1、底线公平我国城市社区体育公共服务供给模式及实践路径底线公平：我国城市社区体育公共服务供给模式及实践路径2012-12-25城市社区体育公共服务供给模式与经济社会发展水平及居住制度密切相关。改革开放以来，社会经济体制转型促使单位制的解体、社区制的形成，也使得我国城市社区体育公共服务供给决策从政治主导型转向利益驱动型，供给模式也从政府单一垄断供给向政府、市场、社会等主体多元参与。同时，城市社区体育公共服务供应与生产的垂直分离，也让政府从传统的垂直层级管理转向为全方位的监督、规制。在对社区体育公共服务供给实践中，文章提出要从社会分层的视角，坚持“底线公平”理念，关注弱势群体，主张以保障性社区体育公共
2、服务需求为公平的底线；提出“低端靠保障、中端寻支持、高端找市场”的具体路径。关键词：体育公共服务；供给模式；底线公平；转型期；城市社区中图分类号：G8005文献标识码：A文章编号：10082808（2012105004608自改革开放以来，随着我国从计划经济向市场经济的转变，社会管理体制也发生了巨大变化，单位制逐渐被打破，社区作为一种新的城市社会基层管理组织和管理体制得到重视。据统计，截止2009年底我国城市社区数量已达84，689个，城市社区作为上通政府、下接社会的社会组织形式成为国家和社会的临界地带和对接口。当前，我国执政党和政府坚持以人为本、高度关注民生，要大力推进基本公共服务均等化，城
3、市社区公共服务便成为公共服务在社区的政策延伸。体育因具有社区整合效应、融合效应、能够促进社区精神文明的建设、提升社区居民健康水平和幸福指数，维护社会公平等积极功能与作用，且作为一项人人生来平等享受的天赋的基本体育权利，已经进入城市社区公共服务供给内容的清单中。然而，城市社区体育公共服务的不足已是一个人所共知的事实，制约着公共服务均等化的进程和群众体育的发展，成为我国体育领域的“民生短板”。此外，随着城市化进程加快、人口老龄化、社会阶层结构分异、社会利益分化、社会流动频繁，给城市社区体育公共服务供给模式提出了新的挑战。同时，居民收入水平的提高，开始追求生活品质，这些变化对城市社区体育公共服务供给
4、中的政府职能定位和服务质量提出了新的要求，需要建立时代变化要求的新型城市社区体育公共服务供给机制。虽然城市社区体育公共服务已引起学界和政府的高度重视和关注，但城市社区体育公共服务供给问题仍处于探索阶段，且研究大多由经验推论出发，难以得出令人信服的结论。理论上的不足制约着城市社区体育公共服务实践。因此，本文聚焦中国社会经济制度变迁，探究计划经济时期和市场经济时期城市社区体育公共服务供给模式的差异，并提出了以“底线公平”为基本理念，指引转型期城市社区体育公共服务供给的实践路径。研究力图为政府建设城市社区体育公共服务体系提供决策依据，这显然具有一定的理论和实践意义。1 计划经济时期城市社区体育公共服
5、务供给模式1.1 社会经济背景新中国成立后，为了巩固新生政权和实现国家工业化目标，国家采取强力提取和再分配的有力手段几乎垄断一切资源，并沿用战时根据地单位管理模式，把几乎所有的社会组织都纳入到政府的行政管理系统中，并将社会功能和服务职能交付给企业单位。由此，适应高度计划经济体制的国家行政管理体系的组织形式单位制应运而生。这时的“单位”不单纯是工作的场所，而且还是以单位为最低层次形成垂直的、依附式的权利关系结构的延伸和附属物，担当着“政府”的角色和功能。中央政府在由单位构筑起的权利关系结构中居于绝对的权威，是一种全能政府，地方政府及所属城市也只是贯彻中央政府号令的一个生产单位而已，并没有多少自主
6、权。政府和单位控制着几乎所有的社会资源，包括城市的体育公共服务。1.2 单位制下城市社区体育公共服务单一供给模式在特定历史时期，我国城市的社会管理体制条块分割、封闭管理主要是通过两条线进行的：一条线是“政府单位职工”，另一条线是“政府街道办事处居委会”。社会管理以前一条线为主，涉及95%左右的人口，后一条为辅，主要涉及的是社会闲杂人员，占5%左右。许多学者称后一条线的作用主要是“拾遗补缺”。因此，本文主要针对第一条线展开讨论。可以说，单位制不仅构建了一种特殊有效的社会管理和社会整合机制，而且在单位内部也形成了一套公共服务供给机制。在计划经济体制和单位网络下，单位办社会，单位取代了现代意义上社区
7、的多元功能，使单位和社区在城市地理空间上重叠，成为一种“政社合一”的单位社区。人们的“吃喝拉撒、衣食住行、生老病死”都与之发生着密切关系，使得人们的包括体育在内的生活方式只能陷于依附单位的被动境地。这种城市社区公共服务自上而下的供给体制体现了计划经济时期政府作为其唯一供给主体的制度设计特征，单位则是单一供给的实现基点。不过，这种社区体育公共服务供给机制在当时的特定历史条件下，有效地满足了党和政府运用计划经济所固有的自上而下的行政手段，大规模组织群众全力投入到各项体育运动中，为扔掉“东亚病夫”耻辱尽献肱股之力，为社会主义国家现代化工业生产建设服务（如图1所示）。那时的城市社区体育公共服务是在“先
8、生产、后生活”方针指导下掩埋在国家利益、集体利益之中，政府垄断其供给的整个过程，社区体育公共服务利益呈现抽象化、均衡化和刚性化特征。从某种意义上说，选择单位供给的体育公共服务实质是接受单位对自己的一种控制，是以牺牲自身体育权利为代价的，只是那时人们生活水平低下，体育价值观念淡薄、落后，多元的体育需求也难以形成。1.3 城市社区体育公共服务单一供给存在的问题在计划经济时期，根植于传统的全能政府的单一供给模式把社会组织参与供给几乎排除在外，统揽了包括体育公共服务在内的所有服务，结果使政府背上了沉重的负担，也势必会带来许多其它问题，主要表现在：第一，城市社区体育公共服务供给中最突出表现的就是“单位办
9、体育”，政府作为唯一主体，既是提供者又是生产者，使得体育公共服务只有单向性，缺乏对社会需求的积极回应。在城市社区体育公共服务政府单一供给模式下，其正常运行完全依靠科层组织链条来传达指令和收集信息，由此极容易导致如下问题：是社区体育公共服务供给必须听命于上级决策，单位没有自主权；二是从中央政府到单位的科层体系使得信息沟通渠道冗长，不能及时回应社会需求；三是将社区体育公共服务作为工业化生产建设服务的工具，并未考虑其公益性、公共性的社会属性；四是在单位制下政府垄断各类社会资源，基本杜绝了社区自主发展的可能性，各种与之相关的社会组织发育受到极大的抑制。 城市社区体育公共服务条块分割、封闭运行，导致体育
10、公共资源配置的低效和整体短缺。在计划经济时期，一方面，体育公共服务资源是由中央政府及地方政府计划调配、组织，难以体现市场信号和居民需求；另一方面，单位只对本单位的职工服务，造成单位不论规模都具有“大而全、小而全”的特征，这些显然导致资源配置的低效率和浪费，也造成整体公共服务的严重不足。2 转型期城市社区体育公共服务供给模式2.1 转型期社会经济背景改革开放以来，中国正经历从计划经济向市场经济渐进的转变，原有计划经济体制下的生产、分配和消费现更多地依靠的是市场机制，受价格、供求和竞争等机制的约束。由于中国采用的是一种“摸着石头过河”的渐进式策略使得政府规制不健全、市场机制不完善，而且市场经济下中
11、国采用的是经济增长型策略，因而使城市社区体育公共服务供给往往优先向有支付能力的群体，忽视支付能力弱的群体，导致城市社区之间体育公共服务供给的不公平。另外，转型期社会阶层结构发生重大变迁，社会阶层之间贫富差距日益扩大，地位不平等日趋明显及居民的权利意识的苏醒使得公民社会崛起，影响了城市社区公共服务的空间布局和分异。公民社会的发展让非营利组织得到了成长的空间，因其代表公众意愿，反映社会需求，发挥沟通政府社会的桥梁作用，增强社会与政府和市场的谈判能力，因而非营利组织也将成为城市社区体育公共服务的重要参与主体。此外，1994年财政分权的实施标志着城市职能从原来中央和上级政府的分支机构逐步拓展权利与权力
12、空间，演变成具有自身利益和发展目标的“准市场主体”。转型期城市政府职能定位不再是纯粹的公共利益的代表者，而是转变为具有公共利益和自身利益双重特征的“谋利型政权经营者”。值得注意的是，经济体制和社会体制转轨并不是并行不悖的，而是非均衡发展的。与经济体制确立不平衡的是社会体制转轨明显滞后，这种不平衡意味着城市居民私人物品供给过剩而公共物品和公共服务供给明显不足，如何满足城市居民对公共物品和公共服务的需求，则是摆在现代城市社区建设和治理亟需解决的现实问题。2.2 转型期城市社区体育公共服务多元供给的依据2.2.1 转型期政府对城市社区体育公共服务的重视政府是凌驾于社会之上管理国家事务，实现公共利益的
13、最重要的社会组织，具有强烈的公共性和强制性，它的比较优势决定了政府必须是为公民提供公共服务的主体。群众体育是重大民生问题。确保公民都能享有基本的体育权利，是转型期政府的政治伦理诉求。我国执政党和政府对所肩负的责任有着清晰的认识。中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作意见（2002）提出“保障人民群众享有基本的体育服务”；2008年，胡锦涛在奥运或、残奥会表彰大会上指出，今后“要为人民提供更多更好的体育公共服务”；体育事业十二五规划（2011）中强调，体育事业要坚持“以人为本、服务民生”为原则，建立以“可持续的公共体育服务体系”，增强体质，提高生活素质，促进人的全面自由发展；国家体育总
14、局局长刘鹏在2012年全国群众体育工作会议上指出“构建全民健身公共服务体系，推动政府履行体育公共服务职能，积极推进基本公共体育服务均等化”。随着“单位制”向“社区制”的转变，城市体育必须以“社区”为重点，这也明确了转型期城市社区是落实构建体育公共服务体系、实现体育公共服务均等化等方针政策的重要载体。因此，城市社区体育公共服务供给是转型期我国政府及体育行政部门义不容辞的职能和使命。2.2.2 转型期城市社区体育公共服务多元供给的理论依据传统公共物品理论认为，由于公共服务所具有消费上的非竞争性和非排他性（或者两种特征的一种），使市场机制在其供给中失灵，于是政府合乎逻辑地承担起公共服务供给的责任。这
15、种认识得到社会的广泛关注，“政府应当提供公共服务”几乎成为一致的认识。然而，随着公共物品理论研究的深入，学者们开始关注到公共服务的供给（supply）过程，提出了把公共服务“提供”（provision）和“生产”（production）分开的思想，并从分解活动过程的角度论证了主体结构的多元化。他们的主要思路是：公共服务的“提供”和具体的“生产”是一个过程的不同环节，可以分开并由不同主体来进行。如，马斯格雷夫（MusgraveR A，1959）指出，公共服务的政府提供并不意味着这种产品的生产必须由政府来进行；2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺奥斯特罗姆（2000）进一步认为，“提供”主要指就提供
16、者、数量和质量、资金安排、生产安排等内容通过集体选择机制做出决策。“生产”则是指将投入变成产出的技术化的过程，强调怎样进行具体的产出活动。“提供”与“生产”的分离也意味着供应者和生产者有时候是同一组织，有时候是不同组织，既可以是公共部门，也可以是私人部门。公共服务的“供应”和“生产”分开的思想，成为公共服务供给结构多元化的一个理论基础。当前，我国城市社区体育公共服务供给基础薄弱，受单位制的影响，政府在体育公共服务供给过程中仍处于垄断地位。然而，随着经济社会的发展进步，体育公共服务需求群体的多样化、个体需求的个性化和差别化，以及体育利益格局的具体化、差异化、多元化和弹性化等特征，导致城市社区体育
17、公共服务需求呈现多元化格局。“单位制”下的政府单一供给模式（提供和生产一体化）的刚性化特征已显得很不合时宜，需要在新公共服务理论指导下重新建立“社区制”下的多元供给模式。2.3 转型期城市社区体育公共服务多元供给模式转型期，分权化改革是我国经济社会体制转型的核心，意味着政府、社会、市场三方权力关系是一个不断演化的过程。传统的公共服务理论被新公共管理理论所批判，其焦点就在于政府的低效率不能满足广大人民的需求及政府能力有限性。鉴于这些不足，在市场经济体制下必然要寻求政府以外的力量。政府追求公平，市场寻求效率，社会崇尚正义。这说明，在一定条件下，出于不同的利益和实现机制的考量，政府、社会、市场将是城
18、市社区体育公共服务供给的主要参与者。社会和市场力量的介入，并不意味着政府供给城市社区体育公共服务的责任相应减轻，甚至取代政府而为之，而是要适应“单位制”向“社区制”转变所带来的新格局，各方力量的职能自然需要调整（表1）。 市社区体育公共服务供给主体拥有各自不同的比较优势及活动空间，城市社区体育公共服务多元供给可以从两个方面来看，一是从供给主体结构来看，到底由谁来供给，这里涉及主体间合作与竞争的关系；二是从提供的过程来看，探讨怎么供应的问题。政府为了实现公共利益，考虑的是体育公共服务需求，应采取强制手段承担法律规制、制定标准、建立公平的体育服务体系等内容的职能，但要防范的是，在转型期公共参与意识
19、不强及监督机制不健全，分权制下的城市政府有可能追求自身利益而忽视了公众利益。政府关注整体服务，市场和社会强调部分服务。市场为了追求利润最大化，会针对个性化、差异化的体育需求进行积极的回应，但转型期市场机制的不完善，有可能出于营利的需要，政府和市场合谋形成利益共同体，忽视公共利益，逃避社会责任，导致城市社区体育公共服务供给中政府和市场错位。相对于政府和市场在城市社区体育公共服务供给中的不足，社会非营利组织延展服务的功能和作用不可或缺。但在转型期，我国公民社会意识刚刚觉醒，非营利组织“官民二重性”特征明显，自主性不足，难以在政府和市场之间起到“拾遗补缺”的缓冲作用。相较而言，发达国家十分重视政府、
20、市场和社会的伙伴关系，引入市场化和社会化机制，实行合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种供给方式，来对城市社区体育公共服务进行有效供给。如果说在单位制下，我国当时的制度环境不允许城市社区体育公共服务供给主体多元化，那么在我国转型期，制度空间的释放则为我国城市社区体育公共服务供给主体多元化提供了可能。各主体差异化的利益定位、承担职能和实现机制更是主导了供给模式多样化的决策。因此，政府、市场、社会的联动实现城市社区体育公共服务多元供给。不过需要注意的是，为了确保城市社区体育公共服务的公共性和公益性，政府需要在每种可能的运作模式中都予以关注和规制。综上所述，转型期我国经
21、济社会体制的改革为公共服务多元化供给提供了制度空间，从“单位制”向“社区制”的转变则为公共服务多元化的机制组合提供了实践空间。这些显而易见的转变促成了转型期城市社区体育公共服务供给模式的多元化，形成了政府主导型（G-G）、政府委托市场（G-M）、政府委托社会（G-S）、市场主导型（M-M）、社会主导型（S-S）等类型（图2所示）。以上仅是从理论层面分析了多种供给模式类型，其适用范围、作用机制、参与主体各不相同，需要具体问题具体对待。3 转型期城市社区体育公共服务有效供给的具体路径在转型期，人们对体育生活内容、方式和手段的选择因人而异，面对上文中所列多种可能的供给模式，如何选择合适的城市社区体育
22、公共服务有效供给的实践路径呢？3.1 贫富差距：转型期社会分层视野下的多样社区转型期社会阶层结构发生了巨大变化。转型期经济社会发展导致的职业、收入等要素构成的社会分层取代了单位制下政治身份分层。目前，转型期我国社会分层大致有三种不同的判断，一是以陆学艺（2002）为代表的“十阶层”理论；二是以孙立平（2002）为代表的“社会断裂”理论；三是以李强（2002）为代表的“碎片论”。“十阶层理论”具有包容性，基本纳入转型期新出现的阶层；“社会断裂”理论则较为沉重，揭示了当前社会贫富差距过大的现实，由此造成阶层间的鸿沟；“碎片论”指出了庞大的底层群体的存在。无论是以三种理论中哪一种标准，从不同的角度对
23、转型期中国社会分层结构的现状作了描述和分析，都在一定程度上能够揭示社会分层现实，反映了一种社会不平等。据统计，2007年中国41.5万富人拥有共计21165亿美元的财富，折合人民币约14.82万亿元。而2007年国内生产总值（GDP）24.66万亿元，财政收入为5.12万亿元。这41.5万的富人财富相当于全国GDP的60.1%，相当于全国财政收入的300%。与之形成鲜明对比的是，个庞大的底层社会也已形成。在农村，截至2007年，尚未解决温饱和低收入群体共4320万；在城市，低保人员、无业人员、非正规就业人员、城市新市民等也落入社会底层。这个底层社会只占有少量的社会资源，最下层的20%的人口仅拥
24、有3%的财富。中间阶层规模也甚为可怜，按职业、收入、文化水平、消费和主观认同等指标来衡量，全国范围城市中产阶层范围在3.1%-25%；按照职业、教育、收入三个指标来评价，中产阶层比例为22.4%、12.7%、17.8%，哪怕放宽定义中产阶层的比重也仅25.8%。如果把这些贫富不均、地位不等的人群投影至城市地理空间上，我们可以发现，社会分层实质上是社会空间不平等的体现。转型期，地价机制引入到城市土地利用，不同区位背后隐含的级差地租开始显现，加之社会分层下的人群分层为居住空间的分异提供了准备，各种类型的住房相继出现。高档社区、普通社区、保障性社区等已形成区隔，富人社区、中间阶级社区和贫民窟式的居住
25、社区开始成片集中出现，单体均质而整体异质的社区空间正成为转型期中国城市的典型特征。3.2 底线公平：转型期城市社区体育公共服务供给理念转变生活方式是社会分层和阶层再造的重要标志。著名社会学家布尔迪尔（Bourdieu，1984）和凡勃伦（Veblen，1992）认为体育是一种生活方式。在人类社会发展过程中，体育曾是贵族阶层休闲享乐的特权，他们总是通过参与与众不同的体育运动来彰显与底层社会的不同。当这种体育运动变得越来越普及的时候，尤其是中下阶层参与较多的时候，他们便会主动寻找能显示优越的文化资本和职业地位的运动项目。这似乎隐含着这样一种逻辑，即富裕阶层和贫困阶层所追求的体育公共服务在内容和形式
26、上并不一致，富裕阶层更容易获得体育服务。时至今日，在当前我国经济社会发展阶段和体育发展价值取向上，体育事关人的健康、全面发展和人的基本权利，已成为政府政治选择决定的一种特殊公共物品。其特殊性就在于体育公共服务消费不能完全遵循“有支付能力的有效需求”和绝对“消费者主权”原则，而是要遵循“人人享受生存、发展和健康权利”原则。这也赋予了体育公共服务的公益性和社会性双重属性。公益性表现在体育公共服务需求在转型期常常表现为“缺乏支付能力而又必须满足”，所以必须有合意的制度安排予以解决。不过，城市社区体育公共服务主要服务于本社区居民，虽然整体上具有显著的公益性，但局部也存在排他性。如果按照传统的公共物品理
27、论，根据财政公平和成员身份（社区类型、户籍等身份）来设计的排他性，那么富裕阶层在对体育公共服务的消费能力和获益能力上存在显著差异，通过货币价格很容易垄断体育服务消费权。这显然容易把弱势群体挤出受益范围，损害弱势群体的利益，进而阻碍体育公共服务均等化目标的实现。人人生而平等，只有少数人能参与、享受体育与休闲，是社会的不公正。事实上，现代发达国家发展经验表明，公共服务的供给基本上优先向迫切需要得到帮助的贫困人口，然后再在此基础上逐步实现均等化。发达国家充分考虑了保护弱势群体获取公共服务的能力是一种允许并保护弱势群体分享经济发展成果的机制。相比发达国家，我国政府2010年才提出要“包容性增长”的发展
28、目标，即要在经济增长的同时要保证财富和效应惠及全体国民，实现社会公正。这当然也包含体育领域中的社会公正。什么是社会公正？罗尔斯回答说，“作为社会公平的公正”。落实到操作性的层面就是基本权利保证、社会机会平等、经济利益调节和补偿、社会差距缩小等。其基本价值取向就是，第一，让全体社会成员能够共享社会经济发展成果；第二，使每一个人都能拥有充分的自由发展空间。其基本立足点就是，应当站在社会整体利益的立场上，维护每一个人或群体的合理利益。那么，什么是适合我国国情的城市社区体育公共服务的社会公平水平？这决定着我国城市社区体育公共服务供给理念。从我国城市群众体育发展的历史经验看，过去单位制的平均主义理念下单
29、一供给的实践路径已行不通，现在发达国家高福利模式下的体育公共服务供给不可取。体育是基本的人权，不容漠视。因此，以底线公平理论为理念的城市社区体育公共服务供给实践路径才是可行的选择。底线公平描述的是社会公平度的概念。如何确定这个“度”呢？就是从转型期基本国情出发，从老百姓最急需、最基本的体育需求出发，划出一条线。这条线就是人人绕不开、社会又公认的，而政府责任不能含糊、不能推卸、必须做到的“底线”。底线划分了城市居民体育权利的一致性和体育服务需求的差异性。底线公平强调政府体育发展战略转型的责任，底线就是政府责任的底线，即“政府要管该管的事情（邓小平语）”。3.3 因区而异：底线公平理念下城市社区体
30、育公共服务供给路径在我国各级政府致力构建体育公共服务体系，推行体育公共服务均等化过程中，不是从城市社区体育公共服务水平高低的意义上确定“底线”，而是由政府的社会政策、经济发展水平和体育发展价值取向共同决定的。底线公平不是最低水平的公平，它是有重点的公平。在转型，重点就在于政府和社会要守住“公平的底线”，以确保每个公民都有基本体育服务保障，过着有尊严的生活，即优先解决在社会转型期处于弱势地位群体的体育需求；那些为了现在和将来人的全面自由发展所必须重视的体育需求。这部分是必须的，刚性的。其重点投入的对象也是明确的，即以经济适用房、廉租房等构成的保障性社区。这是否意味着底线以上的部分政府就没有在责任
31、了呢？答案是有。但政府的责任是财政和税收上的双重制衡，调节贫富差距。因而，底线也可以称之为政府责任和市场机制之间的界限，政府和市场的结合点。就市场机制而言，底线以下的部分不是市场机制发挥作用的领域，而是政府公共财政的责任领域。底线以上的部分则主要靠市场调节，满足中高端阶层的多样化需求，因为他们具备的经济实力，可以选择“用脚投票”，高收入者可以通过区位选择来获得更好的体育服务需求。通过市场、社会、个人组合承担，差别化满足需求，因而是柔性的（图3所示）。正如罗尔斯（John Rawls，1988）所指出的，合理的差别就是公平。为此，研究秉持底线公平理念，主张这样一种观点，即低端靠保障、中端寻支持、
32、高端找市场。前文所列举的政府主导型（G-G）、政府委托市场（G-M）、政府委托社会（G-S）、市场主导型（M-M）、社会主导型（S-S）等供给模式，具体到不同社区时的实践路径是这样的：保障型社区：政府主导型（G-G）。当前我国政府致力于3600万套保障性住房，政府若不能保障好体育公共服务需求，毋宁说其它社会力量参与进来就能解决。普通社区：政府主导型（G-G）、政府委托市场（G-M）、政府委托社会（G-S）。政府主导型（G-G）提供最基本的体育服务需求，其它部分政府委托市场和社会去做。高档社区：市场主导型（M-M）、社会主导型（S-S）。4 结语城市社区体育公共服务供给模式与经济社会发展水平密切相关。从计划经济时期单位制向市场经济时期社区制转变，勾勒出我国城市社区体育公共服务供给模式与实践路径的发展脉络及特征。不同时期制度安排下的供给模式反映了当时的体育发展客观历史，但也反映了我国体育的发展进程和步伐。我们必须从这条线索观察，才能比较客观地、清醒地看到不同时期不同制度所形成的必然性，及转型期城市社区体育公共服务供给模式与实践路径改革的必要性和紧迫性。文章从社会分层视角、居住
