1、社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障网络，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。此外，社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。 （三）社会保障法律制度是维护社会稳定和国家的长治久安的“安全网”。 社会成员和劳动者的年老退休、患病、工伤、失
2、业、生育、富余人员的分流安置等问题，与社会成员和劳动者的生存和利益密切相关，直接关系到能否维护社会稳定和国家的长治久安。因此，建立社会保障法律制度有利于维护和改善他们的经济生活条件，保护劳动力资源，维护和安定社会秩序和经济秩序，从而维护和巩固社会稳定和国家的长治久安。（四）社会保障制度是社会公平的调节器。社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，
3、就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。下面给大家简单介绍一下中国社会保障制度的发展历史。新中国成立后，我国建立了全国统一的社会保障制度，其建立和发展，从时间上看大致经历了三个时期：1、第一个时期（1949年10月1957年末）：初创时期。新中国成立后，人民成了国家的主人，建立全国统一的社会保障制度提上了议事日程。1950年6月，政务院颁布了带有失业保障性质的救济失业工
4、人暂行办法。1951年2月，政务院颁布实施了中华人民共和国劳动保险条例（草案）。这个保险条例和1950年颁布的暂行办法，对职工的医疗、生育、养老、病假、伤残、死亡、失业等待遇都作了最低标准的规定，从而解除或减轻了职工因生、老、病、死、伤、残、失业等造成的特殊困难，保障了职工的基本生活。这些单行法规分别对疾病、养老、生育、伤亡等项的保险待遇作了规定。到1957年末，我国统一的社会保障制度基本框架已形成，在保障水平、管理方式等方面初步完成了基本立法工作。2、第二个时间（1958年初1966年4月）：发展时期。1958年3月国务院颁布了关于工人、职员退职处理的暂行规定、关于工人、职员退休处理的暂行规
5、定，放宽了退职、退休条件、适当提高了待遇，解决了企业和机关退休退职办法不一致的矛盾。为了解决劳保医疗和公费医疗中存在浪费问题，1965年和1966年我国分别颁布了关于改进公费医疗的通知和关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知，改善了职工患病时的医疗待遇。同时，为了保证职工在病伤或生育时获得合理的休养和病伤、产假待遇，做好职工因病伤丧失劳动能力的鉴定工作，卫生部和全国总工会研究制定了批准工人、职工病伤、生育假期的试行办法、医务劳动鉴定委员会组织通则。通过以上的改进立法，我国的社会保障立法得到了进一步的发展。3、第三个时期（1966年5月1976年10月）；停滞和受破环时期。1966年5月“文
6、化大革命”开始，在十年内乱时期，我国的社会保障立法制度受到严重干扰和冲击，社会保障立法处于停滞状态，已建立的社会保障制度遭到严重破坏。在理论上中华人民共和国劳动保险条例被否定，劳动保险被污蔑为“修正主义”，是“腐蚀人民腐蚀机关工作人员”，是“形式上为工人好，实际上腐蚀工人意识”是“鼓励赖汉”等，导致了理论上的混乱和错误认识。总之，在十年内乱时期，我国的社会保障立法不仅没有进步，反而大大地倒退了。4、第四个时期（1976年10月至今）：恢复、改革与创新时期，社会保障制度也得以全面恢复和重建。1984年，为适应我国经济体制改革的总体要求，我国进行了社会保障制度的改革。社会保障立法从社会保障的运行机
7、制，模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新。颁布了大量社会保障法律法规。建立了以“最低生活保障线”为依据的现代社会救济制度，继1993年6月上海市出台城市居民最低生活保障的社会救济措施后，厦门、青岛、福利等城市都建立了城市居民最低生活保障制度。实行了大病医疗统筹和试行医疗费用社会统筹和个人账户相结合为主要内容的医疗保险制度改革。三、我国社会保障立法的现状我国的传统社会保障制度是建立在计划经济基础上的，虽现行的社会保障立法初步实现了从计划经济向市场经济的转变，推动了我国社会保障的改革和制度创新，但我们在看到社会保障立法发展进步的同时，也应清醒地认识到我国社会保障立
8、法还存在诸多问题，远远落后于我国社会保障实践，难以适应不断发展的社会保障需要。总体来看，表现在以下几个方面：（一）社会保障的法律体系不甚完备、不统一、缺乏整体规划。1984年以来，我国对原有社会保障制度进行大力调整的同时，根据形势的发展进行了一系列社会保障立法，虽成果有目共睹，但也应看到社会保障立法仍不完备，体系残缺，一方面缺乏社会保障基本法，另一方面在应急立法中，主要侧重某一领域和方面，以社会保险为例，主要侧重城镇职工的养老保险、医疗保险，而忽视如农村医疗保险、农村养老保险等其他方面社会保险制度的建设。基本上处于头痛医头、脚痛医脚的状况，所制定出台的法规之间，不同制度之间缺少必要的衔接，甚至
9、存在冲突，社会保障领域还有许多立法空白地带，如社会救助、社会福利的许多问题无法可依。（二）社会保障立法的层次较低。人大立法的少，行政法规较多。迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅7部，大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，且涉及的尚不是主要的社会保障子系统。而由国务院及其职能部门颁布的社会保障方面的法规、规章，至少在100件以上，例如是以行政法规（如失业保险条例）、行政规章（如企业职工生育保险试行办法）、地方性法规（如海南经济特区从业人员失业保险条例）、地方规章（如湖南省城镇企业职工养老保险办法），甚至更低位的行政性文件（如湖南省人民政府办公厅关于调整企业离退休人
10、员基本养老金的通知）出现的，至今未有一部专业的法律，这与社会保障制度在人民生活中的地位是极不相称的，同时也与我国立法法的有关规定相冲突。（三）主体分散、内容上较多的冲突与矛盾。社会保障工作由民政部门（负责农村的养老保险和社会救济）、劳动部门（负责各类企业单位职工、城镇个体和私营企业等从业人员的养老保险和失业保障）、人事部门（负责行政机关、事业单位的养老保险）、卫生部门（负责医疗保险）以及财政部门（负责社会保险的财政专户管理体制）等多个部门分头管理，这就必然造成立法主体的多元化，立法层次无序，部门利益法律化问题严重。立法主体责任不清，权限不够明晰，就难免使社会保障法律、法规、规章之间存在或多或少
11、的矛盾和冲突，实施起来无所适从，必然导致社会保障不能适应市场经济和社会发展的要求。（四）法律规范强制力较低，社会保障法实施机制弱化。社会保障采用行政性收费，手段弱化，缺乏刚性约束。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法。据有关资料介绍，尽管近年来国家有关部门加大了社会保险费的征缴力度和对社会保障基金的监管，但拖欠社会保险费和违规使用社会保障基金的情况仍不容乐观，2000年上半年应收养老保险费847.73亿（缺甘肃、西藏和人行的数据），实收767.52亿，收缴率为90.54%。二、中国社会保障立法的发展趋向针对现阶段中国社会保障立法的现状，笔者认为需要采取下列举措来促进其健
12、康发展：1.由地方立法向中央立法发展。目前，中国社会保障立法大量表现为地方立法。如以海南省为例，该省人大于1993年12月30日通过了海南经济特区城镇从业人员养老保险条例、海南经济特区从业人员失业保险条例、海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例，于1995年2月26 日通过了海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例等地方性法规，海南省政府则先后颁布了上述条例的实施细则等一批行政规章；上海市、深圳市等地政府，也分别按项目颁布了社会保险方面的多种行政规章等等。这种状况是社会保障制度改革在部分地区综合试点或部分单位分散试点的需要和表现。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时，必须高度重视并有计划地制定全
13、国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法，是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此，在改革试点地区立法先行的基础上，应努力为中央立法创造条件，尽快实现以中央立法来指导地方立法。2.由分散立法向相对集中立法发展。由于社会保障制度的改革与重建尚处于探索阶段，社会保障立法表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律或法规，却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规；在社会福利、社会救助领域，更是表现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。国务院或其职能部门发布的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等，致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散
14、的立法局面，不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展，而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。因此，现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候了。如制定集中性的社会保险法、社会救助法、社会福利法等，以其统率其他法规、制度，将能够使整个社会保障法得到全面、系统的发展，并维系社会保障制度在整体上的正常运行。需要指出的是，社会保障立法也不能走向过度集中化，有关人士主张制定一部综合性的社会保障法显然不具有现实性。3.由行政立法向人大立法发展。社会保障是全体社会成员的共同意愿。兴办社会保障事业也是现代社会的国家意志，它应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。而缺少人大立法和过多行政立法
15、的局面，是无法满足社会保障制度正常运行需要的，特别是难以避免部门利益分割而给统一社会保障制度设置障碍。我们已经经历较长时期的行政立法阶段，许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础，因此应该适时进入全国人大立法的阶段。从国家立法机关的角度出发，不仅应当关注社会保障方面的法制建设，更应当将主要的注意力集中到基本的社会保障法律的制定上，如迫切需要社会保险法、社会救助法、社会福利法、医疗保障法、军人保障法等法律早日出台。人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证。4.强化社会保障法律制度的实施机制。社会保障制度功能和效应的发挥与释放需要强有力的制度和措施作后盾。一方面，应加强法律规范本身的强制性
16、，尽快建立起相关的社会保障法律责任制度，对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；另一方面，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法庭（院），专门从事审理劳动和社会保障的争议案件，使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，并对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，依法及时审理。总之，中国的社会保障制度改革正在进入总体设计、整体推进的关键时期。社会保障立法系统作为整个社会保障体系及其运行过程中的依据，则是这一关键时期的关键所在。重视社会保障法制建设
17、，尽快按照独立平行、相对集中、系统协调推进的方针进行社会保障立法，显然是现阶段在建立中国特色社会保障制度时应当优先考虑并付诸实践的重要内容。四、完善我国社会保障立法制度的几点思考（一）加快立法的速度。根据立法的需要和可能，应区别轻重缓急，抓紧制定符合我国国情和社会保障制度改革急需的社会保障法律、法规。加快社会保障立法的步伐，我们应将重要的社会保障法律列入国家立法计划并切实抓紧抓好计划的落实工作，将我国社会保障制度建设中的成功经验以法律的形式确定下来，更好的维护广大劳动者的合法权益。社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心
18、地位的中华人民共和国社会保险法。该法的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。应及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保险工作有法可依。（二）确立适合我国国情的立法模式。就我国社会保障立法情况看，初期并无明确思路，20世纪70年代经济体制改革后，迫切需要建立起与市场经济体制相适应的新的社会保障制度，为此我国积极开展新的社会保障制度的探索，并进行了一系列的社会保障立法，在选择立法模式上，笔者认为国外社会保障制度法律的完备化为中国提供了可供借鉴的经验和教训，在近期内宜采用分散立法模式。我国社会保障制度的建立仍处于探索过程之中，许多方面不未成熟，集中
19、、统一的立法远未到时机，而采用分散立法，可根据需要有计划、有步骤的制定单行法律。并且这种立法模式要求在对社会保障法律制度有充分研究的前提下，有计划有步骤的进行，切忌再犯以往那种头痛医头、脚痛医脚的老毛病。当然，社会保障立法的理想模式是综合立法模式，即以一部全面、系统的社会保障法律来规范社会保障事务，随着社会保障制度的逐步完善、立法经验日益丰富，条件成熟时便可进行社保法典编纂。（三）健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专
20、门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。（四）建立完善的立法体系和内容，提高立法的质量2004年9月7日，国务院发表了我国建国以来的首部中
21、国的社会保障状况和政策白皮书，“白皮书”明确了“中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等，社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险”。由此完备的社会保障法律体系应是一个由国家的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的有机结合的整体。以社会保障法的内容性质为标准，其可划分为以下4个方面：1、社会保障实体法，主要包括：社会保险法，社会福利法、社会优抚法、社会救助法等；2、社会保障基金法，由社会保障费、社会保障基金的来源、社会保障筹资方式，社会保障基金的运营等制度构成；3、社会保障组织法，即有关社会保障的组织管理机
22、构及其职能、权限、工作方式的规定；4、社会保障程序法，即有关社会保障争议，事故处理程序的规定；立法要管用，要能解决问题，就必须要制定规范、详细、可操作性强的法律，所以在起草社会保障法律草案时，就应该深入调研，吸取国外有益经验，多方听取意见，反复论证，使其更加符合实际，体现国家改革、发展、稳定的现实需要。浅谈农民工社会保障问题的现状及解决办法农民工一般被界定为：具有农业户口，在国家规定的劳动年龄内有劳动能力，与用人单位形成劳动关系的人员。随着我国经济的发展，国家对“三农”问题及保障农民工权益问题的关注度日益提高，使得农民工的社会保障问题也逐步提上了议事日程。在中国十大社会阶层中，农业劳动者阶层的
23、规模最大，人数约在3.5亿左右，这也无愧于我国农业大国的称号。但近两年随着工业化和城市化进程的加快，大多数农民离开了土地，流向城市，外出务工，转入工人阶层。据2000年第五次全国人口普查统计，农民工占全国工人总数的50%以上，在产业工人中占57.5%、第三产业从业人员占37%。由此可见，农民工已是产业工人阶层的主要部分，其规模庞大在中国乃至世界都是少见的，但他们的地位却不是很高。农民工的生活条件恶劣，享受不到基本的生活待遇，住在最脏、最简易的工棚里。无干净的饮用水，无卫生设施，除了工作还是工作。在城市，农民工还受到社会的排斥和歧视，城镇居民和管理者把城市的脏、乱、差问题都归罪于农民工，经常采取
24、一些不公平的做法。如限制农民工进入一些行业工作，不给同等的市民待遇，不让他们的子女上公立学校读书等等。进城的农民工一边在城市贡献了青春、汗水、甚至鲜血，一边在承受着伤痛、养老、子女教育的重担。据中华总工会的一项调查，农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率仅为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，而农民工企业补充保险，职工互助合作险，商业保险的参保率则更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。尽管农民工的社会保障问题引起了社会各级的广泛关注，但是农民工的社会保障建设的实质性进展却不大，由于缺乏统一的中央政策，各地的农民工社会保障建设呈现多种模式并存的局面。目前
25、，从实践层面上看，农民工的社会保障模式有三种：即入城保模式（以广东省为代表）、新建综合保险模式（以上海为代表）和入农模式（以沿海发达农村为代表），这三种模式归结为两个项目直接扩面的社会保险项目、相对独立的农民工社会保险项目。11 直接扩面的社会保险项目所谓直接扩面的社会保险项目就是通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的对象直接纳入城镇社会保险制度体系中，以期在向农民工提供社会保障的同时扩大城镇社会保险制度的覆盖范围。目前，直接扩面的社会保险项目仅限于社会养老保险、工伤保险和医疗保险。111 社会养老保险政策方面自1998年9月广东省颁布了广东省社会养老保险条例将农民工纳入城镇职
26、工社会养老保险体系以来，厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等地相继制定了类似的农民工社会养老保险政策，其特点是将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系，实行单位和个人共同缴费，推行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。同时，针对那些流动性较强的农民工，出台了个人账户的可转移性和一次性提取的相关规定。当然，各地在具体做法上也有所差异，如各地在领取条件和退休年龄上的规定不同。 112 工伤保险政策方面2004年6月1日，劳动与社会保障部针对建筑行业农民工工伤事故频发，却不能得到切实保障的现状，专门发出通知对农民工参加工伤社会保险的相关事宜做了规定。随即北京、安徽、河北、重庆、山西等省市纷纷出台了
27、本地农民工参加工伤保险的具体措施，将农民工也纳入城镇职工工伤保险制度范围。从目前各地制定的政策来看，农民工的工伤保险在参保率、缴费对象、缴费比例和缴费基数等方面与城镇职工的工伤保险基本一致，但在不同伤残等级的具体待遇支付方式与城镇职工仍有所不同。比如在待遇支付方式上，跨省流动的农民工，即户籍不在参加工伤保险统筹地区（生产经营地）所在省（自治区，直辖市）的农民工，在14级的伤残长期待遇支付上，可以在一次性支付和长期支付两种方式上进行选择。113 医疗保险政策方面北京市2004年7月颁布北京外地农民工参加基本医疗保险暂行办法将农民工纳入到城镇职工医疗保险覆盖范围内，解决农民工看病难的问题。扩面过程
28、中，为了适应农民工缴费能力有限，流动性较大的特点，政策做出了相关调整。如农民工个人不缴费而由企业缴费，降低了保险给付的起付标准和最高支付额等。和北京类似，石家庄、山东、山西等省市也制定了把农民工纳入城镇职工医保的相关措施。12 相对独立的农民工社会保险项目相对独立的农民工社会保险项目是指在城镇职工社会保险体系之外，结合农民工流动性强和收入水平低等特点，建立在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面与城镇职工社会保险政策相对独立的社会保险项目。目前，相对独立的农民工社会保险项目仅在上海市和成都市试行，即2002年9月上海首先制定并实施了上海市外来从业人员综合保险暂行方法，2003年3月1
29、日成都市制定并实施了成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法。这两个综合社会保险项目都只提供工伤或意外伤害补贴、住院医疗待遇、老年补贴待遇三方面的保障，其缴费率和享受的待遇水平均较城镇社会保险项目要低，且都具有缴费方式灵活、引入商业保险公司参与项目经营等特点。现行农民工社会保障政策存在的问题首先，农民工的流动性制约了参保的有效执行。农民工的流动性不仅反映在务工期间在不同就业地区之间的流动，也反映在由城镇到返回原籍的流动中。若将农民工纳入城镇社会保障体系，使农民工的社会保险关系无法根据其流动相应转移。我国农村目前基本上是农民家庭自我保障。养老保险制度还处于试点阶段，总体覆盖率不足10%。失业
30、保险基本医疗保险等其他社保均处于起步阶段。当农民工返乡时，其社会保险关系没有地方接收，即使有的地方实行了保险试点，但二者标准和模式不统一，也无法衡量。同时，农民工在跨地区流动时，也因各地标准不统一而使社会保险关系无法实现转移。其次，即使是社会保险项目，却过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，而忽视工伤、医疗、生育等短期保障项目。在城市务工期间，大多数农民工面临的最大的、最紧迫的风险都是工伤、失业、疾病等即时性风险。相反，退休后的收入保障风险是长期的，并且取得社会养老保险的给付资格要求长期缴费，这相应的要求提供劳动者在短期丧失劳动能力或者暂时失去工作岗位时的收入保障，以使劳动者在长期内实现就业。显然，建立农民工的工伤、生育、失业保险可以提供劳动过程中的保障项目，更具有直接性、基础性的作用。现实中这种供给和需求的结构性矛盾直接导致部分农民工无法获得最需要的保障项目，而一些需求不是很强烈的保障项目却占用了大量的社会资源。第三，同一城市的社会保险项目供给模式单一、缺乏组合，存在希望用一种保障供给模式来满足所有农民工的保障需求政策取向。直接扩面的社会保险模
