1、行政管理公共行政学笔记精华版张国庆公共行政学笔记张国庆主编 2007年第三版 北京大学出版社第一章 绪论第一节 公共行政学概说一、公共行政学涵义公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。二、公共行政学的研究对象与学科目的公共行政学的研究对象、学科功效、学科目的？1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法、实证技术，为国家行
2、政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。三、公共行政学的研究范畴与研究方法公共行政学的基本研究范畴？（2004年简答题）1、怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。2、古立克“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。3、张金鉴“15M”理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、北京大学张国庆教授认为公共行政学的基本研究范畴主要有：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、
3、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政改革、行政能力、行政发展。公共行政学常用的研究方法？1、逻辑分析方法；2、法规分析方法；3、历史分析方法；4、实证分析方法；5、规范分析方法；6、比较分析方法；7、系统分析方法；8、生理分析方法；9、心理分析方法；10、资料分析方法；11、案例分析方法；12、量化分析方法；13、模拟分析方法；14、利益分析方法。四、公共行政学的学科特点及与其关学科的关系简述公共行政学的学科特点？1、综合性；2、实践性；3、系统性；4、技术性；5、发展性。公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系？1、公共行政学与政治学公
4、共行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政管理学充实其内涵。2、公共行政学与行政法学公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进。3、公共行政学与企业管理学公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和渗透、研究领域各异。4、公共行政学与社会学公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。五、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象：是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政现象表现在三个方面：（2006年简答题）1、行政职能扩展；2、不良行政现象增加；（2009年简答题）3、行政管理和
5、行政管理理论现代化。现代行政精神：是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。现代行政精神表现在三个方面：（2005年简答题）1、主动进取；2、追求卓越；3、创新发展。追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新能力。第二节 公共行政学的演进简述公共行政学演进的几个历史阶段？1、早期公共行政研究时期；2、传统公共行政研究时期；3、修正公共行政研究时期；4
6、、整合公共行政研究时期。一、早期公共行政研究时期公共行政学的理论渊源？1、西方近代政治学说尤其是国家学说；2、君主时代德、奥两国的官房学；3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度；4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。威尔逊的行政思想？威尔逊，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统，曾发表行政学研究，该文是公共行政学发端的标志，威尔威也被认为是公共行政学的创始人。1、批判当时美国民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权。传统的论证集中在政治过程方面，对如何实施法律注意不够，应当把研究重点放到政府行政管理方面；2、要恢弘政
7、治的功能，必须纯正政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；3、主张建立行政学学科；4、国家的权力是掌握在议会和行政部门手中，因此三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法是正确的；5、一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。6、威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文官培养等问题。古德诺的行政思想？古德诺，曾任哥伦比亚大学教授、霍普金斯大学校长、美国政治学会的第一任主席、塔夫托总统的“经济与效率委员会”顾问，代表作是政治与行政：对政府的研究。1、三权分立学说是不符合民主国家的实际，主张否定三分法，用政治与行政两分法取代；2、行政学不研究政治问题，不使用民主或程序的标准，
8、而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；3、为提高行政效率，最好将政党的因素和政治权益等政治排斥在行政之外，将政府文职官员分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：1、政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；2、行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；3、关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；4、行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。二、传统公共行政研究时期泰罗的科学管理理论及其意义？1、工作定额；2
9、、标准化；3、能力与工作相适应；4、差别计件工资制；5计划职能与执行职能相分离。意义：1、摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。即冲破了多年沿袭下来的传统落后的经验管理方法，将科学引进管理领域，是管理理论上的创新。2、由于采用了科学的管理方法和科学的操作程序，使生产效率提高了二三倍，推动了生产的发展。3、使管理理论的创立和发展有了实践基础。4、泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且也推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新，起到十分重要的推动作用。5、把工人视为会说话的机器，是
10、资本家最大限度压榨工人血汗的手段，也是对人的片面的认识。简述法约尔的行政管理理论？法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和十四项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之行政管理理论或一般管理理论。1、管理的十四项原则（P28）（1）分工；（2）权力；（3）纪律；（4）统一指挥；（5）统一指导；（6）个人利益服从整体利益；（7）报酬；（8）集权；（9）等级链（权力线）；（10）秩序；（11）平等；（12）人员保持稳定；（13）主动性；（14）团结精神。2、工商企业组织的六大基本活动和行政管理的五种
11、职能六大基本活动：（1）技术活动；（2）商业活动；（3）财政活动；（4）安全活动；（5）会计活动；（6）行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。行政管理的职能：（1）计划；（2）组织；（3）指挥；（4）协调；（5）控制。3、法约尔主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构（P28等级链：是指从最高的权威者到最低层管理人员的等级系列。）马克斯。韦伯简述理想行政组织体系的特点？（2008年简答题）1、明确的分工；2、自上而下的等级系统；3、人员的考评和教育；4、职业管理人员；5、遵守规则和纪律；6、组织中人员之间的关系。传统公共行政研究时期的代表人物及论著？1、美国人怀特：行政学导论
12、、近世公共行政的趋势、联邦主义者、外国的文官制度2、美国人魏洛比：行政学原理、现代国家的政府3、美国人费富纳：行政学、行政组织论、行政学研究方法4、美国人古立克：行政管理科学论文集5、英国人厄威克：作为一个技术问题的组织、管理的职能、科学的组织原则、行政管理科学论文集三、修正公共行政研究时期行为科学：此概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。“霍桑试验”及其在管理学发展过程中的意义？霍桑试验是指19271932年间，美国国家研究委员会和西方电气
13、公司合作进行了一项研究，由于是在霍桑工厂进行的，因此后人称之为“霍桑试验”，该试验标志着人际关系学说的产生。霍桑试验的意义：1、梅奥主持的霍桑实验是管理史上最具有划时代意义的事件，推翻了自泰罗以来把人看作“经济人”的假设，为管理学开辟了一个新的领域，即开始重视人、研究人的行为。2、霍桑试验使人际关系的研究逐渐闻名于世，使其成为行为科学的先驱，使管理学从此进入了行为科学的新时代。西蒙的科学决策理论？1、强调了决策的重要性；2、提出了决策过程的原则；3、确定了决策的准则；4、分析了决策过程中“组织”作用；5、描绘了决策过程。四、整合公共行政研究时期系统论的主要观点？1、系统论是对传统的科学管理和行
14、为科学的各自偏颇的否定；2、系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论、也为各个学科的沟通提供了前提；3、系统论提供了宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，但还不够，同时应强调组织管理的具体的、特定的特征。权变观理论。生态行政学。简述公共政策分析的代表人物及其观点？1、拉斯维尔和卡普兰：公共政策是一项含有目标、价值、策略的大型计划；2、伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作权威的分配；3、戴伊：公共政策是政府选择作为或不作为的行为；4、安德森：公共政策是政府的一个有目的的活动过程，这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。5、张国庆：五、我国公共行政学的历史与现状简述我国公共行
15、政学的历史？1、我国是世界上为数有限的文明古国之一；2、现代意义上的行政管理学是从西方国家引进和借鉴的；3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折；4、从1978年开始我国公共行政管理学的研究获得迅速发展。我国公共行政研究的现状？（我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务？）我国公共行政研究的特点：1、自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。2、我国公共行政的许多研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深
16、度不够，缺乏依靠自身的力量开掘具有重要理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。我国公共行政管理研究面临的主要课题：1、从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式；2、从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，关键是理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，增强行政效果；3、从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员制度，关键是要吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过
17、公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性；4、从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，关键是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与有效反馈的统一；5、从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程，关键是要制定能够“依法行政”的制度，并保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度；6、从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来、不断发展，为促进我国国家行政的现代化、
18、民主化、科学化、法制化进程而努力。第三节 国家公共行政管理体制一、国家公共行政管理的基础国家公共行政管理基础：是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。它是由两大部分组成：（1）经由宪法、法律、政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能；（2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。实现行政权力有效性的主要条件？1、合法性；2、合理性；3、实际运用。二、国家公共行政管理的主体（简答）1、政府，包括中央政府和地方政府；2、政府行政机关；3、行政首长；4、政府普通公务员。三、国家公共行政管理的客体（简答）1、经济性组织；2、社会性组织；3、
19、政治性组织；4、教科文组织；5、新闻性组织；6、公民。四、国家公共行政管理的主要方式（简答）1、行政立法、行政司法、行政管理法规；2、行政决策、行政决定、行政政策；3、行政领导、行政指导、行政引导；4、行政规划、行政计划、行政预算；5、行政协调、行政沟通、行政平衡；6、行政干预、行政检查、行政制裁；7、行政扶助、行政救济、行政服务。行政立法：政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，效力等同于立法，有两种情况：委任立法和管辖立法。行政司法：行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容是行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷和事件。行政管理法规：简称行政法规，是国家行政机关依法制
20、定的具有行政规范性的文件的总称。行政政策：政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行政准则或方案。行政指导：是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向。行政引导：政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。行政规划：又称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所作出的预测性总体构想。行政预算：又称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划。
21、行政平衡：是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点是充分考虑和兼顾各种利益或意见。行政干预：是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止、责令改正的总称。行政检查：又称行政性检查，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照、评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。行政制裁：是以政府为行政主体而作出的各种行政纪律处分和处罚的总称。行政扶助：又称行政支持，是政府依据一定的价值判断，通过公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。行政服务：国家行政机关为国
22、民提供的服务，分为直接服务和间接服务两种类型。第二章 行政职能第二节 行政职能的涵义一、行政职能的涵义行政职能：又称公共行政职能、政府职能，是指国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在国家生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律明示规定的国家行政机关各种职责的总称。考察行政职能的角度？1、公共行政职能与国家的产生相联系；2、公共行政职能与公共行政目的相联系；3、公共行政职能与公共政策相联系；4、政府行政职能与制度创新相联系
23、。二、行政职能的扩展（2007年论述题）在现代国家中，政府的行政功能比传统行政得到了扩展，因为享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关已涉及立法功能、司法功能、检察功能。1、反映当今世界各国对发展问题的重视和关切；2、反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识；3、反映了当今世界的时代特征。三、与政府职能相关的争论简述与政府职能相关的争论？1、国家与社会的关系；2、政府与市场的关系；3、公平与效率的关系。（一）国家与社会的关系1、精英政治盛行精英政治：在积极的意义上是指由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并享有和运用国家权力；在消
24、极的意义上是指社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断国家权力，国民实际权利受到限制、侵害、剥夺。2、公共支出增长瓦格纳定律：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有内在的扩大趋势，公共支出不断膨胀。恩格尔定律：随着家庭收入的增加，食物在家庭总支出中所占比重与家庭总收入成反比，即食物支出的收入弹性小于1。（二）政府与市场的关系（政府与市场关系的历史演变，谈谈你对两者关系的看法？）市场失灵：是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。政府失灵：是指政府的政策干扰措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下
25、会导致比“市场失灵”更坏的结果。（2008年辨析题）斯密的自由资本主义的经济理论凯恩斯的国家干预经济理论新古典综合学派（后凯恩斯主流经济学）新自由主义经济理论新凯恩斯主义（新凯恩斯主义经济学）“市场失灵”的主要问题：1、个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；2、完全竞争假定在现实经济运行有许多问题没有得到解决，会损害社会效率；3、一般竞争均衡不适用规模效率迅速增长的经济活动；4、帕累托最优因为完全市场假定不成立而不能实现；5、信息存在不完备性或非相关性；6、因为存在不完全均衡，所以资源得不到充分利用；7、外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；8、市场不会自动供给公共产品。“政府失灵”
26、的主要问题：1、政府对社会的经济管理缺乏明确的利益主体、责任主体，导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；2、政府维护社会公平因不存在绝对公平而难以履行，而政府追求社会公平常以牺牲效率为代价；3、政府由政府官员组成，政府官员不会因为承担公共责任而产生道德优势，他们不比常人更好或更坏，也同样会犯错误；4、政府与人民之间的契约关系在生活中是不完整、不对等的，政府行为时有失序和失控，导致对政府违约行政惩罚的空置；5、政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作也涉及产权关系和激励机制，因此政府与市场不能相互替代；6、垄断性是政府不克服的弱点，会导致增加政府行为社会成本的消极问题；7、“逃避错误”因政
27、府行为无法比较、政府效率无法评估而成为政府官员的普遍行为准则，导致程式化政府行为的泛化；8、“多数人原则”选举体系的维持是以牺牲部分人的利益为代价，而且不能保证选举效率和每个人的利益，因此物竞天择、优胜劣汰、少数人决策成为必然。（三）公平与效率的关系（公平与效率的关系，并谈一谈你对两者的看法？）（2006年论述题）1、效率优先论；2、公平优先论；3、效率与公平平衡论。效率优先论认为，效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权利相联系。公平优先论认为，公平是个人“天赋权利”具体化，这种权利不适用于市场交换，不能用后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。效率与公平平衡论认为，公
28、平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。第三节 行政职能的构成论述行政职能的构成？1、维护职能，即维护国家法典和制度的职能；2、保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能；3、扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能；4、管理职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能；5、服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能；6、发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。第三章 行政权力第一节 行政权力
29、的概念一、行政权力的涵义行政权力：是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的内涵？1、行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员；2、行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；3、行政权力的作用方式是强制性地推行政令；4、行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会；5、行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。二、关于行政权力的各种学说（行政权力学说的演变？）1、早期分权学说；2、三权分立学说；3、政治与行政二分法；（2005年辨析题、
30、2009年辨析题）4、五权宪法学说；5、议行合一学说；6、组织权力学说三、行政权力的结构（简答）行政权力的结构：行政权力结构是建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。（一）行政权力的静态结构行政权力的静态结构：指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。1、纵向的层级结构；2、横向的部门结构（二）行政权力的动态结构（2005年简答题）行政权力的动态结构：是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合所构成的权力运行模式。1、行政权力是一种矢量，其作用方
31、向和轨道有明显的指向；2、行政权力的运行有层次性，其中间过程存在许多中介；3、时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，也是行政权力的动态结构和静态结构之间最大的区别；4、行政权力动态结构中还包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。四、行政权力的特征（简答）（一）行政权力的特性（2008年论述题）1、公共性；2、手段性；3、自主性；4、一元性；5、时效性；6、膨胀性（二）行政权力和其他政治权力的关系（简答）1、行政权力和立法权力区别：权力的性质和作用结果不同；权力的功能不同。2、行政权力和司法权力区别：权力运行方向不同；主体在权力体系中的独立性不同；权力的作用和功能不同。3、行政权力和政党权力区别：权力的目的不同；权力结构不同；权力的合理合法程度不同；权力客体不同；权力手段不同。第二节 行政权力的分配一、行政权力分配的方式与途径（一）行政权力的分配方式（简答）1、结构性分配；2、功能性分配。（二）行政权力分配的途径（简
