1、作者简介：杨发祥（1972），华东理工大学社会学系教授，博士生导师，主要从事财政社会学和消费社会学研究；刘楠（1987），华东理工大学社会学系研究生，法学硕士，主要从事财政社会学和人口社会学研究。“乡财县管”财政改革，是在坚持乡镇财权不变的前提下，以乡镇作为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监管乡镇财政的一种预算管理方式。它是基于乡镇财政严重困难而采取的基层财政体制改革的新尝试，是省级以下财政体制改革的创新性试验，是对乡镇财政管理方式的一次重大改革。截至2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇有2.93万个，约占全国乡镇总数的86.1%。作为一种集经济、社会、管理与政治为一体的综合性基层财
2、政改革，“乡财县管”是一个有待跨学科交叉研究的领域。本文旨在从财政社会学、制度经济学和财政政治学的理论视角，开展一个跨学科的探索性研究。一、财政社会学视角：新型委代与县乡财政关系作为国家制度中的元制度，财政制度是一个国家的基本制度安排。不同的财政制度有不同的财政收入来源和具体形式，并导致不同的产权和人权制度安排。财政社会学突破财政乃至经济的范畴或领域，所研究的财政活动、财政政策的内涵并非仅具有经济学的意义，更是对每一个财政活动、每一项财政政策的社会效果与社会意义的考察。县乡财政关系，无疑是财政社会学研究的重要议题。1.财政与社会运行：财政社会学的分析框架。财政与社会运行的相互关系，是财政社会学
3、解释世界的一个独特视角。在批判财政学技术化和试图恢复财政学古典色彩的努力中，财政社会学的创始人葛德雪（Rudolf Goldscheid）、熊彼特（Joseph Schumpeter）开创了财政社会学研究的奥地利传统，而帕累托（Vilfredo Pareto）、伯格塔（Gino Borgattat）和圣西尼（Guido Sensini）则开创了财政社会学研究的意大利传统。20世纪70年代，财政社会学在西方学术界复兴，并呈现出日益兴旺的发展态势。它将国家财政置于宏观社会历史发展的大背景中，强调从政治、经济、制度和文化等连接国家与社会的因素，来综合研究国家财政收支行为的产生。可见，财政社会学的研究
4、方法和分析框架具有历史性和综合性的特征。它对国家收入生产行为特别是税收行为的政治分析，大大丰富了对于国家构建历史的解释方法和工具，开始构建自产国家、税收国家和预算国家的新的理论模型。正是这一新兴学科的独特优势，使其发展成为“一门真正与政策相关的学问”。正如贝克豪斯（Backhaus）所说:“无论对于政府机构还是民间机构来说，财政社会学都是一个富含研究机会且研究尚未展开的领域，财政社会学为科研和教学提供了巨大的机遇，其进展将有助于降低政府活动的负面影响，增加国家的福利和财富”。在经济全球化的背景下，建立与市场经济相适应的税收型财政制度，越来越成为各国的共同选择。近年来，随着新农村建设进程的加速，
5、学者们从权力分割和利益博弈的社会学视角，解读由“事权”和“财权”严重不对称所引发的乡镇政权角色和行为取向的转变，研究如何通过规范政府权力，理顺县乡财政关系来重组社会资源，统筹城乡发展，破解“三农”难题，探索乡村社会转型的出路。2.新型委代关系：“乡财县管”改革的社会意义。财政乃“庶政之母”。财政社会学能够有效地为公共政策问题提供经济、社会、政治和法律等方面的一体化综合解决途径。如果说财政创造了现代国家，那么现代国家则要从自己的角度出发去塑造财政，扩充财政的职能。在新财政社会学的研究中，财政制度被看作是政府追求更多财政收入的制度安排，财政制度变迁代表了国家财政利益诉求的变化。周雪光从“逆向软预算
6、约束”概念出发，概括了基层政府自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源的行为，并从组织分析角度探讨这类现象产生的微观和宏观渊源。研究表明，在个案调查和对改革文本规则研究的基础上，从基层财政技术操作的角度对“乡财县管”展开利弊分析，探讨县乡之间的新型委托代理关系，探寻“乡财县管”改革的社会意义，是财政社会学研究的一种基本取向。通常说来，县乡之间的新型委托代理关系可归纳为横向突破和纵向变革两个方面。从横向突破上看，主要聚焦于统筹城乡二元管理体制。夏杰长、陈雷认为，造成基层财政困境的根本制度性原因，在于长期以来所形成的“城乡分治、一国两策”的二元管理体制，要想从根本上解决乡镇财政困境，还是要
7、打破城乡二元结构的壁垒。“乡财县管”改革正是希望用“节流”的方式来改善基层财政困境，但这一问题并不能从根本上得以解决。从纵向变革上看，则主要着眼于财政与政府层级调整。随着我国市场经济的建立和公共财政改革的不断深化，乡镇政府的职能开始逐步弱化，特别是条块分割的双重领导体制，使乡镇政府逐步丧失对工商、税务、财政、公安等附设所、站的完全控制权，在行政框架和行政事务中的角色已经逐渐转变为“完成上级交办任务”的派出机构。“乡财县管”改革使得乡镇的“一级财政”弱化为了“半级财政”，从理论上说明了政府层级简化的必要性和政府架构调整的可能性。由此观之，“乡财县管”的政策核心是“监管”。这种监管源于上级政府对与
8、乡镇政府之间的委托代理关系的不信任，凸显县以上政府对乡镇政府行为可能形成的财政风险并引发政治风险的重视。县以上政府把监管的任务放在离乡镇最近的县（市）级政府，并非是县以上政府对县（市）政府都充分信任，而是出于监管效率的考虑，让贴近乡镇的最近一级政府来实施，便于监管的开展。同时，监管也仅仅是将具体的业务放在县（市），更高的政府既对县（市）政府行为实施监管，还对县（市）的监管实施监管。这种新型委托代理关系，折射出“乡财县管”改革的社会意义。3.构建民生财政：“乡财县管”改革的社会效应。每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题。一定财政制度下的权力资源配置格局及由此决定的政治、经济两
9、大领域的互动关系，对社会经济发展起着决定性的作用。从财政社会学视角看，财政体制是“权力的制度性调配”载体，规范着政府与市场、政府与社会成员、各级政府之间的权力以及权力资源的分配。地方财政是地方政府为了维持存在和实现职能的需要而凭借其权力参与社会产品的分配过程。地方政府的财政收支活动体现政府的活动范围和方向，关系到地方经济发展和社会进步。“乡财县管”改革是通过理顺基层财政关系来构建民生财政的一种尝试。夏杰长、陈雷指出，“乡财县管”通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，加强了支出管理，规范了支出行为，乡镇支出有据可依，财务核算规范透明，审批制度约束有力，从而保证了基层政权的平
10、稳运转。姜定军认为，“乡财县管”改革后，改变了乡镇资金支出由少数人说了算的状况，规范了资金支出，节约了大量的财政资金，堵塞了管理漏洞。当然，“乡财县管”改革是一项短期的、局部的尝试性政策调整，指望用它去撬动国家的宏观财政体制、解决历史遗留问题是不太现实的。管荣开通过对安徽省推行“乡财县管”改革举措的分析，认为这项改革的推进与宏观财政体制、科学理财与依法理财、公共财政及民主财政的合理性要求均背道而驰。吕连生认为，长期以来，乡镇公共产品的供给面临停滞的局面。“乡财县管”后，乡镇支出几乎只能用于保工资、保运转，根本没有资金用于公共设施建设。夏杰长等认为，任何改革都有一个由量变到质变、先局部后整体并逐
11、步深化与扩展的历程。“乡财县管”的实质，是为了给不善理财甚至不会理财的乡镇政府请一个“管家”县级政府。但同样困境重重、不堪重负的县级财政能否扮演好这一角色？如果不是县级财政，那么，最合适的扮演者又该是谁呢？这才是“乡财县管”改革存在的最突出的疑问。二、制度经济学视角：财政分权与基层财政体制制度是一种“公共品”。作为一种行为规则，制度不是针对某一个人，从其最终状态来看是一种公共规则。组织是社会游戏的角色，而制度是社会游戏的规则，是人们创造并用以约束人们相互交往行为的框架。从制度经济学角度看，财政分权与基层财政体制的重构，是探讨县乡财政关系的基本视角。1.财政分权：制度经济学的分析视角。财政是国家
12、控制权力资源的经济体现，财政体制最充分地体现了权力资源配置的格局。以财政利益为根基的冲突是社会冲突的基本形式，一定财政利益格局下的冲突和权力的关系，总是与权力资源的分配联系在一起的，财政体制成为“权力的制度性调配”载体，即权力存在于财政体制之中，并通过财政体制展现出来，而又是财政体制使那种深深“嵌入”社会生活的连续性得以呈现。一个国家的财政体制倾向于集权还是分权，并没有决定性的一般规律可循。从经济效率的角度来考察，分权更加有利于形成地方政府间的竞争并且有利于提高公共支出的效率。财政分权的精髓，在于地方政府拥有合适与合意的自主权进行决策。税收分割和转移支付是财政分权框架中两个极其重要的方面。财政
13、分权的目标，是实现财政的均等化。为此，必须进一步明确中央与地方的事权，健全财权与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付的规范化与法制化。阎坤认为，政府职能的界定是财政支出体制的前提和基础，也可以说事权划分是财政划分的基础。根据公共财政和地方分权理论，正确合理的县乡职能界定是划分政府财权的保障。政府层级划分后，一级政府对应一级事权。然而，我国经济社会体制由纵向的高度集中的集权体制和横向的城乡分治的管理体制构成，从计划经济向市场经济的体制转轨，打破了原有高度集权的格局，而城乡分治的“二元”管理体制因制度惯性并没有得到根本的改观，甚至有进一步固化的趋势
14、。作为中央为破解乡镇财政困难而提出的重大制度改革，“乡财县管”的基本路径，正是基于自上而下行政隶属关系的行政性改革。因此，制度经济学以“二元社会结构论”和“成本效益理论”作为分析工具，将“乡财县管”制度绩效界定为“乡财县管制度实施对乡镇财政运行绩效的影响”，从而有效解释了“乡财县管”的制度实质。2.乡镇财政困境与债务危机：“乡财县管”的经济学诱因。1994年以“分税制”为基础的分级财政管理体制，初步确立了规范化的财政分权模式。然而，在集权政治体制下，上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”。在这种分权体制中，事权层层下移、财权层层上收的县乡大量存在，并且随着时间推进，对地方财政运转的不良影响日
15、渐表现出来，造成基层政府财权与事权失衡状况日益严重。在县级财政缺口逐渐变小的同时，乡镇财政缺口也逐年增大。加之我国财政收支过程中的科学化程度较低，地方预算的制定流于形式，财政支出标准的决策权过于向上层集中而又政出多门，这种“压力型体制”对基层财政支出构成的持续扩张压力，使基层政府机构过度膨胀、人员过分扩增，加剧了基层财政困难的恶性循环。冯元兴认为，自县乡财政“分灶吃饭”以来，乡镇财政实际可支配财力减少，相当部分财政“寅吃卯粮”，负载累累，工资欠发严重，乡镇财政“空壳化”现象使越来越多的乡镇步履维艰。刘海英认为，由于县级和乡镇级财政同处于农村地区，这两级财政得以存在的经济财源基础基本相同。但是，
16、各级财政在社会活动过程中，不管是在权力的分摊、责任的承担上，还是在能力的运用上，都不可避免地出现“利己”的倾向。位居县级财政以下的乡镇财政，其财政状况只能比县级财政状况更差一些。贺蕊莉则认为，在“后土地财政”时代，地方政府财政收入行为中最具风险的行为是扩大拆迁规模、过度举债和滥用税收排斥，在维系租金型收入制度的同时，滥用公债型收入制度、损害税收型制度并存。“乡财县管”制度取向的经济学动因，正是为摆脱“分税制”改革后乡镇政府的财政困境与债务危机。3.公共财政：基层财政体制改革的协同创新。围绕合理分配财权与事权，探索“乡财县管”与县乡财政转移支付等政策的相互关系，推动基层财政体制改革的协同创新，建
17、构符合转型期的新型公共财政体制，是“乡财县管”改革效应最大化的重要保证。基层财政体制的协同创新，首当其冲的是合理分配县乡政府的财权与事权。马静认为，应在理清政府与市场关系的前提下，科学界定政府的职能范围，进而按照政府的职能与事权的大小和范围重新调整政府的层级结构。然后再根据公平与效率相结合、事权与财力相匹配的原则，在各级政府之间进行职能的重新配置，提出公共服务供给中各级政府事权与支出配置的目标、思路和可操作的具体方案。姚莉认为，事权和财权配置的基本原则是先确定事权再匹配财权，即遵循“权随事走，财由事定”的原则。从改革的实践经验来看，“乡财县管”将财权转移至上一级政府，由县级政府监管乡镇政府预算
18、内财政收支管理的权限，一定程度上控制了乡镇一级政府使用财政资金的随意性。周仕雅认为，“乡财县管”仅仅是对县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政的支出管理，虽然能够相对减少行政成本与资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，并不能从根本上缓解县乡财政的困难。随着财政资金的专项化，周飞舟认为，财政专项转移支付连同中央各部门向其下属部门系统下达的“体外循环”的专项资金，多带有公共服务项目的特点，是构成项目制运行最基本的财政盘子。有鉴于此，渠敬东认为，作为新双轨制（分税制后的项目制）的增量部分，项目制旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科
19、层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。这样，作为“乡财县管”改革的配套措施和基层财政体制改革协同创新的重要步骤，调整政府间财权与事权的配置，完善转移支付补助体系，便成为调节上下级政府之间财力纵向不均衡和各地区之间财力横向不均衡的基本策略。三、财政政治学视角：公共选择与基层社会治理中国对国家财政的研究一直被经济学家（主要是财政学家）所垄断，而经济学家一般倾向于将财政预算过程看成是一个纯粹的技术过程而不是一个政治过程，忽视了财政资源配置过程中的政治因素。公共选择理论超越了传统财政理论对政府与政治过程的预设，科学剖析了预算过程中的政治决策问题，着重分析政治决策
20、，奠定了财政学关注政治程序的理论基础，成为现代财政学不可或缺的内容，推动了财政政治学的形成。1.公共选择：财政政治学的分析视角。公共选择是一种政治过程。公共选择理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府等非市场决策问题的学科，是介于经济学与政治学之间的新的交叉学科。“公共选择实际上是经济理论在政治活动或政府选择领域中的应用和扩展” 。它采用博弈论、决策论等不同的研究工具，研究选民、政治人物，以及政府官员们的行为。正如丹斯缪勒（Dennis C. Mueller）所言：“公共选择理论被定义为非市场决策的经济研究，或者可以简单地定义为把经济应用于政治科学。”政治是一种交易过程，是公共选择理论的核心命
21、题。政治上的民主决策同市场决策一样，是一种自愿的交易。政治活动被看成是自愿合作的，国家是政治活动者进行交易的场所。在公共选择理论家眼中，政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。无论我们怎样定义政治和政治学，有一点是明确的，政治活动始终都是围绕着预算资金的分配而进行的。各种政治冲突最后都会反映到预算过程中，也就是说，预算过程中的各种冲突实质上都是政治冲突。在政治和政策过程中，无论自己的目标是什么，预算过程都是一个政治工具。在很大程度上，预算过程可以看成是政治过程的核心。可见，公共选择理论研究如何通过一个国家的政治制度来做出资源配置及收入再分
22、配决策，是指导人们利用政治过程来决定政府所应提供的产品和服务数量的一种有效理论。财政政治学对县乡财政运作的研究，通常是从公共管理学和政治经济学的角度，以公共选择等理论为切入点，透视乡镇政府在财权与事权方面集体行动与个人行动的失谐，以及由此引发的“寻租”与腐败行为。2.乡镇公共服务职能弱化：“乡财县管”的政治诱因。葛德雪指出：“政府费用的数额和构成，以及税资的分配，并不是由市场规律决定的；在结构上它是由阶级之间、群体之间的社会冲突和经济冲突决定的。”从本质上说，国家是追求财政收入最大化的产物，所以“不同的国家收入来源对于解释国家形式之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键” 。公共
23、选择是非市场的集体选择，实际上就是政府选择。它是指人们通过民主过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。但在没有财政民主化和财政透明度的情况下，财政支出这种公共决策行为就很容易演变为个别领导的“随意”安排，政府预算支出不是以纳税人的偏好来进行，而是取决于领导的个人偏好，领导的偏好未必与纳税人的偏好保持一致。在公共服务领域，市场与政府职能的界定不明，政府“越位”与“缺位”并存。姚莉认为，一般来说，乡镇的财权上收到县，它的支出责任和对乡镇居民的公共服务义务也应相随到县，配套的垂直管理改革确实也将部分公共服务责任转移至县，例如，
24、“乡财县管”之后，义务教育、公共卫生的投入成本已转给上级财政管理部门。但实际上很多乡镇还承担着教育和卫生的责任，事权在县级和乡镇级的操作中仍然模糊不清，部分公共产品与服务不能有效提供。杨之刚等认为，“乡财县管”使得乡级政府财权削弱和上划，尽管有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民提供公共产品与服务的能力，使得乡镇政权运转更加困难，加剧了乡镇公共服务供给缺位，乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。乡镇财政监管的缺位、错位与虚化，使乡镇公共服务职能弱化，公共服务提供能力降低，以及由此引发的乡镇政府治理危机，是“乡财县管”的政治诱因。3.创新基层社会治理：“乡财县
25、管”的政治考量。在现代各国，公共服务职能都不是由某一级政府独自实现的，需要通过不同层级的分工合作来完成。转变乡镇机构职能，创新基层社会治理，是“乡财县管”的政治考量。钟晓敏、叶宁认为，“乡财县管”改革显示了乡镇作为县级政府派出机构的可行性，为精简政府机构改革奠定了基础，也使财政与政府层级的调整成为可能。徐勇认为，国家对于社会的治理，必须具备特定的公共权力、相应的政治责任和一定的治理能力等三个条件。权、责、能越一致，治理体系越完备。杨之刚、张斌认为，要解决县乡财政困境，增加农村地区公共品的供应数量、提高供应效率，需要通过以公共服务均等化为目标的转移支付制度的完善，增加县乡两级的财力，同时，加强对
26、县乡两级财政运行的监督和管理。刘洪波认为，要加强财政监管与基层财政治理，首先要加强预算编制与执行的管理，合理调整县乡财政体制。理顺和规范县乡财政的分配关系，调动乡镇增收节支的积极性，巩固和加强农村基层政权建设。马静认为，要以“乡财县管”为契机，进一步调整和优化乡镇财政支出结构，合理界定支出范围，力求通过改革和政策调整，建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压，能够有效规范支出行为和管理方式的乡镇公共财政体制。马斌认为，由于县级政府是面向公民的基层政府，最了解当地的公共服务需要，具有信息优势与管理优势，有利于公民参与服务决策，能够提供更适合本地居民偏好的服务。因而，应从我国的行政体制和发展阶段的
27、特点出发，确立以县为主体的公共服务供给体系。而陈庆海则认为，中国乡镇政府财政在未来相当长的时期内均不宜撤销，但要进行改革，并主要从外延上对规模过小的乡镇实施撤并，从内涵上对乡镇实施精简，使乡镇政府财政成为小型精干高效的一级政府财政。同时，完善对乡镇政府财政的转移支付制度，通过立法明确规定乡镇政府财政的职能，上级政府不得随意增加乡镇政府财政的职责。条件具备后取消“乡财县管”，恢复“乡财乡管”，使乡镇政府财政真正建设成独立完整的一级政府财政。四、结语：民主财政的可能从某种程度上讲，财政问题也是民主问题。财政的民主化即财政事务的处理是按照民主程序进行的。无论是维克塞尔（K. Wicksell）的“一
28、致同意”原则还是布坎南（James M.Buchanan）的“立宪主义”财政选择层次都表明：公共财政实质是民主财政。重构县乡财政关系，必须建立相应的民主理财机制，其中民众的意见最为重要。因为民主财政是以民众为核心建立起来的财政机制，体现的是民众对公共物品的选择意愿，赋予民众这种权利的依据是“税收”，作为纳税人的民众有权利对交代的代理人政府手中的税收进行支配使用。财政的民主化过程，是社会成员的公共需要得到充分反映的过程，是对公民在财政事务上的意见得到政府回应、政府财政行为受到公民监督的过程。同时，财政决策的科学化水平与财政民主密切相关。在民主的背景下，不论是埃奇沃思（Francis Y. Edg
29、eworth）和庇古（Arthur C. Pigou）“最小总牺牲”，还是普维亚尼（Amilcare Puviani）“通过幻觉使感觉到的负担最小化”，都不适合作为财政组织的准则。相反，财政组织的准则应当是，允许个人通过集体决策制度的结构“购买”公共商品和服务，购买方式应使他们在公共商品和服务与通过私人市场过程生产的商品和服务之间的选择，尽可能地保持“中性”和“不被扭曲”。然而，无论于高端政府还是基层政府而言，我国一直都比较缺乏真正意义上的民主财政机制。财政运行过程中民主性的缺乏，严重影响了基层财政效力的发挥，基层社会的公共物品的供给和公共服务的提供有错位和缺位的可能。因而，探索建立真正意义上
30、的民主财政机制，是县乡财政关系重构的未来方向。总之，县乡财政关系是认识和解读中国新农村建设和乡村社会转型的一个重要视角。“乡财县管”财政改革在全国的稳步推进，为在理论和实践上回应当前的新农村建设和乡村治理机制以及乡村社会转型，找到了新的契合点，留下了大量可供探索的空间和可行的研究路径，并将成为财政社会学研究的一个重要取向和新的生长点。作为一项与农村税费改革相配套的基层财政管理制度，“乡财县管”基本兑现了制度设计的初衷，重构了县乡之间的财政分配关系，对规范乡镇政府的收支行为，缓解乡级政府的财政困境以及保障基层政权的良性运转，都展示了良好的实践效果。但在制度的实践过程中，“乡财县管”的效应发挥有其
31、限度，并在一定程度上深陷体制悖论的泥潭。当然，作为一个关涉农村经济体制、政治上层建筑、文化意识形态、社会和谐稳定等多方面的制度性改革，“乡财县管”只是一种管理体制上的尝试，对其做终极性的评估，还为时尚早。如果与相伴而行的“县财省管”相呼应，其长效机制可能更易于通行，也便于操作。因为破解基层政府的财政困境，不能仅局限于制度设计上的技术性修补，必须从体制机制上触及问题的症结之所在，倡导科学民主理财，重构基层财政体制，通过财政转移支付和税收方面的协同创新，充分发挥基层政府内部的财政监督机制，建立制度化的民意表达渠道，让公众参与到基层的财政活动中去。因而，从社会学理论视角出发，把“乡财县管”改革放置到工业化、城镇化、信息化、市场化和全球化以及社会转型和体制转轨的宏阔背景下加以考察，分析“乡财县管”的理论基础与现实依据，探讨“乡财县管”的制度设计与运作机制，通过“乡财县管”的区域实证比较，探索“乡财县管”的溢出效应与体制悖论，并从交换关系变迁、权威系统重建和信任系统重建等方面，探讨县乡财政关系的基础重构，
