为，任何公共政策都是建立在现实的财政能力基础上的。因而，财政支出分析势必涉及公共政策研究。通过本课程的学习，要求同学掌握：1，公共支出与政府理财理论；2，公共支出的政策分析框架，即政府职能公共事务公共产品公共支出方式；3，了解政府预算过程及政府管理公共支出的方式，政府采购、国
2、库集中收支、财政监督等；4，应用公共分析框架，结合实际，学会具体分析公共支出的政策分析方法。二，本课程的章节结构本课程的内容大体归纳为三部分：第一部分：公共支出的基础理论；第二部分：政府预算及公共支出制度；第三部分：公共支出政策及其改革。包括国防、行政、教育、科学、卫生、农业、基础设施等，最后，还研究了财政联邦主义与多级政府理财。在本课程学习中，应当注意：1，处理好教科书与课程的关系。教科书是本课程的基础，但本课程不等于复述教科书内容。因此，请注意在本大纲中补充的内容。2，处理好教材与改革的关系，在我国，随着改革的进程，本书中提出的问题，有的已经获得解决，有的在政策上有了变化，这也证明了本书研
3、究的超前性。教师在讲授时，应当注意到变化的情况，引导同学掌握公共政策分析工具，对变化的情况进行政策分析和预测。第一讲：市场经济下的政府第一节 国家与政府一、国家国家是由居民、政府和领土组成的有机实体，而政府仅仅是组成国家的三大要素之一。这就是说：第一，国家是一个有机体。第二，国家由居民、政府和领土三大要素组成。二、政府(一)历史上对于政府的认识最早的“君权神授”说认为，君主的权力是由上天派出的，他的权力来自于神的授予。17世纪的英国政治学者约翰洛克认为，政府是权利交换的产物。18世纪的法国思想家卢梭提出，政府是一种社会契约关系。国家的根本作用是保护每个人的天赋权利自由、生命和财产。法律则就是一
4、种契约方式。(二)马克思主义对于政府的认识(社会分工论)政府是社会分工的产物，政府的产生有两个基本原因：管理公共事务的需要和政治统治的需要。社会分工论较好地解释了政府存在，政府的性质等问题，指出了管理公共事务职能处于政府的基础地位，但缺点是将政府的公共权力视为“天生”，这就产生了极权主义问题。(三)本书的观点政府是指在一国范围内，由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。这包含：第一，政府是社会的公共权力机关。第二，政府与其他机关的区别在于它握有公共权力，管理着公共事务。公共权力是指凌驾于社会之上，并通过法律或约定方式授予政府管理社会公共事务方面的权力。公共权力是政府存在的基本依据。权力是指总体
5、上的权利。而权利是权力的具体化。法学中三大权力：人身权力、财产权力和公共权力理论。由于人身权力、财产权力需要在政府的保护下行使，因而居民要获得人身权力、财产权力，就必须失去另外一些权力：相对于人身权力来说，对侵权者追究责任，即“血族复仇”的权利，相对于财产权力来说，对分担公共事务的管理费用(即财产权力的牺牲)，以换取对人身和财产权力的保护，于是，人们就授权某一组织管理这项事务。随着社会分工的扩大和由于私有制的产生而存在的阶级利益对立，社会就必然要产生一个组织-政府。第三，政府代表了一种社会制度，是由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。这表明政府具有阶级性。首先，政府，尤其是现代政府的成员来自
6、政党，政党是阶级利益的政治代表；其次，统治阶级是指掌握着生产资料权的那个阶级。政府要发展经济，就必然要依靠这一阶级。通过政府，统治阶级也就获得了对国家的统治；最后，政府的赋税虽然最终由全体居民负担，但毕竟最初是由统治阶级的成员缴纳的。在一般情况下，政府的阶级性与公共性是统一的。一是公共事务并非统治阶级受益，而且被统治阶级也大多受益，如水利，治安等。二是即使对于统治阶级而言，政府的阶级性也是指维护统治阶级的共同利益，但对于这个阶级成员的放纵行为，照样给予禁止。现代制度经济学又回到了契约论上来。重新研究政府、政治制度和国家权力的关系。三、公共事务(一)什么是公共事务公共事务是指在私人社会里，企业和
7、个人家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是经济和社会生活所必不可少的那些事务，它体现了全体居民的共同利益。1，公共事务等于政府，在原始社会已经形成，本质上是人类生存对于其他人的依赖性。公共事务的基本形式划规则(制度)。随着私有制的产生，原始公有制的氏族社会的消亡和政府的产生，公共事务就作为氏族遗产为政府接管，并成为政府的基本职能。2，公共事务主要是指政府提供的公共服务。3，公共事务是社会分工的产物，它范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务和法律事务、艺术、教育、科学等都属这一范围。随经济发展，其范围不断扩大。4，政府管理了公共事务，也就获得了居民无法享得的特权，具有了权威性。(二)公
8、共事务的特点归纳起来，公共事务具有公共性、劳务性和专属性特点。1，公共性。首先，它是指利益的共同性。其次，指它具有基础性和长远性。最后 ，指它可以分成基本公共事务和可选择的公共事务。2，服务性。指政府提供公共事务主要采用劳务方式，因而也称为劳务产品。由于它主要属于间接劳务产品，它不能像物质产品那样必须花钱才能获得，因而人们往往不感觉到其存在，往往不愿意因此而付费，即“免费搭车”问题。3，专属性。专属性是指管理公共事务是政府的专属权，只有政府才享有管理公共事务的权力，除此之外的任何企业和个人不得享有。公共事务的政府专属性使政府事务具有垄断的特点。所以在市场经济下，属于“市场失灵”部分，市场原则对
9、政府并不适用。第二节 政府的职能和政府行政一、政府的职能政府职能是指政府在经济和社会生活中固有的功能。它有多种分类方法，例如，经济学将它归结为资源配置，收入分配和经济稳定，但这仅仅是经济意义上的政府职能，从基本职能看，至少包括政治、经济和社会三方面的职能。而现代政治学将它进一步扩展为政治、经济、社会和文化教育四方面的职能。文化教育职能是在20世纪后期发展起来的。政府的以上四个职能方面的内容，参看教科书。必须指出，政府职能是随着经济的发展和社会需求而变化的，从总体上说呈不断扩大趋势。这是造成财政支出规模扩张的重要原因。二、政府行政的特点政府行政是指公共部门在授权内行使职能，管理公共事务的活动。政
10、府行政的特点，1911年，德国学者韦伯在批判封建官僚制度：凭爵位来选拔官僚，官员随意没收人民财产，处置人民生命的基础上，创立“理性-官僚制”政府理论。这一理论为20世纪政府行政奠定了基础。政府行政的特点可归结为以下5个方面：1，依法行政。行政机关和行政人员原则上有固定与正式的职权范围，通常，这一职权范围由法律、法规或行政规章加以规定。在西方，依法行政有时也称作“去人性化”，即无论对什么人都必须按文件规定办事，做到“对事不对人”，以保证政府服务的客观、公正性。2，层级节制与专业化管理。是指权力的行使在一个组织内部分层次进行，下级必须对上级负责，形成命令-执行模式。这一模式在处置突发事件等方面比较
11、有效。但也造成了“唯上”，即对上级负责，而不是对下负责等问题。专业化管理是指政府职能应当有相应的专业部门来实现，专业部门的官员应当是政府的办事人员(公务员)，并通过选拔专业人员来管理。专业管理保证了公共事务的连续性，但产生了技术官僚等问题。3，公文主义。基于以书面文件为基础的管理模式，称为公文主义。4，永业化。这是指无论人员如何流动，政府机构永远存在。公务员不犯错误不得辞退。5，多级政府管理。一个较大的国家往往由多级政府组成。地方政府的职权可以通过授权制，即法律授权产生，也可以通过委托-代理产生。第三节市场经济原理市场经济下的经济原理是当代美国学者N曼昆在经济学一书中总结的，这些原理对于公共财
12、政研究具有重要的启迪作用，其中有些将在今后各章节中反复展开。1，人们面临交替关系。2，某种东西的成本是为了得到它而放弃的东西。3，理性人考虑的是边际量。4，人们会对激励作出反映。5，贸易能使每个人的状况更好。6，市场通常是组织经济活动的好方法。7，政府有时可以改善市场结果。8，一国的生活水平取决于它生产物品与劳务的能力。9，当政府发行货币过多时，物价上升，10，社会面临着通货膨胀与失业之间的交替关系。上述十个原理，虽然它们属于经济学范畴，但与市场经济下的公共财政政策有密切联系，事实上，不少财政政策是直接依据这些原理制定的。第四节 政府失灵与“政府万能论”一、政府失灵现象政府失灵是指在经济活动中
13、政府行为的无效性问题，即政府所采取的政策既达不到公平目标，又不能有效地改善市场效率的现象。目前，对于政府失灵的研究有两种基本思路：一种是经济自由主义。所谓自由主义，就是主张企业生产经营中完全自主。以F.哈耶克的话来说，“自主是免受限制的自由，即不存在一种特别的障碍-其他人的强制”。自主作为政府基本目标的基础条件，一切妨碍自主的政府政策都属于政府失灵。另一种福利主义。从这一观点出发，指出政府失灵就是资源配置上无力达到，或不能达到预定的公共目标，解决市场失灵问题，反而造成了低效率、高成本运行。二、政府失灵的原因第一，认识方面的原因。对于政府在市场经济下的作用认识不足，期望值过高，即“政府万能论”。
14、一旦政府决策违背了市场规律，就会造成重大失误。第二，制度性原因。1，政府干预往往导致不可预测的变化。2，政府干预并非免费。3，由于复杂的行政程序和官僚主义，使政策产生执行中失灵。4，政府干预经济可能会产生某些人的“寻租”行为而导致经济运行效率下降。5，政府的旨在实现公平的措施既损害了市场效率，又未达到相应的公平目标。第三，政府本身的原因，政府运行存在着低效率、高成本运行问题。一旦不适当地增加了它们的职能，就会暴露出这一缺陷。如对于国有企业的管理方面，它们往往不适当地承担了企业职能和社会职能。因而在竞争中处于劣势地位。思考题：(一)名词概念：国家 居民 领土 有机体 政府 君权神授说 契约关系论
15、 社会分工论 天赋权利 血族复仇 利益交换说 委托-代理 公共权力 财产权力 人身权力 政府的阶级性 政府的公共性 公共事务 公共事务公共性 公共事务服务性 公共事务专属性 免费搭车 市场失灵 理性-官僚制 政府的依法行政 层级节制 专业化管理 公文主义 永业化 多级政府管理 理性人 菲利普斯曲线 政府失灵 政府万能论(二)思考题：1，简述国家与政府两个概念的联系与区别；2，什么是公共事务？这什么说它是政府如能的基础？3，政府为什么具有统治职能？4，如何理解政府的公共服务职能与统治职能的关系？5，现代政府的职能包括哪几个方面，各自包括哪些内容？6，简述政府行政的特点。试分析它们对现代市场经济会
16、产生哪些阻碍作用？7，试述市场经济的10大原理，说明为什么说市场通常是组织经济活动的好方法？8，什么是政府失灵，简述产生政府失灵的原因。第二讲 公共财政理论第一节 政府理财论与公共财政一、财政的一般理论财政的一般理论是指用于解释财政是什么？它为什么存在？不同的理论表明人们对财政活动的认识分歧。归纳起来，国内主要有：1，国家分配论，这一理论认为，财政是国家为主体的分配关系；2，货币关系论，认为应当把财政理解为“本质是货币关系或者货币关系体系”，3，社会共同需要论，这一理论认为，“它(财政)的实质是人们为了满足社会共同需要而对剩余产品进行分配所发生的经济关系”。本书的观点：从一般意义上说，财政是一
17、种以政府为主体，以实现政府职能为目的而从事的公共理财活动，即政府理财。这一理论可简称为“政府理财论”。(一)财政是一种理财活动理财是指经理财货的活动。“经理”是指兼有经营和管理的意思。在市场经济下，任何经济主体，无论是企业、政府、还是个人家庭都面临着生存、发展两大问题，因此，都必须理财。理财的任务：1，通过资金和物资筹措，提供主体生存的物质资料；2，为主体的发展筹措必要的资金和物资。理财有三个基本环节：生财 指以增加财源的总量为目的的活动；聚财 指通过合理或者合法途径把财货收集起来，以满足主体支出需要；用财 指把已经收集的财货用于主体的支出，维持其生存或发展所需的财物。总之，理财是政府重要问题
18、之一，也是进入市场经济的任何经济主体既无法摆脱，又无法避免的活动。财政就是理财活动中的一个大类。(二)这一理财活动的主体是政府1，市场经济下，存在着政府、企业或个人家庭三大经济主体，形成三类理财活动。 财政-以政府为主体的理财活动，属于公共理财。 企业财务或公司理财-以企业为主体的理财活动，属于私人理财。 家计或家政-以个人家庭为主体的理财活动称为，属于私人理财。2，财政是以政府为主体的理财活动，是指：首先，财政分配依托于公共权力；(1)财政活动的依据是公共权力。在市场经济下，财政是一种的非市场的理财行为，是对收入的再分配。(2)国民收入的“两种权力，两类收入形式”的分配模式。第一种：依据财产
19、权力进行的收入分配。它包括三种财产权力形式：资本、劳动、技术和土地，相应的国民收入分配形式有： 资本-利润或利息； 土地-地租 劳动-工资 技术-技术报酬通过上述形式，国民收入就转化为个人、企业收入。第二种：依据政治权力进行的再分配-税收和预算(图2-3)。政治权力是公共权力与政治（统治阶级利益）的结合。政府是一种有组织的暴力，凭借强制力，虽然不参与国民收入生产过程，但同样获得国民收入。税收是政府参与分配的基本方式。因此，政府理财必须以政府为依托。图2-2 国民收入的初次分配和再分配其次，财政是政府存在的基础。没有财政也就没有政府。政府离不开财政似乎无需证明的命题。但人类却为此而付出惨痛的代价
20、。明末的李自成起义提出了“迎闯王，不纳粮”，使军队给养靠抢掠，导致政权失败。1927年“秋收起义”提出了“抗税、抗租”。由于缺乏财政支持，几乎走上绝路。为此，1931年9月成立的中华苏维埃共和国临时中央政府，实行了“取消一切苛捐杂税，实行统一累进税”的工商税收政策和以农业收获物为基础的“一石粮缴一桶，二石二桶，三石四桶”的农业税政策。从憎恨、否定税收的“非税论”到建立自己的财政和税收，这是对财政与政府关系的认识上一次质的飞跃。3，税收是基本的政府筹资方式，预算是政府的支出管理工具。由于租税是分配当年新创造的GDP，而不是分配“存量财富”，因而它能够持续下去。且通过上缴，能建立起政府与居民的正常
21、经济关系。因此，政府离不开财政。(三)财政活动的目的是实现政府职能财政活动的目的是实现政府职能。就是说，政府各项职能的实现必须建立统一的财政机构来筹措和供给资金，而不能由各部门自己去筹资。因为，如果让部门自己筹资，易产生违背公共利益原则：1，“谁给的钱多，就为谁办事”，造成办事不公平。2，单位会舍去公共利益，追求自身利益最大化，而变成了“私人政府”。3，并非所有部门都有筹资条件，因而不可避免地造成部门之间苦乐不均。二，公共财政公共财政是相对于建设性财政而言的，与现代市场经济相适应的公共理财活动。这就是说，公共财政属于财政一般-政府理财在特定时期-现代市场经济下的特定的理财形态。（一）公共财政是
22、以政府为主体的公共理财活动从字义上说，财政在英文中为“Public Finance”，其中，Finance是指理财活动。因此，Public Finance是指“公共理财活动”或“公共财政”。公共财政一词是指，我们要建设的是一种与现代市场经济相适应的财政。（二）公共财政是一种与建设性财政相对应的财政形态1，建设性财政是与在计划经济相适应的财政形态，在公共经济条件下，由于社会投资主要来自财政，因而财政的重要任务是筹措建设资金。它成为财政的特质性形象。2，公共财政改革开放以来，我国已形成政府、企业和个人家庭三大经济主体。经济发展的资金由企业筹措，公共工程建设等资金由政府投资。“建设性”已无法概括现阶
23、段财政特质。同时，由于公共服务项目不断增加，财政支出重点也转向以政府的经常性服务为主的公共支出和市场无法解决的支出上。因而称为公共财政。（三）公共财政是一种注重效率的财政长期以来，我国有一个不成文的观念：市场是要讲求效率的，而政府不必讲效率。这是一种误解。现代公共财政是一种“效率财政”。效率是公共财政的本质特征，也是衡量公共财政建设成败的关键。首先，财政效率是建设“效率政府”的关键问题。财政支出无效率与“无效率政府”是同义词。政府要有权威就必须是高效率的。其次，效率是理财的本质特征。没有效率也就没有理财。公共财政有三项职能：资源配置、收入分配和稳定。没有财政效率，也就没有财政的资源配置职能。最
24、后，提高财政效率是公共财政自身的要求。在公共财政建设中，政府理财有两个基本问题：财政资金的公共性，即保证它用于公共用途，财政资金的有效性。当前，财政浪费与不足并存，浪费是关键，而解决资金不足问题途径是使财政资金更有效率。（四）公共财政的不同观点1，公共财政也就是市场经济下一般财政。2，公共财政是与现代市场经济相适应的财政。三、公共财政的特点(一)理财的公共性1，财政活动的公共性。这就是说，财政资金只能用于公共用途，面决不允许任何个人利用财政资金为自己谋福利。否则，就称为“私人财政”。2，财政资金的公共性。一切财政资金必须按法定程序，统一纳入预算管理，并接受人民监督。美国联邦宪法第1条第9款规定
25、：“一切公款收支的定期报告及帐目应随时公布”。这一条就是为加强公共监督而设置的。(二)政府理财的非营利性1，财政资金的非资本性。而是用于政府的经常性支出的，因此，财政资金必须讲述效率，但并非指资本增值。因而，公共财政资金是一种非营利性资金，但国有企业资本除外。2，财政的非经营性。财政收支活动的目的不是利润，而是以社会利益为出发点。(三)政府理财的强制性和补偿性公共财政活动是一种非市场行为，既具有强制性，又具有补偿性。A.C.庇古曾经说过，“每一个发达社会都存在某种形式的政府组织。这些组织可能代表或不代表社会成员的集体利益，但肯定对个人成员具有强制性和权威性”。就是说，凡是政府活动都是具有强制性
26、的。公共财政的强制性集中体现于税收。补偿性是指个人通过纳税而减少的可支配利益，将从享得的更多公共服务中获得补偿。(四)政府理财的法制性和民主性特点17世纪前，英国资产阶级提出了两个著名的原则：即私有财产原则和参与原则。并写入1689年颁布的“权利法案”中，并成为现代宪法的基本原则。“私有财产原则”是指私有财产神圣不可侵犯，但法律上规定的缴纳除外。“参与原则”是指没有代表的参与，就有权不缴纳。由于税收是对私人利益的侵犯，为此必须是有限的，这就需要限定在法律范围内。而“参与原则”要求政府支出必须通过人民同意。否则，人民有权拒绝纳税。第二节 公共产品理论一、什么是公共产品(一)什么是公共产品公共产品
27、是20世纪财政学重大发现之一。它是随着西方“混合经济”理论而产生的。公共产品亦称为公共品或公共财，它是从市场观点所描述的政府公共事务。公共产品是指与私人产品相对立，具有非排他性和非竞争性特点，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。这一概念包含以下三层内容：1、公共产品是社会总产品中的一个大类社会总产品简称为社会产品，条件：由人们生产出来的；具有物质形态，能满足人们的消费需求。按产品的物质形式，可分为物品和劳务两类。劳务产品的特点：(1)不具备或基本不具备实物形态；(2)生产与消费环节在时空上无法分开。(3)可分为直接和间接劳务。公共劳务产品中，有许多属于间接劳务产品。政府提供的，纯公共产品属于
28、间接劳务，因而能同时满足许多人消费需要，而准公共产品大多属于直接劳务产品，只能满足部分人需要。在政府采用间接方式提供时，人们往往并不感到公共服务存在，但一旦取消，后果才显示出来。2、公共产品是用于满足公共消费需要的产品大体上说，私人产品用于满足私人消费需要，公共产品用于满足公共消费需要。这与人的活动的两重性：个体性和社会性有关。公共消费是指与每个人的利益有密切联系，但又无法独占其消费权的那类消费。3、公共产品是从市场观点所描述的政府公共事务公共产品的内涵与公共事务一致。但之所以需要用产品来描述：研究和揭示科学规律本身，去掉政府的“神秘面纱”。需要借助于产品的方式，研究公共事务的供给和需求规律、
29、公共事务的生产成本和收益，提供方式及成本分担方式等问题。说明公共事务的成本可以采取多种方式分担，而不必完全由政府承担。借以改善政府管理。(二)公共产品的特点美国学者P萨缪尔逊在1945年提出了确认公共产品的两个标准：非排他性和非竞争性标准，迄今为各国学者所公认。1、非排他性这类产品在技术上不易排斥众多的受益者的消费。即使能够排斥也是不经济的。由于它既不能被个人所排斥，也不能为个人所拒绝，因而这类产品具有极大的外部收益，是一种人人有权使用，人人获益的产品。它体现全体居民的共同利益。2、非竞争性非竞争性是指：在产品消费上不存在消费权的价格竞争，即“出价最高的人将获得消费的优先权”问题；边际成本为零
30、。公共产品的非竞争性并不表明这是资源稀缺规律的例外。有时对于公共产品的消费仅仅是一种观念，而并非实实在在的消费，因而并不影响其他人也获得这一观念。间接劳务产品能够同时为许多人享受。公共消费可以重复进行，因而降低了单个使用的成本。如公共道路的利用效率高于私人道路，因而每个人分摊的费用不一定高。但是，公共产品具有非排他性存在着产权不明晰，因而易产生“搭便车”问题。(三)公共产品的分类如何对公共产品进行分类，这也是一个需要研究的问题。在这里，我们不仅要研究公共产品的分类，而且也要研究私人产品的分类问题。以使得我们获得全面的概念(图2-3)。1，按性质分类公共产品的非排他性和非竞争性是从两个角度提出来
31、的，前者指消费的对象属性，后者指消费的成本转移属性，因而有四种组合：非竞争性是 非A，纯公共产品。纯公共产品(即)是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品。如国防、社会治安、行政管理、基础科学研究等。法律具有非排他性和非竞争性特点。某人从法律中获得利益时，不排斥其他人同时获利，增加居民的新增成本为零。B，准公共产品。准公共产品(即和)也称为混合公共产品，是指具备上述两个特点中的一个，另一个不具备，或不完全具备，或虽然两个特点都不完全具备，但具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间的公共产品。具体可分为以下三类：第一类，具有非排他性特点，而非竞争性不充分的产品。Vcb非排他性准公共产品。第二类，具有非竞争性特点，而非排他性不充分的产品。大多数公共工程，如公路、桥梁等都属于非竞争性准公共产品。第三类，非排他性和非竞争性特点都不充分，但具有外部效应的产品。它属于接近于市场产品的公共产品。如法律服务，医疗、小型农田水利等。这类产品也称为私人型公共产品。2
