1、受传统体制的影响，目前我国的土地征收制度突出存在着片面强调国家利益而忽视对土地征收对象私权保护的问题，可以说是一种向国家利益高度倾斜的土地征收制度。（一）公共利益过度泛化土地征收实际上是政府对市场的直接干预。为了发挥市场对土地资源配置的决定性作用，提高土地资源的利用效率，当代市场经济国家通过对公共利益的严格限定，均把土地征收控制在了较为狭小的范围，能不征收就不征收。但是我国则截然不同，国家公共建设和城市扩张合法用地基本完全采用了土地征收的形式。按照我国土地法管理、宪法规定，土地征收要以公共利益为目的，但是至于什么是公共利益，我国各项有关立法和法规都没有作出明确规定。而我国土地法管理则规定，我国
2、城市土地和农村土地分别采用国家所有制和集体所有制两种形式。城市无论是公共设施建设还是其他企业建设用地，都要向国家申请，由国家首先向农村集体征地，转变为国家所有土地以后，才能通过采用划拨或招拍挂的形式获得土地使用权，也就是说，通过土地征收，国家完全垄断了城市用地的一级土地市场，因此所谓土地征收要以公共利益为目的，事实上就演变为了以城市建设发展需要为目的这样一个无所不包的最为宽泛的涵义，涵盖了所有国家公用设施和城市扩张用地。（二）土地征收程序高度体现政府强制意志1、被征地集体和农民缺少应有的知情权、参与权和诉讼权。虽然我国土地管理法规定了土地征收过程的“一登记二公告制度”，即征地经批准后要由县级以
3、上人民政府予以公告，被征地土地的所有权人和使用权人应在公告规定期限内，持土地权属证书到当地政府土地主管部门办理征地补偿登记。征地补偿方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。但是，由于从征地决定，到补偿安置方案的确定以及征地争议的解决，皆由政府行政机关决定，所谓的征地决定和补偿安置方案都是经政府决定后才予以公告，农民实际上接到的只是到指定单位办理手续的“通知书”，农村集体组织和农民对于征地有什么意见，对补偿安置标准有什么异议，并不影响国家土地征收。2、缺乏对土地征收的公正监督和法律救济机制。为了保障土地征收的合理公正，美、德、日等国均设立了独立于第三方的监督机
4、构，并且在征地各环节都赋予了征地对象及其相关利益人广泛的行政申诉和法律诉讼权力，但是在我国，政府行政机关既是土地的征收主体，同时又是土地征收的监督主体，一身二任既踢足球又当裁判，这就很难保证土地征收的公正。根据我国的法律法规，被征地农村集体组织和农民如果对征地补偿安置标准有异议，只能由县级以上人民政府协调，协调不成的则由批准征收土地的人民政府裁决，而法院据此规定则完全规避了对征地补偿安置争议的诉讼请求，这就使征地对象及其相关利益人失去了法律救济的保障。（三）土地征收补偿安置极不公允1、补偿范围狭窄。我国征地补偿采用的是不完全补偿，补偿内容仅仅包括土地补偿费、安置补助费、以及青苗补助费、地上附着
5、物。其中土地补偿费直接归集体组织所有，青苗补偿费、地上附着物归农民所有者成员所有。安置补助费如需要统一安置，归安置单位所有，不需要统一安置则直接发放给安置者个人所有。2、补偿标准过低。我国土地补偿并不是根据土地征收时的市场价格确定，而是按照土地征收前3年平均每年产值的一定倍数确定，如按照规定，耕地征用补偿费为此耕地征用前3年平均每年产值的610倍，安置补助费为此耕地征用前3年平均每年产值的46倍，最高不超过15倍，并且土地补偿费与安置补助费之和不得超过此耕地征收前3年平均每年产值的30倍。青苗补偿费和地上附着物补偿则由各省、直辖市和自治区自行制定，实际一般为耕地标准的一半。将补偿数额确定为不超
6、过土地被征收之前3年年均产值的30倍，这一规定极不合理。因为农民土地被征收后，就意味着永远失去了土地的占有、使用和收益权，岂止仅限于30年。同时我国物权法虽然规定，农民对集体土地的承包期限为30年，但同时又规定30年期满仍然可以续包，这就意味着农民只要是农村集体成员，就具有无限期的土地承包权，因此，将征地补偿限定为征地前土地3年年均产值的30倍，与我国物权法的立法所旨明显不符，根本上缺少立法依据。（四）土地私权不明晰土地征收从其对象而言最终涉及的是被征地农民的个人利益，这就要求对农民个人的土地权益及其行使有明确稳妥的制度设计。而我国农村实行的是土地集体所有制，土地的集体所有权按法律规定一般归村
7、民委员会行使，但具体实践上农村基层党组织掌握的权重更大。由于农村基层党组织以及村民委员会很大程度上要受到政府的控制，并且这些组织的领导成员又具有自己的特殊利益，在与政府进行土地征收协商，以及进行征地补偿安置费用分配管理时，往往并不能切实代表农村土地集体成员的利益，由此出现的与政府合谋压低征地补偿安置标准，私下截留贪占农村征地补偿款，导致农民个人和集体利益受损几乎成为了一个普遍存在的现象。二、目前我国土地征收制度面临的困境现行的土地征收制度与目前我国已经确立的市场经济形成了重重矛盾。市场经济下公共利益的特定性与土地征收制度公共利益泛化的矛盾在计划经济体制下，由于任何个人均不能通过土地交易获取个人
8、财富（当时个人也很少进行土地出租），土地并不具有私人市场价值属性，随着我国体制转轨为市场经济，这种情况发生了变化。城市居民可以通过对个人占有的土地出租以及商品住宅进行交易获取财产价值，私营房地产商、私营企业凭借获取城市国有土地的使用权及使用权交易，更是可以大发其财，在这种情况下，原有国家征地中公共利益高度泛化的经济基础已经不存在了，公共利益逐步集中到了城市国有用地、公共用地等较为狭小的范围。市场经济下土地配置的市场化和土地征收中国家对土地资源高度垄断的矛盾土地作为一种有限的特殊资源，各国尽管通过规划都要对其进行使用限制，但是在市场经济下，土地资源配置仍然要由市场发挥决定性作用。而我国通过土地征
9、收，完全控制垄断了城市土地的一级市场，因而就与市场经济下的土地配置机制形成了直接矛盾。其中最突出的，由于国家控制垄断了城市土地的一级市场，凭借垄断地位，即可以制定土地垄断高价，使土地价格严重背离实际价值，从而大幅提高了城市用地成本，恶化了城市的生产、营商和生活的经济环境，妨碍了经济和居民生活的应有提高。比如仅以2015年为例，尽管当年我国经济不太景气，尤其是房地产业处在低谷，但当年一线城市土地价格仍然暴涨了46.8%。市场经济的间接调控要求和政府征地对市场直接干预的矛盾政企分开，政商分离，政府主要通过运用政策、经济、法律、信息等手段间接调控市场运行和引导经济发展，这是市场经济正常运行对政府行为
10、提出的一般要求，也是完善市场经济的基本趋向，但是由于土地是基本的生产要素，政府通过征地对城市土地资源的集中垄断，不仅形成了对土地配置的直接行政干预，妨碍了市场经济的进一步完善，而且造成了企业对政府的行政依赖，迫使企业为了在市场中立足，不得不采用各种方法寻求政府的支持。同时在土地征收中，政府和用地企业具有很大的利益耦合性，都想通过尽快拿地和尽可能压低征地补偿成本，获取自身利益的最大满足，因此，共同的利益推使政府和企业往往结为一体，进一步强化了对征地对象的利益倾轧，使得政府征地行为更加失去公正性，更加呈现出强制野蛮的利益剥夺性。市场经济下财产权益保护和土地征收利益侵夺的矛盾公有财产和合法的私人财产
11、神圣不可侵犯，这是我国社会主义宪法的基本精神，也是维护市场经济正常有序充满活力运行的客观要求。我国农村土地归农村成员集体所有，因此，无论是依据我国宪法还是其他有关法律，作为农村集体所有的土地财产当然享有神圣不可侵犯的权利。而目前我国土地征收制度，无论是在土地征收强制性上，还是对征地对象的利益补偿上，都直接侵害了农村集体所有者对土地的自由处置和获益权，从而与我国社会主义市场经济的财产权益保护制度形成了矛盾。三、我国土地征收制度改革的路径选择针对我国土地征收制度存在的问题，必须着眼于市场经济土地资源流转配置的要求，转变土地征收的思想理念，以平衡公共利益和私权利益为准则，重构土地征收制度，同时开辟多
12、元化的土地流转市场，总体上实现土地资源的市场化配置。（一）全面调整改革我国土地征收制度1、重新设定土地征收中的公共利益。适应市场经济下利益多元化的特征，为了克服当前我国土地征地范围过宽、征收权滥用，维护被征地农民的利益，今后应立法严格界定公益性和经营性用地。从定性归类角度，今后除国家机关、事业单位、国有企业、交通、港口以及城市公共设施、国防军事设施等可以列为公共利益用地外，为了有利于经济建设，对就业、经济发展有重大影响的民营企业用地，如果企业提出申请，并且有明确的和能够实现的公共目标，也可列入公共利益的用地范围。2、健全土地征收程序。要改变单方面由政府主导土地征收审批和方案制定的格局，加大土地
13、征收的透明度，落实征收对象对土地征收的知情权、参与权、话语权和权益维护权。一是对于提出征地申请的单位或个人，经土地主管部门初步认定符合公共利益要求，可以纳入征地的，要对用地者的征地申请和主管部门的认定同意缘由向相关利益人公告，并由当地政府组织听证，充分听取相关利益人的意见之后再由土地主管部门权衡决定，如果主管部门继续同意认定，则可下达土地征收决定和具体征收方案，其中包括补偿方案。二是引入第三方裁决机制和司法救济机制。如果土地征收对象及相关利益人对土地征收决定和方案有异议，可以和土地主管部门进行协商谈判，经与政府进一步谈判裁决仍不能解决，可以由第三方机构进行裁决，或者直接向法院提起行政诉讼。三是
14、落实被征地农民个体的谈判权。为了保障土地征收的公正性，维护征收对象及相关利益人的私权利益，政府进行土地征收谈判，不应仅限于土地集体所有者组织，还应由被征地成员推举代表或者被征地者及其利益相关者个人组织。3、调整完善征地补偿安置。首先，应按照公平的补偿原则，改变目前根据土地平均产值的多少倍确定补偿数额的方法，代之以参照征地时该土地的市场价格确定补偿标准，尽可能全面补偿权利人。其次，在补偿内容上，除现有土地补偿、安置补偿、青苗补偿和地上附着物外，还应包括社会保障和就业扶助补偿，要针对促进征地对象就业，做好有关的就业技能培训，建设征地对象的就业促进平台，尽可能减少或解除征地对象就业的后顾之忧。第三，
15、为了明晰征地对象私权保障，在补偿支付对象上，应将补偿款直接拨付给被征地农民，村级集体组织只限于收取必要的管理和除土地交易、建设使用增值以外的相关利益损失费。（二）积极推动农村土地市场化改革1、稳步推进农村经营性建设土地入市。在目前试点基础上，尽快全面启动和规范农村集体经营性建设用地流转，明确集体经营性建设用地入市的范围、程序与方式，完善集体经营性建设用地审批机制和确权认定，凡符合国家用地规划，经依法确权认定为集体经营性建设用地的，可采用出让、出租、入股等多种形式进行市场流转。2、加快实现农民宅基地市场流转。目前我国农村宅基地面积远远超过了城市建成区面积，而随着农村人口不断进入城市，越来越多的宅基地出现了长期或永久性闲置。因此，为了激活这部分土地使用，提高农村居民的财产收入，扩大城市用地供给，应在农村宅基地确权认定的基础上，通过建立宅基地市场交易平台，实现农村宅基地的入市流转。3、积极探索农村承包土地的市场流转机制。在坚持和完善最严格保护耕地的前提下，进一步稳定农村土地承包关系，充分赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转以及承包经营权的抵押、担保功能，从而最终实现农村全部土地的市场化配置。
