1、城乡统筹背景下农村新社区建设政府职能研究以瑞安市为例摘要Abstract第1章 绪论1.1 选题背景及意义1.1.1 选题背景早在2003年10月，党的十六届三中全会在中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中就提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡自我管理、自我服务”的要求。2006年10月，党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定，进一步做出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”这一重要部署。党的十七大报告又对城乡社区建设提出了许多新要
2、求，明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这就是我们完善城乡社区建设的目标模式。2011年3月15日中国社科院发布的中国城乡统筹发展蓝皮书更是进一步强调“只有不失时机地进行城乡二元体制改革，让农民和城市居民享有同等的权利，拥有同等的机会，才是下一阶段改革的重点”。中央政策三令五申，强调统筹城乡发展的重要性，国家政策在向农村全面倾斜，宏观的政策背景为农村新型社区建设的探讨提供了强有力的政策支持。当前我们农村新社区建设所面临的现实问题是：第一，农村剩余人口大量流入城市，农村地区出现了一种前所未有的“乡村大逃亡”场景，这就使得许多地方出现了“空壳化”和“空心化
3、”现象；第二，村落自我整合的功能日益弱化，相当一部分地区村组织处于瘫痪或半瘫痪状态，乡村没有相应的自治组织来承接和应对大量的农村事物；第三，城乡差距过大，城乡社区建设的差距过大，严重阻碍城乡一体化进程。至此，农村新社区建设中的管理问题浮出水面，成为社区建设过程中不得不面对的一个重大课题，在这个过程中，如何摆正政府的位置，促进政府与农民之间的良性互动，就成为了研究的重中之重。到2012年，我国城镇化率已经超过50%，在这个新的背景下，结合城乡统筹来研究新农村社区建设过程中的政府职能问题显得非常必要。1.1.2 选题的目的与意义由于农村新社区建设问题提出的时间较短，研究人员与发表的成果不多，各地的
4、农村社区建设实践也各有不同。从对当前各地农村社区建设实践的思考中，可以引出以下值得思考的问题：农村社区建设的目的除了提高农民的生活环境、生活质量外，还有一个重要的目标是通过农民的广泛参与来加强农村社区的民主建设。那么，农民的参与究竟有无可能?如何创新政府在新社区建设过程中的职能？在政府主导的农村社区建设中，农民是如何参与的，与政府是怎样的一种互动关系，如何与政府建立一种有利于当前农村社区建设持续发展和有益于“小政府，大社会格局的真正形成？以上上述问题构成本文研究的出发点，笔者希望通过本研究寻找在农村社区建设中，政府与农民通过什么方式达成良好的互动关系，希望通过本研究，为当前农村社区建设提供政策
5、性的启发，对当前农村地区如火如荼的社区建设有所裨益。 本论文选题具备多重意义： 1.理论意义。本论文没有简单拘泥于多数相关学术论文中的大一统概念性论述，也并不是求得一个统一的全国模式；而是以政府职能创新为突破口，从社会公共管理创新的角度，并结合城乡统筹的背景来研究、探索我国未来农村新型社区建设过程中政府角色定位。这种观点和研究方法目前在国内学术界尚属前沿，因此本论文也期待能做出些成绩，来充实我国的农村新社区研究。2.政策意义。本篇论文的研究成果势必会产生一些较为新颖的政策建议，为农村新社区建设的政府角色定位提供参考和更为宽广的设计思路。3.社会意义。本着关注新型农村社区建设和建设过程中农民参与
6、程度的原则，本文力图寻找更新、更好的解决方法，为“小政府、大社会”的形成略尽微薄之力，为促进我国经济和社会的稳定、持续、协调发展建言。1.2 文献综述1.2.1 国外文献综述西方学术界，社区建设更多的被社区发展作为更广泛使用的术语所涵盖，在此领域有专门和特殊的研究。随着各民族国家和国际社会以及联合国把社会发展作为一个重要的战略和经验推崇，社区建设理论和计划进入到更加人性化、细化与更具备技术含量的阶段。对于政府职能问题的研究，早在古希腊政治学说中就已孕育了政治参与的思想，自上世纪50年代未，阿尔蒙德和维巴在比较了美、英、意、德和墨西哥5个不同政治发展阶段的国家，从政治文化的角度探讨了不同国家“公
7、民参与”的差异开始，公民参与的概念开始被大量引入社会科学领域1。国外的这些理论对研究我国农村新型社区建设有特殊的指导意义。(1)社区问题研究社会学界普遍认为，社区这一概念源于德国社会学家滕尼斯在其经典著作社区与社会(1887)一书中首先提出的共同体这一术语，这个词在翻译成英文时被译为社区，指一种“由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体”2；智利经济和环境学家曼弗雷德麦克斯尼夫提倡以“人文尺度发展”工作，倡议基于人类的基本需要促进发展的理念，在农村社区建设中，要防止那种贪图所谓现代、快速、整齐划一等不合理的单项的“需要”，从而真正立足于满足
8、人的基本的合理的相互共同的需要3；美国教授斯科特派克一生致力于社区基础建设研究，主张要经过某些阶段才能形成社区，他把这些阶段描绘成“假社区”、“混乱期”、“空洞期”、“真实的社区”四个基础步骤4；迈克尔桑德尔认为，对一个机构作分析的话，要把其设定为是有目标的个人，首先理解他们是谁，必须要考虑这些人的目的和价值5；牛津大学的查尔斯泰勒认为，社群主义是评估框架所建构的自我社群成员才能感觉自己在决定其社会前途方面起着重要作用，担负着集体决策的责任，并作为社群的一员投身于共同利益6；德裔英籍经济思想家舒马赫提出了适于发展中国家的“中间技术”，在资金缺乏、劳动力过剩、资源有限的条件下，中间技术以小巧的工
9、作单元及善用当地人力与资源的社区性工作场所等为基础观念7；澳大利亚“农业之父”比尔莫里森和大卫贺格林提出了永久性的原则，并依此开展村庄营养计划和永续农业项目，其主要精神是发掘大自然的运作模式，再模仿其方式来设计人类庭院生活，以寻求并建构人类和自然环境的平衡点8。(2)公民参与问题的研究 美国独立战争时期杰出的政治家和民族主义思想家托马斯杰斐逊提出的“民主自治思想”具有代表性，他把人民自治理解为人民自己管理自己、决定自己9；在强势民主一书中，本杰明巴伯将强势民主界定为一种参与模式中的政治。他指出“强势民主被界定为参与模式中的政治：从字面上讲，它是公民的自治政府而不是冒用公民名义的代议制政府；英国
10、的戴维赫尔德在民主的模式一书中探讨了多个主要的民主理论模式，提出了自己所构思的民主自治设想，比较完整地表达了公民参与的发展与途径10；博克斯在公民治理：引领21世纪的美国社区一书中，对公民治理的发展历程作了回顾，指出社区治理面对的挑战是“如何在一个很难实现公民自主治理的政治背景下来满足不断增长的公民自主治理的要求”11；B盖伊彼得斯在政府未来的治理模式中描述参与型政府模式时也强调了公民参与的重要性，概括了公共参与本身具有的促进信息开放和交流，增强公民独立决策和影响政府决策方向的能力，加强在表达利益中的协商、对话(对话式民主)机制12。 1.2.2 国内文献综述我国社区建设的研究主要集中在城市社
11、区建设方面，农村社区建设的研究尚属起步阶段，目前学者们对我国农村新型社区建设的建设主要有以下几个视角。（1）农村社区建设内涵的研究视角罗筱玉认为“农村村落社区建设是指在村党组织和村委会的领导下，在农村自然村落组织和依靠村落社区力量，整合村落社区资源，强化村落社区功能，解决村落社区问题，深化村民自治，维护农村稳定，促进村落社区各项事业的协调、健康发展，不断提高村落社区成员物质文化生活水平的过程”13；杨迅认为“农村社区建设就是参照城市社区化模式，按照地域相近，规模适度，便于服务的原则，将村庄进行整合重组，形成新的产业合作基地、社会服务平台、政治领导核心、文化活动枢纽、引导农村改革发展由生产增长单
12、项突破向经济建设、社会建设、政治建设、文化建设四位一体整体推进的过程”14；陈百明认为“农村社区建设是根据社会可持续发展的需要和农业现代化进程的特点，对不符合可持续发展要求的农村社区开展重新规划和营建的运作过程。即通过农村社区更新，协调社区内部的各种要素关系及其与外部环境的联系，合理配置自然、经济和社会资源，全方位改善农村社区环境，塑造新的农村社区景观”15。纵观这类研究，在分析问题的方法和观察角度虽各有不同，却都一定程度上反映出农村社区建设是一个农村社区资源和农村社区力量整合的过程。（2）农村社区服务的研究视角王晓峰认为农村的基础性公共服务严重滞后于农村现实需要，农村的医疗、文化、科普、信息
13、等公共服务严重缺位16；刘新建和刘彦超认为农村公共服务供给量总体上严重不足，农村公共服务供给不公平，主要表现在城乡之间的不公平和农村之间的不公平17；张开云认为农村社区公共服务的供给与发展，是城乡基本公共服务均等化的重要基点，但是目前农村社区公共服务在现实运行中存在许多问题，需要“理顺政府间事权与财权的匹配关系、加大公共财政投入和转移支付、践行多元化战略、构建农民参与渠道、建立利益和服务偏好表达机制”，推进农村公共服务均等化和农村社区建设的顺利进行18。此类研究是通过对农村社区服务的存在的问题来分析农村社区建设，通过社区服务能够提高村民自助、互助能力和整个社区的生活质量，社会服务是农村社区建设
14、的重要内容。（3）农村社区建设模式的研究视角项继权在总结各地实验基础上提出农村社区建置的五种模式：“一村一社区”模式、“一村多社区”模式、“多村一社区”模式、“集中建社区”模式、“社区设小区”模式19；甘信奎认为“就地城镇化”是未来农村社区建设的理想模式，并结合实际概括了以下三种模式20；居德里总结了六种农村社区建设模式：融入城镇型社区模式，拆迁安居型社区模式，规模经营型社区模式，投资开发型社区模式，休闲景观型社区模式和股份合作型社区模式21。农村社区建设模式的研究具有理论和实践的双重意义，此类研究概括得出具有代表意义的典型形式或是可以使人参照执行的标准样式。（4）探索农村社区建设存在问题和解
15、决对策的研究视角辛传海认为，农村社区建设的关键是加大新农村社区建设的投入力度，基础是尊重农民在社区建设中的主体地位22；段炼认为，农村社区建设存在有客观和主观两方面的原因：客观方面的原因有社区基础设施差，公共环境无人治理，社区服务落后，社区建设资金投入不足；主观方面的原因有部分领导干部把社区建设仅仅视为经济工作，而忽视公共服务、人员素质等方面的内容，还有就是职能部门作用发挥的还远远不够22；赵志强认为，当前农村社区建设存在户籍制度和土地制度两个主要障碍，他认为，应该用发展的眼光研究农村社区问题，将农村社区建设纳入社会发展的总体框架中，大力推进城市化进程22；张国栋认为，农村社区建设过程中存在的
16、问题有：“功能定位不准确，自治组织不健全；违章建筑较多，治安问题较突出；工作人员素质参差不齐，服务态度有待提高。”他提出农村社区建设的若干建议，如统一农村社区规划与布局；着重为农村社区提供公共服务；建立农村社区自治组织和健全社会保障机制23。农村社区建设涉及到法律、经济、政治、文化等诸多方面，是一个系统工程。目前农村社区建设无论在理论上还是实践都存在有诸多问题，必要进行进一步的深入研究。（5）政府和农民关系的研究视角邓正来、景跃进等人认为，现代化建设过程中，为实现国家与社会的良性互动，必须改变传统社会中的“自上而下”的模式，形成“自下而上与自上而下”相结合的模式，必须改变传统社会中的“政治与经
17、济”模式，形成“国家与市民社会模式”，他们进而说明，改革开放后中国的市民社会已经初步形成24；杜赞奇侧重于对农民的自主空间的历史变迁考察，详细的描述了建国、改革开放前、后农民自主空间的变化过程及特点，另外对当代农民的自主空间的恢复与建构进行研究25；周飞舟在收集与的分析三个村庄资料的基础上，采用了“国家村干部农民”研究框架，以区别于传统社会中“国家士绅农民的框架，并对两者进行了比较，探讨了改革前后村干部的角色转变与他们维护对地方社会支配地位的策略26；张静主要对人民公社制度与市场经济下的基层政府在基层管理中的作用做出比较，并提出了“政权经营者”概念，他进一步认为在人民公社制度下，多数基层干部的
18、身份是管理者而非经营者，但是在市场经济发展中，国家的授权赋予了基层干部各种行动地位，从而创造了加强基层政权构建集团利益的条件，使基层政权发展出了对公共资产的合法运行权27。1.3 研究思路与研究方法1.3.1 本文的研究思路本文首先从农村新型社区的管理的理论基础及实践探索出发，结合社区的由来以及城市社区的发展，具体分析并阐述了本文的核心概念，即什么是农村新型社区、它的基本功能以及与农村和城市社区的区别与联系。同时，结合西方国家社区发展的实践和理论，如“田园城市”、“邻里单位”、“新城市主义”等，总结我国在促进农村新社区建设方面的实践与创新，如“社区服务中心”、“大村庄制”、“一村一社区”等。文
19、章第三章主要进行了政府定位与农村新型社区建设的关联分析。中国农村“社区”建设的发展过程、我国城乡关系的变迁连同城市化和工业化的迅速发展共同构成了新型社区建设的背景。在我国农村社区治理的过程中，公民所扮演的角色在不断变化，而相关的政策和法律法规也并非一成不变。社区民主成为了农村新社区的治理目标，政府职能在其中的地位也在不断演变和创新。在社区建设内容方面，主要是结合瑞安市农村新社区建设的实践展开分析，重点剖析了在建设过程中的创新政府职能。在完成背景分析的基础上，总结了创新政府职能的具体实践、存在问题及原因，最后探索了瑞安市在农村新社区建设过程中创新政府职能的借鉴意义，为其他地区的新农村社区建设提供
20、参考和指导。最后一章主要分析说明了城乡统筹背景下改进农村新型社区建设的对策。在具体操作的过程中应努力做到以下几点: 坚持城乡统筹的背景；重新审视农村新型社区的治理主体；加强制度建设，为公民参与提供制度保障；优化外部环境，促进政府职能转变；提高农民素质，促进社区民主文化建设。1.3.2 主要研究方法（1）文献分析法。搜集查阅大量文献著作，进行整理综述，总结研究，加强其理论性。对国内外学者在公民参与问题以及社区管理各方面相关问题研究文献进行了分析总结，了解研究现状、发现研究不足。（2）历史分析法。以史为镜，对我国农村社区治理中的公民参与实践的发展历程进行了简要回顾，旨在吸取历史的经验教训，开创农村
21、社区民主治理的新局面。（3）比较分析法。有比较方知不足，本文对“社区服务中心”、“大村庄制”、“一村一社区”三种农村新社区模式的成功实例进行了比较分析，以期找到适合我国农村实际的解决之道。（4）跨学科研究法：运用地理学、社会学及经济学的一些方法和理论作为论文研究的辅助工具。突破学科界限，通过多学科理论的交叉综合研究，使结论更具合理性和实际应用性。1.4 本文研究创新与不足1.4.1创新点政府职能定位问题一直是学术界十分关注的一个热点话题。国内外学者对于该问题的研究也取得了很多丰硕的成果，尤其是公民与政府互动的路径和模式等方面。而对我国农村社区治理中的政府职能问题研究的兴起只是最近一些年的事情，
22、很多研究还处于起步阶段。本文在对前人研究成果的基础上对该问题进行了更进一步的探讨，有以下几点创新：（1）研究视角的创新。当前我国学者对于公民参与问题的研究还主要集中于城市社区，对于农村社区的关注程度依然不够，本文从农村社区治理的视角出发对公民参与问题进行研究，研究视角较为新颖。（2）研究方法的创新。现有学者对农村社区治理的研究很多都是采用案例分析的方法，研究对象侧重于某一个具体的方面。本文采用了综合分析的方法，对农村社区治理中的公民参与问题进行了较为综合的研究。（3）采用了纵向比较和横向比较相结合的方法。农村社区治理问题存在于每一个国家，也存在于每一个发展时期。“三农”问题是中国的一个最为基本
23、，也是最难以解决的问题，历史上有过成功的经验，也有失败的教训，这些都值得我们去研究探讨，为我们解决相关问题开阔了视野。本文在对我国历史及国内外成功经验进行综合比较研究的基础上，从制度保障、外部环境、发挥农民主体作用等方面对农村社区治理中公民参与存在的问题提出了相应对策，具有一定的针对性和实际操作性。1.4.2不足（1）由于自身条件及水平限制，做出实证研究较难，对问题的分析很大程度上还停留在理论层面；（2）在提出的解决措施及政策建议方面还主要停留在前辈学者们的观点基础之上，较难做出重大创新；（3）是由于自身驾驭能力有限，本文对农村社区治理的多元化治理主体问题研究不够，只是着重探讨农民如何成为社区
24、治理的参与主体；对当前我国公民参与农村社区治理存在的问题只是选择了一部分具有典型意义的来讨论，对于诸如农民工、农村妇女的公共参与问题未能涉及，这也使得本文的研究还有很多缺陷。第2章 农村新社区管理的理论基础及实践探索2.1 相关概念的界定“社区”是社会学的基本概念，其本意是指“关系密切的伙伴和共同体”，是我们生活中不可或缺的一个综合基础的群众基础机构。作为地域性社会的一种形式，社区是微观化社会的重要组成部分，同时也是个体与社会之间的连接纽带。作为一个起到桥梁作用的基础机构，社区为广大居民群众提供一些日常生活中所需与社会团体旋节沟通媒介。农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是由若干行
25、政村合并在一起从而进行统一规划和建设，或由一个独立的行政村建设而成的新型社区。从意义上讲，农村社区是一个比自然村落或社队村组体制更加具有弹性的制度平台。通过社会生活资源的整合、公共服务的完善来提升农民的生活质量，形成紧密连接的社会生活共同体。概念与传统农村行政村、现代城市社区不同，是指经过城中村改造后，以城中村一定地域为范围、以农民为主体、以多种社会关系和经济关系相联的，己失去农村形态且尚未经过“村改居”的社会生活共同体。它是城市化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性。农村新社区的产生，打破了原有的村庄界限，在一定的期限内将两个或更多的行政村、自然村按照统一的要求为农村居民建设新的
26、住房和公共服务设施，并通过产业布局规划的调整组建成为新的农民生产共同体，从而在农村地区构建起新的产业格局、居住模式和公共服务模式。农村新型社区的建设过程，既不单单是村庄的翻新，也不只是人口的聚集，而是以城乡差距缩小为宗旨，在农村的地域背景上建立的一种新型社会形态，从而让农村居民能够享受到与城市居民同等的公共服务水平，通俗地讲就是让农民们过上城里人的生活。农村新社区以提高农民生活水平为主要建设目标，以节约土地、提高土地生产效率和实现集约化经营为发展主导，以农民自愿为基本原则，从需求入手让农民主动到社区购房建房，并将旧房用于复耕。以社区为基础的农民在不离开社区环境的同时，还能集中享受城市的生活环境
27、。我国社会整体经济、科技和国民生活水平都在发生着变化，而农村地区的社会建设明显相对落后，公共服务设施资源极为匮乏。在温饱问题得到解决并基本实现小康之后，农民群体对其居住环境和生产环境产生了更高层次的需求。而农村新社区正是旨在满足农民的这一新需求，与他们共同分享社会进步、经济发展和科技创新的宝贵成果，以此逐步打破城乡二元结构。2.2 农村新型社区的基本功能总的来说，农村新社区主要具备以下五个方面的功能：（1）促进农村区域经济发展的功能。以发展社区服务业、提升整体经济实力为主要途径，通过社区福利能力的提升造福社区内的民众。（2）社区情感与文化传承功能。农村新社区通过开展种类丰富多样的社区文化活动，
28、从而以弘扬我国农村优秀传统文化为纽带，增强社区居民之间的交流，创建富有人情味的社区关系，扩大社区成员之间的情感交流，增进社区成员的互动参与，在社区内部建立紧密和睦的关系28。（3）促进社会文明和稳定的功能。通过在社区邻里间宣传弘扬积极向上的价值观念，约束社区的道德行为规范，可以在社区里树立爱国、爱社会、爱社区、爱邻里、爱他人的价值取向，从而促进社区的和谐发展。（4）社会保障与援助功能。作为农村地区社会保障体系中最为基础的一个环节，农村新社区以共有集体资产为基础向集体成员提供合作医疗、养老保险等形式的社会保障。与此同时，将邻里间的经济互助作为家庭保障与社会保障之外的辅助保障措施，以此来提升社区的
29、保障功能。2.3 农村新社区与农村、城市社区的区别与联系相较于传统的行政村和现代化城市社区而言，农村新社区的概念主要指经过城中村改造后，以城中村一定地域为范围、以农民为主体、以多种社会关系和经济关系相联的，失去农村形态且尚未经过“村改居”的社会生活共同体。农村新社区是从城市化大潮流中衍生出的一种崭新的社会管理意识形态。与传统的农村概念相比，农村新社区具备四个明显的特点。第一，更趋于城市化的居住环境。从传统农村到农村新社区的转变过程中，农村居民的居住环境发生了巨大改变，从原有的公共设施匮乏的、分散的居住环境转变为了配套公共设施完善、社区管理有序和环境优雅的城中村社区。第二，农民职业身份发生转变。
30、农村新社区的城市化建设使得大批农民失去原有耕种土地，这一改变促使农民们从事行业从农业向第二、第三产业转变。第三，实行居务话管理模式。农村新社区管理机构与传统农村“村委会”相比发生巨大转变，由农民的群体的管理工作向基础设施建设、社区环境维护、社区服务提供、治安保障、市场管理等方向发展。第四，居民城市化的个人意识。在生活发生变化的背景下，居民个体需求发生转变，更高物质水平的需求，更高的社区管理水平的需求，更高的社会服务水平的需求以及更高的福利待遇的需求日益显现。与现代城市社区相比，农村新社区同样具备四个方面的不同。第一，农村新社区的治理对象依然是以农民为主。虽然农村新社区对社区环境以及居民生活方式
31、进行了城市化改造，但其以农村为基础的地域特性仍然决定了其居民的行为方式、思想以及文化素质水平等都具有农民的特质。第二，治理的主体仍然以“两委”为主，农村新社区并未脱离农村管理体制的束缚，村“两委”依然是农村管理体制的束缚，村“两委”依然是社区建设和管理的主导者，与城市“分割”现象仍然存在。第三，社区的邻里关系更趋于复杂。城市社区居民多来自不同地方，认同度较低。与城市社区相比，农村新社区的居民来自于同一生活地区，情感认同度更高，而居民间的联系更紧密，经济来往相对城市社区居民更多，邻里关系方面需要以特有的方式来对待。第四，治理方式更加民主化。农村新社区更依赖于民主管理、民主自治、民主监督来管理社区
32、事务、发展体经济、建设社区事业，肩负着农村、社区的双重治理任务。城市社区除依靠民主管理、民主自治外，更注重调动社区单位和广大社区居民参与社区服务和社区管理的积极性，体现“协调、共建”。2.4 西方国家社区发展：实践与理论“社区”一词源于拉丁语，最早在德国社会学家滕尼斯所著的community and society一书中提出29。在此以后，西方社区经历了历史悠久的发展，从15世纪之后的社区教助，到17世纪的社区组织兴起再到20世纪的社区发展运动，几百年过去，社区的概念已经在西方社会中根深蒂固。“西方的城市社区建设最初是建立在社区复兴、社区重建的理念基础之上的。在当时西方工业化进程给西方带来的社会变迁这种背景下产生的”。社区这一社会生活形式率先出现于欧洲的老工业大国。在18世纪，德国汉堡市在其市中心办事处实行了分区救济制度。19世纪初期，伦敦在其基础之上建立起了慈善组织协会，掀开了一救济贫困者为主要目的的城市社区的大幕。19世纪80年代，受此潮流影响，为了解决
