1、公共行政学复习大纲 2公共行政学期末复习提要 第一章 绪 论重点问题： 1公共行政的涵义、特点和作用 公共行政是指公共组织对社会公共事务的管理，在这里公共组织是指政府，因此公共行政就是政府行政，即政府对社会公共事务的管理。 公共行政的特点是具有：公共性、政治性、法制性、民主性、公平性、高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。 公共行政的作用：（1）公共行政是对国家的治理。（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证。（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公
2、务员队伍的需要。 2公共行政学的产生和发展 公共行政学产生的历史条件：公共行政学是大工业和社会科学发展的必然产物。公共行政学的产生是社会高速发展要求加强公共行政管理的必然结果。公共行政学的产生也是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。 公共行政学的发展阶段： （1）科学管理时期。威尔逊1887年发表的行政之研究标志着公共行政学的产生。古德诺1900年发表的政治与行政对公共行政学的发展起了重要作用。威尔逊与古德诺提出了政治与行政分离的思想，奠定了公共行政学的理论基础，使公共行政学成为一个独立的学科。韦伯提出的官僚制组织理论，也是公共行政学的理论基础之一。 在这个时期对公共行政学影
3、响最大的是科学管理和官僚制组织理论。 泰勒箸有科学管理原理一书，被称为“科学管理之父”。法约尔箸有工业管理和一般管理一书，被称为“行政管理之父”，他提出了管理的5项职能和14条原则。古立克和厄威克继承并发展了泰勒和法约尔的理论，古立克提出了七项管理职能，基本涵盖了公共行政的内容。 行政学的学科体系的建立是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。怀特1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书行政学导论，魏劳毕1927年出版了另一部巨著公共行政学行政学原理，费富纳1930年出版了行政学 科学管理时期的公共行政学过分强调组织结构、强调规章制度和效率，忽视了人的因素。 （2）行为科学时期。这个时期公共行政
4、研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究行政行为的心理和行为特点，并试图抽象出一些共同的行政原则和方法。行为科学时期公共行政研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想，但最大弱点是不重视效率，太重视人际关系。 人际关系学派主要代表人物梅奥通过霍桑试验，提出了“社会人假设”，弥补了科学管理学派“经济人假设”的不足。巴纳徳提出了社会人理论和非正式组织的理论。马斯洛提出了需要层次理论。麦克雷戈提出了理论理论。西蒙提出了有限理性的观点，认为决策只能是有限理性决策。沃尔夫1948年发表了行政国一书，着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。 （3）新公共行政学时期。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威
5、主义和以效率为中心的取向，试图建立以公平为中心的民主行政。其代表作有沃尔夫的处于动荡时期的公共行政学、弗雷德里克森的七十年代的邻居控制和新公共行政学。 （4）新公共管理时期。新公共管理运动的理论基础是公共选择理论、新制度经济学和保守主义。新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；主张引入竞争机制，顾客至上，强调结果而不是过程等。3公共行政学的研究对象、学科特点与研究方法 公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科
6、。 公共行政学的学科特点：它是一门交叉性学科和边缘性学科；是一门应用性学科；是政治性很强的学科；公共行政学的研究内容广泛性；公共行政学研究具有发展性。 公共行政学的研究对象主要是：政府能够管什么，即行政环境对政府行为的限制和约束问题；政府应该管什么，即政府职能问题；政府管理由谁来管，即政府管理的主体问题；政府管理怎么管，即政府管理的过程和依据；政府管理为什么管，即政府管理的目的。 公共行政学的研究取向有三个：一是管理取向，即企业管理取向，它分为传统管理取向和新公共管理取向。二是政治取向，它强调的价值观是“代表性”、“政治回应”和“责任”等。三是法律取向，它强调公正、正当的法律程序，政府对公民的
7、平等保护和公平。 公共行政学的研究方法：公共行政学研究最基本的方法是理论联系实际或理论与实践相结合的方法。此外，还有哲学研究方法、跨学科的研究方法、实证研究方法、比较研究方法等。 重要名词：公共行政 公共行政学 第二章 行政环境 重点问题： 1行政环境的特点与作用 公共行政环境是直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。它分为 一般公共行政环境和具体公共行政环境。 行政环境的特点：复杂性、约束性、特殊性和不稳定性。 公共行政环境的作用主要表现在它与公共行政的关系上：公共行政环境与公共行政是相互适应、相互作用的关系，是输出与输入的关系
8、。公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时，公共行政对公共行政环境也有能动作用，可以影响和改造公共行政环境。 公共行政环境对公共行政的决定、限制和制约作用表现在：公共行政环境决定、限制和制约公共行政；公共行政必须适应公共行政环境；公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。 公共行政对公共行政环境的能动作用或反作用表现在：公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系，通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。 2一般行政环境与公共行政 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以
9、生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。 自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境能为公共行政管理提供物质资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的甚至决定性的影响，同时，公共行政也能破坏自然环境。 政治环境由一个国家的政治制度、政党制度、法律制度、政治文化等构成。政治环境决定并制约公共行政。 经济环境由社会生产力和生产关系的状况构成。具体包括社会生产力的性质、发展水平，生产资料的所有制形式、性质和成熟程度。经济环境对公共行政有决定性的影响。 文化环境由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和构成。文化环境为公共
10、行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。 国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。国际环境对公共行政的影响有时也是决定性的。 3具体行政环境与公共行政 具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。组织环境一般是比较稳定并比较确定的，组织环境是一种约束力量和整合力量，组织环境是领导者塑造的。 组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行
11、为准则。它包括组织观念、法律意识、道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化，但又是领导者营造的。 组织文化的作用在于：它具有价值导向作用；它是管理的基础和灵魂；它是组织的个性；它为组织和组织成员提供精神动力；它具有稳定性的特点。 重要名词：公共行政环境 一般行政环境 具体行政环境 组织文化 第三章 政府职能 重点问题： 1政府职能的涵义、特点和类型 政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能是政府依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和具有
12、的功能，它是国家职能的一个重要组成部分，其实施者是整个政府行政组织系统，其行使依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。 政府职能的特点：普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性。 政府职能的类型：政府职能可以分为基本职能和运行职能两大类。 政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即政府介入和干预社会的程度。政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。法约尔提出了管理的五项职能，古立克提出了管理的七项职能，基本涵盖了公共行政的内容和政府的运行职能。政府的基本职能和运行职能是相辅相成的：前者界定了
13、管理的对象，即管理的客体，回答了管什么的问题，后者则是指怎么管理这些客体，回答了怎么管的问题。两者都回答了政府究竟做什么的问题，但政府的基本职能比政府的运行职能更重要，因为政府的基本职能决定政府在国家和社会中究竟扮演什么角色，究竟起什么作用，并从宏观上决定了政府的规模，即政府管理社会公共事务的范围。 2市场失效与政府失效 市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。市场体制可以实现优化资源配置的效率，但市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，即表现得无效率。 市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问
14、题以及社会公平问题。 市场失效主要表现在：外部性问题；市场垄断和专制价格；公共物品的提供；无知和非理性；不平等问题。 市场失效是政府干预的基础。如果不出现市场失效，政府干预就是不必要的。政府干预应遵循如下原则： （1）政府和市场的功能不能互相代替，凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但不能完全用市场机制来解决问题，有些领域根本不能引进市场机制。 （2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。 （3）政府干预也必须讲究成本收益。 （4）发展中国家政府对市场的干预一般比发达国家广泛是正常现象。 政府失效主要表现在：政府成本过高；政府的低效率；
15、资源配置的低效率；寻租；造成另一种不公平。政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。 3政府的基本职能 （1）政府的政治职能。是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。 政府的政治统治职能是政府最基本的职能，政府的其他职能都是为加强政府的合法性服务的。人民的认同和拥护是政府合法性的核心内容。 保卫国家主权的职能是政府的重要职能，作为主权国家的政府必须加强国防建设，积极开展外交活动，捍卫国家的主权和领土完整。 政府的民主职能首先应该确保公民的政治民主权利；其次必须建立稳定的民主政治秩序，它要求必须有保证
16、公民行使政治民主权利的制度和渠道，要建立公民的参与制度和监督制度。发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能，这是由我国社会主义国家性质决定的。 （2）政府的经济职能。著名经济学家萨缪尔森认为政府的经济职能主要有提高经济效率、改善收入分配、通过宏观经济政策稳定经济、执行国际经济政策四项。 在社会主义市场经济条件下我国政府的经济职能有：（1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能。（2）对经济进行宏观调控的，确保国民经济平衡发展的职能。（3）直接生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能。（4）管理国有资产的职能。 （3）政府的文化职能。包括意识形态职能、发展科学技术和教育的职能、发展文学艺术和体育
17、卫生的职能、加强社会主义道德建设的职能，以及清除有害文化产品的职能。 （4）政府的社会职能。广义上指除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义上指除了政治、经济、文化职能之外的社会管理职能。 狭义上的政府社会职能主要有：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障的职能等。 4中国政府职能的转变 1978年以来，我国政府进行了多次机构改革，政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要，但我国尚未完成社会主义市场经济体制的建设，我国目前的行政体制只是过渡型的行政体制，要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制，首先必须改变观念，其次要深刻地认识政府与社
18、会及其各种社会组成要素之间的关系。 （1）要彻底转变政府管理的观念。第一，政府机构改革必须纳入法制化轨道。第二，要实现从全能政府向有限政府的观念转变。要认识到政府职能转变是改革行政体制，建立现代化科学行政体制的基础，是实现政治民主化和法制化的重要条件，是加速建立社会主义市场经济体制的首要因素。第三，实现从权威主义行政向民主行政的转变。第四，在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变。第五，实现从以官为本到以民为本的彻底转变。 （2）必须正确界定政府在社会中的角色。第一，正确处理政府与社会之间的关系。第二，正确处理政府与市场之间的关系。强力推进市场经济体制的建立。包括建立现代企业制度、建立完善
19、的市场体系、健全宏观调控体系、建立完善的社会保障体系、建立完备的法律制度、培育发达的市场中介组织。 第三，正确处理政府与企业之间的关系。政府管理经济的职能与企业本身的经营职能分离，政企不分弊端甚多，危害很大，难以适应社会主义市场经济发展的需要。第四，正确处理政府与事业单位之间的关系。第五，正确处理政府与社会组织之间的关系。第六，正确处理政府与公民的关系。 重要名词：政府职能 市场体制 市场失效 社会职能 第四章 行政体制 重点问题： 1行政体制的含义、特点和作用 行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行
20、政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。 要从以下几个方面理解行政体制：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。第二，政治体制决定行政体制。第三，行政体制的核心问题是行政权力划分和公共组织设置以及政府系统各级各类部门职权的配置。第四，科学技术推动行政体制的变革。第五，文化对行政体制的重要价值作用。 行政体制的特点：鲜明的政治性；较强的稳定性；严格的系统性；相对的滞后性；历史的继承性。 行政体制的作用：第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。第二，科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争
21、力。第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命财产。 2行政体制的主要类型 （1）中央政府体制。是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。 中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。 内阁制起源于18世纪的英国，特点是：以议会为国家最高权力机关；内阁首相或总理是国家实际权力中心；内阁必须向议会负责。总统制起源于18世纪末期的美国，特点是：总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准，总统既是国家元首，又是
22、政府首脑；总统是国家的权力中心和决策中心；由总统组织和领导内阁；总统对议会通过的法案有签署权和否决权，但无权解散议会。半总统制是法国第五共和国宪法确立的一种体制，特点是：经全民投票当选的总统既是国家元首，又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑；政府实际上有两个行政首长，总理领导政府，对议会负责而不对总统负责。 总统是实际的权力中心，不对任何机关负责，他有权解散议会，否决议会通过的法案，有权任命总理和内阁部长，主持内阁会议，发布总统咨文。总统还有权指挥军队。委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士，它兼具总统制和内阁制的特点。部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式。国务院体
23、制是我国借鉴前苏联的部长会议体制于1954年建立的一种中央政府的组织形式，1982年起又有新的发展，仍采部长会议制，但吸取了委员会制的一些长处。 （2）地方政府体制。是地方政府按照一定的法律和标准划分的政府组织形式。 地方政府体制可分为：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。 自治体地方政府最典型的是英国地方政府形式。它定型于19世纪下半年叶，其特点是：地方自治政府“权力合一”，没有一个确定的强有力的地方行政首长；地方政府以地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成；地方政府具有独立地位和法人地位，在法定范围内有充分的自治权；中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，各级地方政府没
24、有隶属关系。 行政体地方政府最典型的是德国地方政府形式。其形成受康德和黑格尔的较大影响，其特点是：地方政府实行公共行政的隶属原则；地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性；上级政府仅履行下级政府不能履行的社会公共管理职能；联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保其法律地位，在法律和理论上它们是一种平等的辅助的关系，实际上是一种上下隶属关系。 民主集中制地方政府最典型的是中国地方政府形式。其特点是：中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关；各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关；各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港
25、、澳门特别行政区有高度自治权；各级地方政府必须接受上级和同级中国共产党委员会的领导，执行党委的决定和制定的政策。 （3）中央与地方关系体制 中央集权制：一般说来，复合制国家倾向于分权，单一制国家倾向于集权，但两者都必须集权，只是程度不同。中央集权制的优点是：国家政令统一；对环境反映灵活，决策快，效率高。缺点是：国家行政体制比较僵化，行政首长独断专行，造成决策失误；地方政府缺乏充分的自主权；行政首长可能产滥用权力和寻租行为。 地方分权制：指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制。它分为联邦分权制和单一分权制。地方分权制的优点是：地方政府有较充分的自主权；地方政
26、府可以因地制宜地自主决策，可以调动地方政府的积极性和创造性；有利于公民参与政府决策和民主建设。缺点是：过度分权可能导致地方各自为政，中央政府政令不畅，甚至出现地方割据；因受地区限制，容易形成地方主义。 （4）行政区划体制。是根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。 一般行政区划应遵循的原则：政治原则；尊重历史传统的原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治原则。 行政区划的类型可以分为：传统型、发展型和特殊型。 传统型行政区划是依据历史行政区域的建制而进行行政区域划分，是世界上大多数国家行政区域划分所遵循的原则。发展型行政区划是现代大工
27、业的产物，是以城市为主要代表的行政区划类型。特殊型行政区划是由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。 中国一般的行政区划建制是：第一个层次是省、自治区、直辖市；第二个层次是设区的市；第三个层次是县和不设区的市；第四个层次是乡、镇。此外，还有一些特区市、省会所在地市。 重要名词：行政体制 中央政府体制 地方政府体制 地方分权制 行政区划体制 第五章 公共组织 重点问题： 1公共组织的含义、特点和作用 狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我国传统上把公共组织叫做行政组织。它是静态结构和
28、动态活动过程的统一。公共组织是静态的组织实体，即政府机构；表现为动态的组织行为，即政府机构为行使权力、履行职责而进行的组织活动和运行过程；它也指行政人员心态的组织凝集。 公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。 我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。 公共组织的特点：(1) 政治性。表现在政治代表和政治维护两个方面。（2）社会性。表现在社会管理和社会服务两个方面。（3）服务性。表现为政府为全社会提供公共物品和服务，同时依法进行必要的管制。（4）权威性。表现在普遍约束和强制执行两方面。(5) 法制性。表现为自身的建设和开展的活动都要有法可依。（6
29、）系统性。表现为它是一个比较稳定和相对封闭的系统，具有整体性、层次性、相关性。 公共组织的作用：（1）政府是国家各种公共事务的组织者和管理者。（2）政府是人民生命财产的保护者和社会秩序的维护者。（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者。（4）政府是国民经济发展的政策制定者和协调者。（5）政府是社会公平的提供者。 2公共组织的类型 （1）集权制与分权制。集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥地位，自主权很少的公共组织类型。分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组
30、织类型。 （2）完整制与分离制。完整制是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一行政首长的领导、指挥、监督的公共组织类型。分离制是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥、监督的公共组织类型。 （3）首长制与委员会制。首长制又称独任制、一长制或首长负责，是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织类型。委员会制又叫合议制，是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。 （4）层级制与机能制。层级制又称分级制，是
31、指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和权限却随着等级降低而逐渐变小的公共组织类型。机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同的职能部门的公共组织类型。 3公共组织的结构 公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式，是有法律确定的各种正式关系的模式。公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。 公共组织结构方式有纵向结构和横向结构两种。 公共组织的纵向结构即层级结构，它是指公共组织内部按照上下层级关系有序的构成方式。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、
32、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。它是以效率为中心设计的组织结构。 公共组织的横向结构即部门结构，它是指公共组织同级部门之间平衡分工的构成方式。一级政府除领导决策机关之外，按照行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同划分若干平行的职能部门。公共组织结构部门化是适应社会公共事务日益增长和扩大政府管理职能的需要，它是公共组织层级化的基础。其最大的问题是有可能发展为全能政府。 管理层次与管理幅度之间的关系：公共组织结构层级化和公共组织结构部门化的基本问题是处理好管理层次与管理幅度之间的关系。管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理幅度亦称管理宽度、管理跨度，是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。一般来说，管理幅度与管理层次成反比例关系，即在其它条件不变的情况下，管理幅度越大，管理层级越少；管理幅度越小，管理层级越多。公共组织的层级化应控制管理
