1、环境保护法解读环境保护法解读胡静中国政法大学副教授各位大家好，今天我给大家讲一讲环境保护法的一些基础的知识。环境问题，在最近的几年，越来越成为一个严重的社会问题。那么今天，我就给大家呈现一下我们国家环境保护法的基本的一些制度。一、我国环境保护法概述（一）环境保护法体系在我们国家环境保护法，它是一个体系，这个体系，有五个组成部分，首先第一个就是宪法中的环境保护规范，大家知道宪法是我们国家的根本大法，环境保护呢在宪法当中也有一定的体现。在我们的宪法第26条：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。这一条可以说是我们国家环境保护的总的政策和宪法依据。体系的第二个部分就是环境保护基本法，
2、所谓基本法，就是规定环境保护的立法目的、原则、基本的权利、义务以及基本的制度，还有法律责任这样的一个综合性的这样一个立法。在我们国家现行的环境保护法就是这么一部法律。这部法律呢是在1989年出台的，那么现在仍然在生效。第三个组成部分是单行法，单行法它不是对环境保护基本制度进行全面的原则性的规定。它往往只针对某一个具体的环境要素或者是某一个单一的污染物，具体来说我们国家有这样几部的单行法：水污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法还有大气污染防治法，此外还有一些条例。第四个组成部分就是环境标准，环境标准它属于一个技术规范，比如说环境质量标准，也就是
3、说如果空气中的或水体中的污染物超过了环境质量标准，那么这个对人体来说就是有害的。比如说还有排放标准，如果一个污水排放出来，它的浓度超过了它的排放标准，那么这个排污者呢他就构成违法。第四个组成部分就是其他部门法中的环境法，在这儿我们主要的是讲一讲民法和刑法当中的，侵权责任法当中第八章专门设了一个叫做环境污染责任，一共有4条，那么这个就属于在民法中的环境法规范。第二个小的部分，刑法中的环境法规范，有7年的刑法的第六章妨害社会管理秩序罪的第六节破坏环境资源保护罪的第三百三十八条到第三百四十六条。（二）环境法原则我们下面来看一看，环境法的基本的原则，一个法律它都要遵循一定的原则，在环境法当中有四个基本
4、的原则：第一个原则就是环境保护和经济社会发展相协调原则，这个原则呢应该来说是环境法的首要核心的原则，它解决的是环境饱和与经济社会发展之间的这样一种矛盾的冲突。第二个原则是预防为主、防治结合原则，在过去，我们的环境保护主要是末端的治理，那么后来发现末端的治理是成本过于高昂，并且有一些污染发生之后根本没有办法进行恢复的，于是我们现在环境法奉行的就是一个将管理的环节提前，预防为主防治结合的原则。第三就是污染者负担原则，也就是说谁污染谁治理，就这个环境要素是由谁污染、谁破坏的谁就有承担起治理，承担起恢复的责任来。第四就是公众参与原则，在环境保护当中，我们特别强调公众参与。因为公众是环境生活在其中的受益
5、者，对于环境的破坏，收到影响的是我们的公众，所以在环境的有关的决策当中，公众是需要参与的。环境法主要是这四个基本的原则，但这四个基本的原则，正如它叫原则一样，它是原则性有余但是可操作性不足。为了能够将环境法的规范能够落到实处，能够克服原则过于灵活，可操作性不足，这样一个弱点呢，所以我们法律当中规定了若干条的制度，那么这一些制度都是对四条原则的一个贯彻。我们要讲主要讲讲这样一些制度，因为就是那些制度相对于原则来讲，它有可操作性，它有具体明确这样一些优点。二、环境影响评价制度在环境法的制度当中，首要的也是影响最大的主要一个制度，我们把它叫做环境影响评价制度。在几年之前环境保护部发起过一个叫“环评风
6、暴”，那么这个“环评风暴”实际上就是在当时有一些大中型的国有企业，没有严格履行环境影响评价制度。那么由环保部门对它实施制裁这样的一个事件，那么在当时起了比较大的反响。环境影响评价它的含义是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。那么这样的一项制度，它是发端于美国，最早将它规定进法律的是美国的国家环境政策法。在我们国家现在规定这样一项制度的；主要有这样几个方面文件，环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例、规划环境影响评价条例这三个法律文件，当然还有一些配套的规章。（一）我国环境影响评价制度的适用范围环境
7、影响评价制度在不同的国家，它的使用范围略有差异。那么在我们国家主要适用于两类。一类是规划，还有一类是建设项目。适用环境影响制度的规划包括综合规划和专项规划。专项规划相对于综合性规划来说，它更具体一些，但它的面要窄一些，综合性规划指的是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划。专项规划，指的是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，组织编/制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专题规划。规划相对来说宏观一些，与我们的影响来说更长远一些，但是略微间接一些。对
8、我们老百姓影响最为直接的就是建设项目。我们国家的环境影响评价制度将建设项目也纳入环境影响评价的当中来，也就是说要是一个建设项目要由环保局进行环境影响的审批，适用环境影响评价制度的建设项目包括在我们领域和我国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目。具体来说，包括新建改建扩建的项目还有一些技术改造项目。我们需要注意的是，在这里的建设项目，不要把它单纯的理解为一定要有土木工程，要有这样一些施工的一些项目。包括我们要建一个仓管，包括我们要设立一个比如说开一个澡堂，这样一些都属于环境影响评价制度当中的建设项目。我们在这一部分当中，主要讲建设项目的环境影响的评价制度，因为它与我们的生活联系比较紧。（二）建
9、设项目的环境影响评价的分类管理建设项目有小有大，与我们的环境的影响有重大的、有轻度的、还有很小的。所以对建设项目的环境环评，我们实施的是分类管理。建设单位应当按照下列的规定来组织编制环境影响的报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表那么我刚才所说的报告书、报告表、登记表都属于环境影响评价文件。具体来说：可能造成重大环境影响，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；如果是可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；一般的环境影响报告书，那个厚度呢我见过的呢有一两百页的，或者有一些更厚的。相对来说，这个报告表呢要它的格式化程度更高一些，它
10、相对来说呢要薄一些。通常呢也是16开。第三类对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。那么这个登记表和报告书和报告表相比，它的差别在哪呢？报告书和报告表不能够由建设单位自己来填报和编制，必须由建设单位委托评价单位、有资质是评价机构来编制报告书或者是报告表。但是这个登记表，建设单位它自己就可以进行填报。这是一个格式化的东西，直接填了交给环保局就好了。那么我们这么来把它划分来重大环境影响、轻度环境影响和很小的环境影响，仍然非常的抽象。具体到一个建设项目到底应该属于重大、轻度还是很小呢？我们没有一个太大的一个概念，那没有关系，我们可以根据2008年的建设项目环境影响评价分类管
11、理名录，这个来初步判断一个建设项目，它应当属于重大、轻度或者很小的，应当提供哪一种形式的环境影响评价文件。（三）建设项目环境影响评价文件的审批程序如果说这个建设项目需要编制报告书或者是报告表，那么它要遵循下面的这样的程序，第一由建设单位征求环保部门意见，就是说我想要建设这么一个建设项目，那么这个建设项目按照环保局的意见觉得是应该编制报告书还是报告表，虽然有我们刚才说的那么一个分类的目录，但是针求一下环保局的意见，主要比较可；第二由建设单位委托一有资质的评价单位，评价单位接收委托之后，它就去实地的调查、监测还有寻找有关的资料，最后编辑一个环境影响报告书或者环境影响报告表。这个报告书、报告表可以如
12、果说在这个行业有一个行业主管部门的话，就由行业的主管部门进行预审，预审之后再交环保局进行审批。如果没有行业主管部门，那么报告书和报告表也就直接提交给环保部门来进行审批。在建设项目当中，有一个重要程序上的一个要求，就是要有公众参与，那么对公众参与环境影响评价这样一个过程，不是所有的建设项目都在法律上提出公众参与这样一个程序的一个要求。只是针对要报批环境影响报告书的建设项目，这个必须要有公众参与。就是说报告表和登记表，这个的审批不需要公众参与。因此我们国家的法律规定，需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应该在报批的环境影响报告书之前，履行论证会，听证
13、会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。那么按照征求公众意见的这样的形式呢，最严肃的就是听证会，因为听证会它采取的是一种司法的形式，我们国家环境保护部曾经出台过关于环境行政听证的这样一个暂行办法一类的规章。三、我国环境保护的“三同时”制度下面我们讲三同时这样一个制度，环境影响评价制度它是发端于美国，所以对我们国家来说它是舶来品。那么三同时它就是一个本土化的一个制度。三同时指的是对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。那么这一项制度它的具体规定，
14、在1998年的建设项目管理保护条例当中。这项制度与环评制度，它是什么关系呢？它们是一种相互相成的关系，它们针对的都是新污染源，它们采取的是防范于未然的法律制度，它体现了环境法我们刚才所说的预防为主原则，但是它们作用的阶段是不一样的，建设项目的环评制度作用于建设项目的可行性研究阶段，也就是说这个项目建与不建还没确定的时候，这个时候是环评制度发挥的作用。那么“三同时”制度它是建设项目立项后进入实质性建设阶段，要遵循“三同时”制度。我们可以简单的说，环评制度解决部门的建与不建的问题，当然建与不建还需要满足其他的有些条件。“三同时”解决的是怎么建的问题。它的适用范围基本上与环境影响评价制度相同。它的程
15、序有这么几个步骤；第一建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范要求，编制环境保护篇章。设计当中就要有环境保护的篇章，比如说污水处理厂就是一个比较典型的环境保护设施。第二建设项目的施工，环保设施的施工与主体工程同时施工，比如说就应该是污水处理厂和这一个打个比方说造纸厂的造纸车间同时施工，这是它的主体工程。第三建设项目主体工程完工后，需要进行试生产的，环保设施必须与主体工程同时生产。你不能只将主体工程投入试运行，而不将环保设施投入试运行，要同时投入试运行，要测试一下环保设施它的运行的效果。那么这一项制度，它的把关或者说它的管理的抓手在哪呢？它就是环保设施的竣工验收和主体工程同时进行。作为一个投
16、资商，他要开办工厂，他要获利，获利主要是靠主体工程的运营来进行获利，但是我们在制作设计上，制立这么一个关卡，就是环保设施如果你没有竣工验收，那么主体工程我也不让你投入使用。你营利的目的就会落后。只有在获得环保设施验收合格证后，建设项目才可以正式投入生产或者使用。四、排污收费制度下一项制度是排污费制度，排污收费制度是指环境保护部门对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户按照排放污染物的种类、数量和浓度征收一定数额的费用，那么这个费用必须用于污染防治但不用于别的用途。规定排污收费制度的规定的最详细是2003年生效的排污费征收使用管理条例，那么这个条例之前呢，曾经是长期发挥作用的是1992年的排污费
17、征收暂行办法。（一）排污收费制度适用范围排污收费这项制度，它的使用范围是指直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，在这里需要指出的是两点。第一是怎么理解直接，直接相对来说就是间接，直接向环境排放就是排放的废气、废水、废渣这一些东西，不是直接进入环境的，我们把它叫做间接。在这儿通常间接排放指的是污水排入污水管网进入到污水处理厂，这个我们把它叫做一种间接的排放。第二个理解就是在这儿主体也是单位和个体工商户，并不包括普通的居民，单位也好个体工商户也好，它应该是个经营主体的概念。我们的居民，不用向环保局缴纳排污费，当然并不排除我们居民要缴纳污水处理费，但这个污水处理费，这个只有污水处理厂来获得的。我们
18、在下面看一看，具体的单行法当中对适用范围又有一些大小差别的这样一个微妙的不同的一些规定。大气污染防治法、海洋环境保护法和水污染防治法规定，只要排放就收费。不管你是达标排放还是超标排放，只要排放就要缴纳排污费。噪声法规定就有所不同，如果是达标排放噪声不用收费，但是如果噪声超标了，才需要收费。按照固废法工业固废贮存、处置设施、场所不达标要缴纳排污费，危险废物填埋方式不符合规定的收费。（二）排污收费管理程序与排污费使用排污收费的管理上的程序；第一步是排污者应当按照国务院环保部门的规定向县级以上地方人民政府环保主管部门申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料。第二步县级以上地方人民政府环保主管部门，
19、应当按照国务院环保主管部门规定的核定的权限对排污者，排放污染物的种类、数量进行核定。第三核定之后，由环保部门书面通知排污者。排污者对核定的污染物排放种类、数量持有异议的，可以申请复核。这样的话，程序上可以保证对于种类、数量核定的这样一个科学性和准确性。下一个步骤环保部门应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。就是说每一公斤的二氧化硫应该叫多少钱？那么他排放了多少公斤？主要呢计算出来排污费的数额。第六排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环保部门向排污者送达排污费缴纳通知单。最后排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的
20、商业银行缴纳排污费。在排污费的征收这一块，还会有一些法定的减免的情形，我们在这儿也不再多说了。排污费收上来，它是要把它用在污染环境方面不能够挪用的。那么按照我们国家排污费征收使用管理条例的规定，排污费应当纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：（1）重点污染源防治；（2）区域性污染防治；（3）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；（4）国务院规定的其他污染防治项目。我们在2003年的排污费征收管理条例呢，在这个排污费的使用上面呢相对于过去的对应呢做了一些调整，那么这个调整呢就是把它调整为拨款补助或者是贷款贴息，过去的做法不是这样子。拨款补助就是说
21、，你要治理你的污染源，比如说你自己出了几万块钱，那么可以向环保部门申请就是1万或者多少钱的补助，第一只有除了那部分钱，那么环保局才把申请的排污费的这部分呢补助给你。贷款贴息呢也是一样的，那么这个利息当中有可以由排污费的管理者帮你出一部分，这就是贷款贴息。五、排污许可证制度下面就是排污许可证，排污许可证它指的是排放污染物的活动，需要事先提出申请，经环境保护部门批准，颁发许可证之才能从事。所以排污许可属于行政许可的一种，那么所谓行政许可就是从事某一项活动之前要由行政机关进行审批，排污许可呢同样也是如此。（一）排污许可证的适用范围与前面所讲的几项制度不同，排污许可证它的适用范围，相对来说不是那么宽泛
22、。前面所讲的这样一些制度；环评制度、三同时制度、排污许可证制度，他们在几乎所有的单行法当中都有规定。但是排污许可证呢不是在所有的单行法当中都有规定。规定这个排污许可证只有两部单行法，我们先来看一看大气污染防治法：现行的气污染防治法2000年制定的，那么这部法律规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要 大气污染物排放总量控制区。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。我们可以看到根据大气污染防治法并不是任何地区排放任何污染物都
23、需要排污许可证。需要排污许可证的是在实施总量控制的区域，排放主要大气污染物的这样的一些排污者，他需要申领排污许可证。总量控制区域主要就是三类，第一类就是大气环境质量不达标的区域；第二类呢就是酸雨控制区；第三类就是二氧化碳控制区。酸雨控制区和二氧化硫控制区通常也称为两控区。在总量控制区内排放主要大气污染物的还需要申领排污许可证。其他的，不需要的。整个北京市的覆盖范围，那么排放主要大气污染物的都需要申领排污许可证。第二水污染防治法，在老的说污染防治法当中对这一块，没有太明确的规定。2008修订的水污染防治法规定了排污许可证，它在规定排污许可证制度之前，就紧接着的上一条规定的是总量控制制度。 省、自
24、治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。 省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。那么我们看这样一些条款的时候，我们找不到排污许可证这样一些字样。那么排污许可是在接着的下面一条来规定的，那么这一条规定国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水
25、以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。同样也有规定排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。我们讲了这排污许可证，为什么还要提一下总量控制制度呢？是因为在大气污染防治法当中，总量控制和排污许可证是结合起来规定，从我们刚才条款可以看到，事实上排污许可证在大气污染防治法当中把它定位为实现总量控制这样一个目标一个制度的工具。它两者是结合在一起的。在老的水污染防治法的实施细则当中，也是将排污许可证定位为实现总量控制的一个工具。但是呢，在2008年的修正水污染防治法当中，把它做两条，把它分开加以规定
26、。那么这样的话，给我们反映出来一个信息，第一就是水污染防治法是不是有可能将这两项制度把它割裂开来，事实上在有一些学者看来，总量控制和排污许可证，它们是可以把它分割开来的。那么分割开来那么就意味着对于没有实行总量控制的这样的一些污染物呢也可以实行排污许可证。也就是说为凡是排放任何污染物的企业或者是事业单位，他都需要做到持证排污。这样一个持证排污就和过去的在总量控制区内排放特定的污染物，才需要申领排污许可证相比就有了一个很大的变化。那么排污许可证变成一项广泛适用的可能覆盖与所有污染者的这样一项制度。当然最后会不会覆盖所有的污染者，那么最终取决于国务院出台的这样一些规定。可惜的是，无论是总量控制还是
27、排污许可的具体的办法和形式步骤。虽然有法律委托给国务院来制定，国务院一直还没有出台这方面一些的规定。这是它的适用范围。（二）排污许可证的实施程序我们现在看一看排污许可证，它的实施的程序；第一就是进行排污申报登记，也就是填报一个排污申报登记表，排放一些污染物的总类、数量、排放的方式、排污口，主要一个基本的信息。第二个步骤就是由环保部门来核定污染物种类和数量，对报上来的这些东西，有可能是虚假的，有可能不够准确的，由环保部门来核定。第三个步骤就是总量控制目标，我们现在讲这个程序，事实上是大气污染防治法和老的水污染防治法的实施的细则，它实施的一个程序。那么个总量控制的目标，它是逐层的分解，上级政府分解
28、给下级政府，下级政府分解给具体的排污单位，就是给你这个排污单位有多少多少公斤的二氧化硫的排放的总量。排污指标就是指这些单位持有这样一些，比如说二氧化硫排放多少公斤或者多少多少，这么一个指标。所以在现行的排污费制度当中，总量控制事实上就由排污许可证制度来加以贯彻的。在这个实施程序当中，总量控制目标它的确定，就说我这一个县允许排放多少二氧化硫呢？那么这个，如果最科学的做法就是我们计算一下这个县二氧化硫它的环境容量有多大。但是环境容量的计算，现在的方法比较多，得出来的数据也不够统一，所以在实践当中往往采用的不是这种所谓的环境容量的总量，而采用一种目标总量。那么这个目标总量往往就是，比如说今年的目标总
29、量往往是在去年的目标总量的基础上进行一个百分比的削减5%，10%。这样确定一个总量，这个总量在往下逐渐分解，最后到各个的排污单位。目前来说，虽然我们最科学的办法是按照容量总量来确定，但是出于管理的角度，我们更多的采用是一种目标的总量。（三）排污交易排污交易应该来说在我们国家，现在没有在我们国家的立法层面有个明确的说法，或者说我们国家立法层面没有规定排污交易。但是在有一些地方进行了试点。什么叫做排污交易呢？所谓排污交易就是将排污企业或者单位没有用完的排污指标，是我们刚才所说的，还剩下多少公斤的二氧化硫，你没有用完，你把它卖出去，这个叫做排污交易。为什么有这么一个东西呢？那么排污交易最早发源于美国
30、，它发生在富余了排污指标，就是排污指标没用完的这些企业就是卖方，买方就是它可能要扩大再生产，它也可能要新办一个工厂，但是这个地方的排污指标已经用完了，已经分配完了。你不可以再从行政机关来再获得排污指标，那好，向现有的污染源来购买。这个排污交易这个制度，它有一个好处在哪呢？它就是可以节约、削减污染物的成本，应该来说只有削减污染物的成本比较低这样的企业，它才可以有富余的指标，它才可以拿出去卖。那么要扩大再生产的这些买方呢，它只有将这些指标买进来之后，才能创造的利润超过了它购买的成本，它才愿意购买。这样一笔交易会有这样两个效果。第一会使排污指标流通到能够使排污指标最大限度充分发挥作用的企业手上，这是
31、第一个效果。第二个效果，可以将减排的任务配置到减排成本最低企业手中，所以这个排污交易这个制度，它的优点是什么呢？它的优点就是省钱，就是效率，就是经济。我们国家现在包括这种碳排放的这种交易，在全国有几个城市在进试点。但据我所知，但现在交易的这个不是特别的活跃。那么早些年在江苏省有关于二氧化硫发电厂之间二氧化硫排污的这样的一些交易。那么我刚才讲的呢就是我们国家环境保护法一些主要的这样的一些制度。那么这样的一些制度构成了我们国家环境保护法的这样一些主体，给企业施加了比较全面的这样一些义务。六、环境保护法的修改大家知道环境保护法最近正在进行修改，最后我们花一点时间来讲一讲环境保护法的修改。环境保护法从
32、1989年出台，一直到现在没有经过修改。1989当时是一个计划经济的时代，所以现行的环境保护法有很多制度、有很多理念已经是落后了。那么我们现在要修改有这么几个大的方向；第一就是将政府尤其是地方政府纳入到环境法的规制的对象当中来，我们现行的环境保护法包括现行的主要的单行法，就是将企业作为规制对象，规定地方政府的责任的非常少并且不具备可操作性。现在环境保护法的修改，就要加大对地方政府的这样一个规制的力度。我个人是很赞成的。因为在我们国家，环境法的数量来说是不少了，制度来说也是比较完备的，并且相对有些国家来说还比较严厉，可是这个环境保护的形势越来越严峻，是因为在环境执法当中有一些地方政府不太配合。市长或者是县长要求环保局的局长，不是依法办事，而是依照长官的意志来办事。所以在修改的环境保护法当中会增加对于环境有影响的这样一个地方政府的一些的规制的力度。我想对地方政府的规制，应该是两方面的。第一对它进行管理，对它进行可能要一些制裁，比如说你干扰了地方政府，地方政府干扰了环保部门执法的是不是要有一些后果。你地方政府的首长对
