1、社会保障体系建设专家谈之一社会保障体系建设专家谈之一2012-11-9 16:21:32来源：劳动保障通讯(京)2000年10期吴敬琏1993年以来，社会保障讨论会不计其数，可是意见的分歧没有缩小，而是随着实践经验的丰富和理论研究的深入，工作越做越细，分歧越来越多。为了节约时间，我看最好不要首先对细节问题做过多讨论，而要先在大的框架上取得共识。如果总的框架没有定下来，支节方法是无从谈起的。下面，我就社会保障体系、主要是养老保险的大框架讲几点具体意见。解决社会保障问题非常紧迫社会保障问题实在需要赶快解决。我们原来的社会保障体制，即解放初期建立起来的劳动保险体制，已经不能维持了。加快建立社会保障体
2、系，不能拖。现在机关里还好一点，那些困难企业，职工手里头一大堆的报销条报销不了，看病、开刀没有钱。这种事情不在少数。另外一个方面，为了推进改革，迫切需要把新的社会保障体制建立起来。这个问题越来越尖锐了。在国有经济改组的过程中，有大量的下岗职工，他们的基本社会保险没有得到保障，引发了各种社会问题。各个地方为了解决这个问题，在力所能及的范围内，采取了一些自己的办法。这样做，虽然从本单位看解决了问题，但是由于做法不统一，加剧了矛盾。在改革这个利益结构大调整的过程中，如果没有一个吸收震荡的安全网，将使得改革难以推进。更远一点说，如果没有一个统一的社会保障体系，人员的流动、劳动力市场的形成是不可能的，跨
3、地区的收购兼并困难也非常大，这些都使市场经济体系很难运作。 而且我们即将加入WTO ，WTO的调整过渡期是5年，如果不能尽快把市场经济体制初步建立的话，加入WTO是祸是福，实际上很难说。当然，要解决这些问题，建立社会保障体系，还有一些其他的要求，如财政能否长期支撑的问题。为什么十四届三中全会决定搞个人帐户制呢？我想，一个很重要的原因，是世界上没有一个国家的财政能够在现收现付制的情况下长期支撑。所以，各个方面因素都要考虑到。如果不能够很快地解决这个问题的话，造成的后果是很严重的。最近的讨论大有回到1993年以前争论的架式，就是把1993年十四届三中全会以前讨论过、在十四届三中全会上已经取得一致的
4、意见拿出来重新讨论。我看我们最好不要继续重复1993年以前的争论。1993年中央做出决定到现在已有7年时间，实践在发展，理论研究在深化， 应该根据这些新的经验、新的认识来检查1993年决定的那些原则，哪些看来是恰当的，哪些是不恰当的。不恰当的要改掉，恰当的要加以坚持。坚持全覆盖、多层次的社会保障体系据我的理解，十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定里面，关于社会保障体制规定的原则是三条，第一条是建立全覆盖的、多层次的社会保障体系。当时还没有世界银行三支柱说，但意思可能是比较接近的。全覆盖是针对我们过去覆盖面很小，单一层次，而且替代率很高那么一种体制。那么我们现在要全覆盖，就是
5、说城市职工要覆盖，农民也要覆盖，国有企业、机关干部要覆盖，非国有企业也要覆盖。但是必须是多层次的，基本的层次可能标准很低，同时要有由国家强制执行、而不是由国家来支付的一个层次作为第二支柱，还要有商业保险作为第三支柱。关于这一点，根据这几年来的经验，我觉得好象还是对的，因为我们进行的市场经济，利益主体多元化，你不能不全覆盖，但是也不能像过去那样，替代率搞那么高，一刀切，覆盖了的替代率很高，没有覆盖的就什么保障也没有。我觉得广覆盖、多层次这一条是正确的，应该坚持。坚持养老保险统帐结合的原则尽早解决空帐问题十四届三中全会提出来的方针的第二条，是在社会保障体系中养老保险、医疗保险实行社会统筹和个人帐户
6、相结合的制度。这个问题争论比较大，我只是简单地说一下我的观察。医疗保险是不是搞个人帐户制，这个问题很复杂，可能需要慎重考虑。对养老保险，我觉得个人帐户制是一个好的制度，这是接受了各国经验所提出来的一个制度。所谓各国的经验，一方面有北欧和英国的福利国家高标准现收现付制的做法，另一方面有新加坡、 智利实行的个人帐户基金预积累制度的做法。 到1995年，什么是社会统筹这个问题突出出来了，但是个人帐户制在中国是一个新的东西。不管怎么理解，它都意味着要部分或者全部结束基本养老保险的现收现付制。十四届三中全会确定了要实行个人帐户制的基金预筹制度。我认为，这个决定是正确的，应该坚持，因为世界上没有一个国家能
7、够长期地维持现收现付制作为最基本的养老保险而不发生财政承受问题。作为一种代际转移支付，现收现付制存在缴款人没有积极性，逃避缴款的状况。我们看到，近年来，世界上很多国家都在朝着实行个人缴费的制度改革，但也有一些国家表面上改成个人帐户制，实际上没有改，叫做名义帐户。名义帐户实际上是现收现付，因为它总是不断地挪用下一代人帐户里的资金。当老龄化高峰到来时，肯定会出现大缺口，从而造成财政负担。有些人说，一些国家如英国、德国继续搞现收现付，不是也很好吗？在几次研讨会上，一些领导同志问国外专家这个问题，他们的回答是，这些国家的目标是要改成基金预筹制，但由于利益的刚性等原因，很难一下子改过去，然而基金预筹制仍
8、是他们的目标。我们的情况与他们不同，因为我们在正式的文件上已经明确宣布实行个人帐户制了。既然政府对交钱的人也作出了承诺，老百姓认为自己的钱放在个人帐户里，现在因为遇到了一点困难，就突然宣布又改回去，政府怎么向老百姓交待？所以，我觉得首先要坚持，然后针对难点加以解决。现在讲到的一些具体的难点，譬如缴款没有积极性，其实是现收现付的一种必然现象而不是个人帐户的根本性质带来的东西，是派生的东西。还有一个问题，就是现在新人的空帐户问题。新人的空帐户问题是怎么来的？这不是新人缴款制度的问题，而是因为老人是空帐户，新人帐户里的钱被挪用了，从而形成了空帐户。所以根本的问题在于作为老人和中人在旧体制下工作这段时
9、间他的缴款到哪里去了？症结就在于，政府对于在原有的劳动保险体制下工作的人们的隐性负债没有补偿。当时因为是实行现收现付制，有一部分工资国家先扣了，因为反正是现收现付，由国家负责，我们进国家门的时候已经承诺，医疗、养老国家都包了。这是劳动保险条例规定的。在财务上，有一部分工资不表现为成本，而表现为企业的超额利润。这部分超额利润国家拿在手里，用这些钱投资建了一些国有企业。当职工病了、老了，要用钱的时候，国家就从国有企业的利税中开支。这个流程是完全转得起来的。但是现在变了，搞个人帐户，就产生了老人和中人过去没有积累的空帐户问题。在1993年的时候提出过两个解决办法，一个叫切一块，就是把国有资产拿一块出
10、来补偿。另外一种办法，是智利的办法，叫“认可债券”。智利在没有办法用国有资产来补偿的情况下，发行了国家认可债券。认可债券的意思是政府承认以前你有钱在我这儿，但一时无法补偿，先给你一定数量的政府债券，到法定退休时，职工到财政部兑现。这种债券是指数化的，有息的。如果历史权益问题不能解决，空帐的问题就没法解决。我认为，这个问题越早越好解决，因为现在好多资源都白白地流掉了。前两个月在温州，一些同志反映，政府花钱不少，工龄买断照买，买断了以后还是空帐户，要社保局给钱。这个钱花了，没有买出一个好制度来。加强监管，实行行政管理和基金经营分开十四届三中全会还有第三个原则，就是社会保障的行政管理和基金的经营要分
11、开。基金的投资和经营要有独立的机构来做，在这方面有什么大的困难呢？一方面，中国的资本管理公司、养老金管理公司要重新建立，在这一点上难度不是太大。因为可以对中国的企业、金融机构开放，也可以请外国人来，公平竞争。基金由独立的机构来运作和管理，最难的一点是做好监管工作，保证基金的安全性和增值。这是完全市场的方式，而金融市场的监管是我们最薄弱的环节。养老基金比起一般的股票，出了问题要严重得多，因为它是保命的钱。在我国，监管问题，市场的透明度，市场规范是很大的问题。由政府主持的基本养老金，如果由于监管不严，出现问题，可能引起大的社会波动。智利养老基金的运作，监管是非常严的，而且有好几个机构配合起来监管，
12、除了基金管理公司的监管外，还有市场风险的监管。我们要达到这样的水平，还要付出极大的努力。我们最大的难点在这里，而不是筹资问题，因为资金分摊到每年，需要的现金流是有限的。总之，怎么能够把社会保障体系建设进展加快，我建议先把大的框架定下来，往下再一层层地讨论，把方案做细做好。大的框架定了，再来做第二个层次、第三个层次的工作。这样可能比把不同层次的问题混起来讨论更有效一些。胡鞍钢社会保障是最大的积德的事业我们知道，罗斯福新政最重要的一个成果，就是建立了社会保障制度，通过了社会保障法案，首次将美国公民的个人利益与国家利益从制度上联系起来。这不仅及时地处理了美国的经济危机和社会危机，而且为美国的社会稳定
13、奠定了制度基础。我们正处在一个整个社会空前变革和利益结构重大调整的过程，社会保障制度改革既是最大的积德事业，利国利民的基础，真正体现“三个代表”；也是最大的利益调整，这个过程涉及到不同地区、不同部门，以及我们整个人群的不同利益集团。在各项改革中，社会保障体制改革应该优先，在各项发展目标中，社会稳定、政治稳定应该优先。社会稳定的核心是人心稳定；人心稳定最主要的是人类具有安全感；而保障人类安全有赖于社会保障制度的建立，这不仅关系着我们国家近期内的社会稳定，而且是国家的长治久安的最大的最根本的制度保障。必须在这一点上形成共识。1965年新加坡建国，李光耀做的第一件最大的事情，也是建立社会保障制度，而
14、且强力推行。到了今天，无论是在职或退休人员都有个人帐户。改革20年来，我们的社会保障制度改革是滞后的，采取了拖迟战略，使许多中年人变成了老人，新人又变成了中年人，仅19781995年期间，全国城镇国有集体、其他单位新就业职工人数12269.1万人， 其中国有单位7738万人，集体单位3980.1万人，其他单位550.5 万人（系19901995年数据），占全国城镇职工人数的82.3%，即有十分之八的职工属于改革以来的“新人”，但大部分已变成“中人”。这说明社会保障制度改革搞得愈晚，老人和中人队伍的规模就愈庞大，欠帐就愈多，支付改革的成本就愈高。改革走到今天，必须作出重大的决策，下定更大的决心，
15、做出重大的调整。社会保障问题，本身已经不是一个简单的经济问题、社会问题，而且也是一个非常现实、非常迫切的政治问题。解决这个问题，需要下定政治的决心，表达政治意愿和作出政治决策，而且必须做出政治上的公开承诺，像“八七”扶贫计划一样，社会保障制度建设也必须有时间表，必须有明确的指标。需要政府支付成本的资金来源我要强调的是，1993年十四届三中全会决议已经确定了社会统筹和个人帐户相结合，现在不能后退。空帐怎么解决？从总的框架来看，我们在做社会发展地区差距研究时就提出来，能不能进一步增加政府财政收入占GDP的比重，也就是从目前的1314%逐渐上升到20%或20 %以上， 能不能把中央财政的收入占总收入
16、比重由目前的50 %逐渐提高到60%。目前美国联邦政府收入之一是社会保障税，最大支出是用于社会保障，在全社会范围内扮演收入分配调节器、社会稳定器的作用。能不能把政府特别是中央政府未来支出最大的比例和最大的来源从原来以经济建设为主逐渐调整到以社会保障支出为主。从地方财政收入的现状看，财政支出的第一大支出是教育，第二大项是行政开支再加上公检法司支出，社会保障支出这一块还很小。从未来发展看，势必要增加这一支出比例。从中央财政收入来看，也同样如此。怎样朝着这个方向来转变，这就涉及到要不要开征社会保障税。社会保障税到底是中央和地方分享呢，还是中央独享，以便于全国统一支配，这有一个制度结构设计的问题，这种
17、制度结构设计是非常重要的。我认为，社会保障税应该作为中央税。社会保障制度改革要有高的起点，要从长期的角度考虑。这涉及到整个大的环节，政府必须承担社会保障这个工作，而且我一直主张，基本社会保障包括收入分配应在全国范围内进行，统一制度，统一实施，有利于在各地区差异甚大的情况下起着均衡器和调节器作用。以省为单位统筹弊端太大，起不到调剂的作用。这涉及一个基本原则，我认为，市场经济原则就是效率优先，没有必要兼顾公平，但是在基本养老这部分必须实行公平优先的原则，不能不分领域（指市场竞争领域和市场失效领域）一律实行“效率优先，兼顾公平”的原则。当然，社会保障基金的使用有个效率问题，我们可以利用市场和竞争的手
18、段，包括开放保险市场，吸引外资和外国机构进入。基本养老基金特别是“老人”的养老金钱从何来？我想有这么几个方面。第一，就是在不改变企业（包括外资企业）所得税、个人所得税，税率不增加企业和个人负担的情况下，将两大所得税由地方独享变为中央和地方分享。初步算一下，这两笔钱，可以使中央财政新增500 亿元收入。第二，可以考虑开征消费税。日本在80年代为解决养老问题就采取了这个措施。当时税率为3%，现在已经达到58%。 通过开征消费税，假定征收3%的消费税，每年可以增加税收数百亿元。第三， 从收入角度看，逐步取消国有企业亏损财政预算补贴（1999年大约是238 亿元），改为直接援助退休人员和下岗职工。改革
19、走到今天，有相当多的企业要进行调整、要破产、要关闭。政府不再补贴“输血”亏损企业，而应加速调整。从支出的角度看，全国政策性补贴支出，主要是价格补贴支出，1997年是320多亿元，1998年是712亿元，一年翻了一番。估计1999年将达到1000亿元，其中粮食企业亏损补贴占“大头”。能不能把这笔钱置换出来，转向社会保障支出，购买社会稳定。第四，可考虑发行长期国债，平均每年300500亿元，逐步把老人、中年人的空帐补上。袁志刚社会保障问题的讨论不仅在中国是热点，在全世界也是热点，世界上一些著名的宏观经济学家都在讨论这个问题。因为随着全世界人口老龄化的到来，养老保险体系的均衡运作成为一个全球关注的大
20、问题。这个问题讨论的基础是宏观经济增长模型，如叠代模型或二代人模型。这些讨论有几个共同的结论值得我们注意：模式判断标准是是否符合最优储蓄率养老保险体系无论是采取“现收现付”制，还是采取“个人积累制”，还是采取上述两种体制的混合制，其优劣的判断标准，从宏观经济增长角度来讲，是看一种养老保险体系是否与一个国家的最优储蓄率相符合，也就是与最优经济增长的黄金率相符合。如果一个国家储蓄率已经很高，那么试图通过个人积累制来进一步提高国民储蓄率未必是好事。因为在一个资本市场不开放的经济里，储蓄率太高，积累资本过度，会导致资本的报酬率大幅下降，背离一个经济的最优增长路径。养老金来源的基础是年轻一代劳动生产率的
21、提高无论是现收现付制还是个人积累制，其本质都涉及代际转移问题。在两代人模型里，老人的养老金的增长主要取决两个因素：年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高。个人积累制无非是明确个人帐户，将个人养老积累基金投资于资本市场，通过未来一代人的资本装备的提高，来提高他们的劳动生产率，从将来劳动生产率提高的收益中获得养老金的增长。我们现在所说的养老金的三大来源或四大来源，其基础离不开年轻一代劳动生产率提高这一物质基础。在中国实行独生子女政策以后的若干年，养老金的增长主要取决于下一代人（即独生子女代）将来劳动生产率的极大提高。因此，从这个角度来看，现收现付制和个人积累制的差异来自对一个经济最优储蓄率的影响，而
22、不是在于他们能产生不同的养老的源泉。但是，个人积累制是否能提高一个经济的储蓄率，从目前的经济文献来看，还是没有定论的问题。我认为建立中国养老保险体系要考虑中国的最优储蓄率问题和如何提高将来劳动生产率的问题。具体说来，主要要考虑到以下两点：一是近几年中国城镇居民的储蓄率是很高的，其标志为居民有效需求的不足和投资报酬率的下降（当然这里有许多体制问题）。二是就如何提高将来独生子女一代劳动生产率来讲，在知识经济不断发展的今天，物质资本投资的折旧率非常高，相反，人力资本投资的报酬率很高。中国老百姓实际上已经在做出理性选择，把投资于子女的教育看成是储蓄的重要目标。独生子女代的劳动生产率的极大提高，才是将来
23、老人有所养并且所养有所提高的物质基础。综合上述两点，目前个人积累的养老金帐户如果做实的话，不一定能找到合适的投资项目，更长远地讲，也未必能提高将来一代的劳动生产率。因此，通过个人积累制的养老保险体系改革来增加未来养老金的物质基础是否存在是值得怀疑的。非农化可能是维持基金均衡的出路在中国由于实行独生子女政策，人口老龄化将不可避免的情况下，同时考虑中国二元经济将不断朝一元经济发展（工业化）的背景，可能能找到一条独特的维持养老保险基金均衡运作的出路，即通过青年农民不断流向城市和农村地区的不断城市化的道路，均衡地扩大城市年轻劳动力人数，降低城镇养老体系的赡养率。与此同时，推进农村养老保险，由于农村养老
24、水平可以相当程度的低于城市水平，全国养老保险体系可以在一段相当长的时期里维持均衡。当然这一结论还需要一个精算模型来验证。个人帐户做实须具备的条件个人帐户做实，并通过基金积累在资本市场操作的方案，需要讨论其所必须具备的一系列条件：1.我们的经济当中是否已经具备这样的积累基金运营公司，其基金操作效率一定要高于个人储蓄或个人其他金融资产投资的效率？2.我们的经济体系中是否已经有了高度完善的资本市场体系？3.我们的经济体系中是否已经有了高度开放的资本市场？日本因为老龄化比其他国家严重，个人储蓄的养老金通过投资于国外资本市场，尤其是购买大量的美国政府债券来提高其收益率，中国是否存在同样的问题？4.我们的
25、经济中是否存在一个严密的对养老基金运行进行监管的法规体系？从现收现付制走向个人积累制，其实质是把政府养老金制度崩溃的风险转化为个人投资风险或商业风险。这种转化在现有制度下能否完成是一个值得考虑的问题。从世界上目前所有的从现收现付制走向积累制的国家看，他们都有着不同的制度和储蓄率背景以及资本市场的条件，而且这种转轨是不是世界必然的趋势和潮流，现在无论是在理论上还是在实践上，下结论都还为时过早。如果从现收现付制走向个人积累制是世界经济发展必然的趋势和潮流，我们必须将个人帐户做实的话，那么就个人帐户做实的具体操作来讲，如何找到一笔转移或者补偿成本，一直是一个大问题。因此在目前的情况下是否可以考虑把“
26、做实”和“基金操作”适当推迟一下：一是等待中国资本市场的进一步成熟；二是等待宏观经济走出低谷，投资报酬大幅度提高；三是就业得到一定程度的解决；四是财政和其他经济实力进一步增强，转移成本的承受力进一步提高。陈淮社会保障体系是打破改革瓶颈的突破口我们所从事的是一项非常光荣同时又极具挑战性的事业。党中央提出“三个代表”理论。要代表最广大人民群众的利益，目前最现实的就是把社会保障体系建设这件事办好，这就是中国最广大人民群众的利益。这件事办好了，我们就代表了中国最广大人民群众的利益，这件事办不好，我们就代表不了这个利益。这件事关系到国家的长治久安、政治稳定以及人民群众能不能衷心地拥护我们党。我们在前20
27、年改革过程中，在向市场经济靠拢、转轨过程中，在包括物的要素、产权、金融体制、外贸及市场流通诸多方面，都向市场经济迈出了程度不等的步伐。但是现在迈出步伐最小的是人这种要素与原有体制告别的领域。如果人不能从政府主导的计划经济方式下、从原有体制身份下解脱出来，从目前看，我国国有经济有进有退的战略性调整、国有企业的改革改制、多元化产权结构改造、建立现代企业制度等一系列改革措施都将寸步难行。我们在改革和结构调整过程中遇到的主要问题，主要障碍都是因为旧体制内的这部分劳动者没有一个退出机制和退出渠道。加快建立社会保障体系不仅仅是给人民造就一个福利，而且是为打破改革的制约瓶颈选择一个好的突破口，因而非同小可。
28、20年的努力是前功尽弃还是快马扬鞭，取决于这件事的进程和它的完善程度。我们学习现代企业制度，可以说是有章可循，有人家经过100 多年的多方面经验可以借鉴，我们搞产业结构升级也有其他国家成功失败的经验可以参考，建立市场经济体系，我们也同样在国际上寻找到有用的、有关的可以吸收的方面，唯独在我们这样一个人口大国中，在经济体制转轨、农业国向工业国转变过程中，怎么建立社会保障体系，怎么样通过一种非竞争性的、非市场化的方式来促进市场经济的发展，没有现成的经验可资借鉴。如果我们能把这件事办好，将是对发展经济学、对整个经济理论的极其重要的一个建树。要从制度建设和改革需要的层面来判断社会保障体系建设方案从长远看
29、，有利于长远稳定的制度建设就是好的方案，至于说现在有什么困难，那是需要我们付出努力加以解决的，不能因为现实的困难而回避重要的制度建设。中国老百姓有句话，叫便宜没好货，好货不便宜。现在运行成本低，不一定从长远看总的运行成本低。这与买一辆破车，你得不停地修它，以及与钢铁和其他产业由于买了很多二手设备，在加入WTO 后将没有竞争力的道理是一样的。同时，中国是一个处于体制转轨过程的国家，很多遗留的问题和当前的改革密切联系在一块。离开改革的迫切要求来从容设计保障体系，不符合现实的情况，也不符合发展是硬道理的思想。没有改革就没有发展，没有发展就没有钱来补充社会保障基金，良性循环就建立不起来。要从动态的角度
30、看待社会保障体系建设养老保险个人帐户的规模是11%好，还是8%好， 社会保障是实行全国统筹好，还是实行省级统筹好，作为一个长远的制度建设，不能只是从一个横断面来作出判断。我们根据现在的情况测算得出的结论，不一定符合将来的情况。因为经济有高涨繁荣衰退萧条的循环过程，财政的状况也有进有退。现在的统筹这一块，作为一个基本保障部分，从长远看，其增长肯定赶不上社会生活水平的增长。那么，进一步的补充就需要别的支柱、别的途径。当务之急是要让有旧体制身份的人退出来有旧体制身份的人不退出来，由于体制性负担拖曳，生产经营性资产、资源就没法被利用起来。东北老工业基地很多工厂占着非常好的地理位置或者其他的资产，企业半
31、死不活或者基本就破产了，有人愿意要这块地，有人愿意要这个厂房，有人愿意用这个设备，但职工说不行，你没帮我们把问题解决，这个厂就得封着。这样，很多资产都被闲置了。这是当前最要紧的问题。对于一个国家来说，这些资产归谁，最后它的报酬怎么分配，这是第二层次的问题，首要的问题是不能闲置，这才符合发展是硬道理的原理。我们今天考虑社会保障体系，决不要离开这个当务之急，也不能仅仅从给国民一个福利这样一个公共产品的层面上来看待。我们在思考体系建设问题时，要考虑到如何把当前由于旧体制内的人员不能退出，使整个国民财富以及国家的经营性资产不能充分利用这种状况彻底扭转过来，同时要考虑到我们刚刚走出通货紧缩的阴影，要实现
32、经济转折，有利于经济长期稳定快速发展，这才是关键。不建立这么一个良性的过程，我们的社会保障体系搭建得再好，也是无源之水，无本之木。社会保障税是一项稳定的制度建设在费和税的关系问题上，社会保障作为一项稳定的制度建设，它需要有脱离政府直接调控的更高层面的、建立于法制基础上的税收。至于说，有的省税务部门收税的效率还不如原来的劳动部门，那是调整队伍的问题。这就如不能说有的地方的公安干警治安没搞好，就让武警或者人民解放军替他管这个事的道理一样。应该从大统小帐做起应该说，统帐结合在这些年的摸索中已取得比较明确的共识。在这个问题上没有太多的疑问。关键是谁大谁小，谁先谁后。我比较赞成从大统小帐做起，因为我国总体上是处于一个经济发展水平还比较低、从工业化初中期向中后期转换的过程中，统的部分是解决基本生活来源、基本
