1、由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。”中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见村级民主
2、决策的制度设计村级民主决策遵循四条基本原则：坚持党的领导的原则；人民当家作主的原则；依法办事的原则；少数服从多数的原则。坚持党的领导的原则，具体表现为党在农村的基层组织在村民自治中发挥领导核心作用，而人民当家作主的原则表现为村民会议和村民代表会议是村级民主决策的基本形式，村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行机关。这其中涉及到我国农村村民自治三个最基本的力量：村民（村民会议和村民代表会议）、村民委员会和基层党组织。但无论是中国共产党农村基层组织工作条例（以下简称农村工作条例，还是中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村委会组织法），都只对三者之间关系作了原则而笼统的规定；缺少一个既能体现坚
3、持党的领导的原则、又能保证人民当家作主明确而具体的制度设计。这一制度设计上的缺失，在村民自治实践中引发了许多矛盾与冲突，集中地表现在两个方面，一方面，许多地方的村民群众被排出在村级事务的决策之外，村级决策权力完全掌握在少数村干部手中，由此导致了大量的决策失误和滥用职权，在有的地方已经造成干群关系紧张、甚至严重对立的局面；另一方面，村党支部和村委会为由谁掌握村级决策权力展开了激烈的争夺，酿成了村民自治一大热点问题。一些村的“两委”成员陷于恶性内耗之中，极大地影响到本村村民自治和社会经济的健康发展。中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见（以下简称十七号文件）首次从国
4、家层面对村级民主决策程序进行了规范，将村民、村民委员会和基层党组织三个基本力量有机地整合起来，既充分体现了在村级民主决策中坚持党的领导的基本原则，又切实保障了村民群众行使当家作主的基本权利，是一项极为关键的制度创新。民主决策与科学决策村级事务决策作为一种公共决策，不仅要保证决策的民主化，还要实现决策的科学化。十七号文件所规定的村级民主决策程序，不应单纯将之视为民意表达机制，同样重要的是，其严谨、规范的制度设计也为村级决策的科学化提供了保障。对人类决策行为多年的研究发现，明智的决策必须经历以下的程序：发现问题确定目标收集信息掌握情况制定方案决定解决问题的方案制定行动计划行动方案执行的监督与跟踪。
5、有意识地遵循这一决策程序，是实现决策科学化最基本的要求，能显著地提高决策的成功率。本章将结合科学决策的基本程序，通过具体案例对十七号文件所规定村级民主决策程序做详细的说明，并为此专门制作了村级民主决策程序分析图。希望通过这样一个努力，帮助村级民主决策的参与者有意识地结合科学决策的理念与方法，把与村级决策相关的各项工作做足做好，有效地提高村级公共决策质量、减少决策失误。 一 议案的提出案例一： 某县探索建立村务提议制度，设计制作了标准的村务提议表。一方面，由村“两委”班子分别定期组织全体党员、村民代表，就本村有关村务提出议案，通过村务提议表上报村两委会；另一方面，村民也可通过村务提议表直接向村里
6、反映自己的意见和建议。该县某村在全县率先实施该项制度，一年来，村中各方共提交各类提议件。村党支部、村委会根据提议内容，对每一件提议都作认真分析，该进行民主决策的就启动民主决策程序；并将决策过程和办理情况每年两次以公告形式上墙公布，接受群众监督，效果非常明显。据了解，该村未实施村务提议之前，因地处近郊，土地征用引发的矛盾很多，每天都有村民到村办公室反映问题。自实施该项制度后，没有因村干部工作不当出现过一次群众上访现象。该村支部书记说，该项制度的实施，使村干部与村民有了沟通的渠道，从事事为民做主，转变成事事由民做主，村干部与群众距离拉近了。这个案例提出了两个根本性问题：第一个问题，什么样的村务必须
7、经由民主决策？另一个问题，谁有权要求启动民主决策程序？案例中的村通过村务提议制度，普通村民与党员、村民代表以及村干部一样，都享有要求启动本村民主决策程序的权利，在制度上保证了村民真正关心的问题能够得到关注、讨论和解决，这就是案例中所提到的“从事事为民做主，转变成事事由民做主”。议案的提出是启动决策程序的第一步，这步程序与决策的内容是一个问题的两个方面，谁掌握了议案提出权，谁就能决定决策的内容与方向。为确保村民群众享有完整的民主决策权利，村委会组织法、年十五届三中全会决议中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定（以下简称十五届三中全会决议）以及十七号文件均对此做出了规定，但前两个文献都主要以
8、列举的方式对村级民主决策的内容进行规范，而没有设计相应的议案提出的操作程序，这不能不说是一个制度设计上的缺失。十七号文件则在继承前面两个重要文献精神的基础上，从确定决策内容的原则、具体的决策事项和提出议案的主体三个方面，对村级民主决策的议案提出与启动进行了规范，是目前为止对这个问题最新、也最为严谨的表述。确定决策内容的原则依据村委会组织法、十五届三中全会决议和十七号文件相关规定的基本精神，确定村级民主决策内容的原则可以表述如下：凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。但如何判断一项村务是否与农民群众的切身利益密切相关呢？可以从三个方面来进行判断，其一，这
9、一事项是否涉及多数村民或很多村民的利益；其二，是否有多数村民或很多村民关注这一事项；其三，村民会议或村民代表会议是否认为这一事项应当由村民会议或村民代表会议讨论决定。依据十七号文件的相关精神，很多村民的标准可以具体界定为十分之一以上村民或五分之一村民代表；换言之，如果有十分之一以上村民或五分之一村民代表联名提出关于某项村务的议案，即可认定这一事项与村民群众的利益密切相关，必须实行民主决策。具体的决策事项村委会组织法、十五届三中全会决议和十七号文件对一些事关农民群众切身利益的具体事项，均特别以列举的方式对之进行规范，明文规定这些事项“都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定”。显然，村委会组织法
10、、十五届三中全会决议有关乡统筹和村提留的规定都已经不适应时代发展的需要了。十七号文件则在上述文献的基础上，结合农村发展的最新情况将“村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等”列为必须经民主决策的事项，并针对实际工作中出现的问题，重申了村民委员会的设立、撤并、范围调整和程序，特别强调不能忽视村民民主决策这一程序。其他具体决策事项在前面的村民会议部分已有说明，这里就不再赘述了。提出议案的主体在这个问题上，村委会组织法仅规定了“有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议”，而并没有对谁有权提议召开村民代表会议做任何规定。在实际
11、操作中，有些地区出现了很少或根本不召开村民会议或村民代表会议的不正常现象，显然跟这一制度设计上的缺失有很大关系。十七号文件规定：“由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。”这就明确了村级民主决策中提出议案的行为主体，弥补了上述制度设计上的缺失问题。这中间有以下几个要点：1 保障了村民群众依法享有完整的民主决策权利。议案的提出权是十分重要的权利，文件规定了五分之一以上村民或十分之一以上村民代表联名可以提出议案，确保了普通村民在通过村级组织来间接地参与议案提出的同时，也可自己直接行使这一权力。2 农民群众最清楚自己需要什么。国家法律和中央政策
12、除了以列举的方式规定了必须进行民主决策的村级事务之外，还确定了一个有关决策内容的原则：这就出现了一个关键性的问题：由谁来决定什么事项与农民群众的切身利益密切相关呢？显然，只有农民群众自己才有这样的资格和权利，他们最清楚自己需要什么。保证了普通村民从一开始就可以直接参与村级民主决策的权利，也就保证了民主决策内容是农民群众真正关心的事项。3 普通村民与村级组织一样享有平等的议案提出权。按照文件的规定，议案提出主体可分为两种情况，一种以组织形式提出，另一种则以村民或村民代表联名形式提出，前者提出的议案并不优越于后者提出的议案，两种形式的议案提出具有平等地位。尽管如此，但五分之一以上村民联名或十分之一
13、以上村民代表联名，其操作难度显然远远高于以村级组织形式提出议案，这就决定了后者必然是议案提出的常用形式。实际操作中应该注意的问题案例二：某村拟建一个自来水塔以解决本村村民的饮水问题，村两委班子在研究制订方案时，担心村民不愿为此筹资筹劳，因此花了很大功夫设计筹资筹劳方案，而在水塔选址问题上仅从施工方便的角度考虑。初拟方案公示后，结果完全出乎意料，村民对筹资筹劳方案没有太大意见，却在水塔选址问题上产生了激烈的争论。该村村民家境普遍殷实，愿意多花点钱改善自己的生活条件；他们更看重水塔选址所带来的水压和用水方便的问题，多数都不赞同初拟方案的选址，各组村民都希望水塔建在本组。村两委班子针对这一情况，调整
14、工作重心，重点收集群众对水塔选址的意见，并多次召集各组部分村民、村民代表与村干部或施工单位的见面会；在综合各方面的意见和因素后，重新制定了水塔选址方案。新方案再次公示后，得到了村民的广泛认同，并最终在村民代表会议上顺利通过。这个案例的启示意义在于，好的决策首先要明确决策要解决什么问题，对问题的错误认识必然导致错误的决策。案例中村两委班子根据以往的经验，认定需要解决的是群众筹资筹劳问题，而忽略了另外一个关键性的水塔选址问题，从而造成了初拟方案得不到村民支持的局面。这充分说明发现问题和确定目标的重要性，每一个决策者都必须牢记：正确的决策开始于对问题的正确认识。从民主的角度看，议案的提出要解决的是农
15、民群众利益和意志表达的问题，就是说，要确保农民群众真正关心的、与他们的切身利益密切相关的事项通过民主决策程序、由大多数人共同参与做出决定。从科学的角度看，议案的提出作为决策程序的第一步，其实质性的任务就是就是发现问题和确定目标，为成功的决策奠定基础。对与问题相关的信息了解越多、对问题的认识越具体，就越有助于确定所要解决的问题或所要做出的决策。一般说来，决策者在这个阶段应该了解以下几个方面的情况：发生了什么问题？为什么这个问题必须经过民主决策？谁会受到这个决策的影响？这个问题不解决会对村里造成什么样的影响（村民利益、经济、社会、环境、短期、长期等）？有多少村民关注这个问题？下面结合民主决策与科学
16、决策，谈谈在实际操作中应注意的问题：1 保证村民的充分参与。村民有两种基本方式参与村级民主决策的议案提出，一种方式是通过村级组织或村民代表联名间接地参与，另外一种方式则是通过村民联名直接地参与。村民对民主决策议案提出的参与，从民主的角度说，是村民民主权利的基本要求和具体体现；从科学决策的角度说，农民群众最清楚自己需要什么，只有他们才有资格和权利判断和决定，什么是他们真正关心的、与他们切身利益密切相关的事项。农民群众也最了解本村的实际情况，只有他们才知道问题的关键是什么、问题的症结在哪里。因此，保证村民的充分参与，不仅能保证村民群众从一开始就能够行使自己的民主权利，同时也能保证对问题的正确认识，
17、为实现决策的科学性奠定基础。另外，值得特别指出的是，村民群众对决策的充分参与能有效地激发他们的积极性，从而有利于决策的顺利实施。2 表达村民群众的意志与利益。村级组织，特别是村党组织和村民委员会，必须牢记通过提出的议案表达本村村民群众的意志与利益是自己的责任和义务。村党组织要依靠广大党员，坚持党员联系户、入户走访、定期接待等行之有效制度与方法；村民委员会则应依靠村民自治组织、特别是村民代表和村民小组长，健全民主听证、村干部包片、包组、村民代表包户、定期接待、村务提议等各种制度。通过这些制度与方法，将村级组织与村民群众紧紧地联系在一起，准确、全面地掌握村民群众需要什么、关心什么，将与他们切身利益
18、密切相关的事项通过自己的议案表达出来，及时地经由民主决策做出决定。3 提出议案是村党组织和村民委员会基本责任与义务。村党组织和村民委员会除了上面所说的通过自己提出的议案、及时反映和表达村民群众的意志与利益外，还必须负责根据村委会组织法、十五届三中全会决议和十七号文件所列举的事关农民群众切身利益的具体事项，以具体议案形式提出来、依法启动民主决策程序。同时，地方法规和政策规定必须经由民主决策做出决定的其他事项，以及地方政府需要提交村级民主决策做出决定的事项，村党组织和村民委员会都有责任和义务将之转化为具体议案。4 村级组织通过集体讨论、集体决定来提出议案。村级组织必须通过集体讨论、集体决定的方式，
19、以组织而不是个人名义提出议案。村党支部书记、村委会主任或以及村两委班子其他成员，都有权向村党支部会议或村委会会议反映自己或村民的意见，经会议集体讨论、集体决定后提出议案。5 书面提出议案。无论是由村党组织、村民委员会、村集体经济组织，还是由十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案，都应当以书面形式提出。书面议案应写清案由、案据和方案；联名形式提出的议案还要同时提交联名村民或村民代表的亲笔签名。二 研究提出具体意见或建议案例三：南方某村村民委员会了解到，红江橙种植在该县很多地方已经获得成功。为了发展本村经济、为农民开辟新的致富门路，提出了利用本村荒山荒地种植红江橙的建议。村党支部接
20、到建议后，很快召集两委开会讨论并拟定了一个初步方案，并公示向村民广泛征求意见。有村民代表提出本村从来没有种过这种水果，心里面可没底。为此，村两委邀请了县农业局的技术人员到村里进行调研，结果表明本村的土壤和气候都非常适合种植红江橙。又有村民提出，就算是能种，种出来有没有市场、好不好卖啊。为慎重起见，村两委又组织了部分村民代表到已经种植红江橙的村子考察，亲眼看到当地红江橙的产销情况都比较乐观，不少农民已由此发家致富。在这两次调研和考察的基础上，村两委集体讨论制定了一个在村里的荒山荒地上种植红江橙的方案，再次向村民公示。原以为工作做这么细，这下该不会有问题了吧，不料村民们又提出了新的不能种红江橙理由
21、：第一，进村的道路差，大车进不来，以后运输和销售会成大问题；第二，村里土地少、且分散不成片，东一块，西一茬，种植以后难以管理。村两委在反复研究、论证之后，认为村民的意见很有道理，最终放弃了种植红江橙的想法。案例四：南方某村是盛产柑橘，多亩柑橘的承包期限将到，需要重新发包。在两委会讨论制定承包方案的过程中，焦点集中到承包期的时间上。一种观点认为承包期年就够了，理由是橘子正逢丰产期，承包期太长会影响村集体收益。另一种观点则认为年太短了，起码要定到年，其依据是必须对柑橘品种进行改良、否则本村柑橘会很快被挤出市场，承包期太短不利于品种改良。经过咨询县农业局的技术人员、与柑橘承包户的讨论，村两委会综合两
22、方面的意见，拿出了“不搞品种改良，则承包期一定年、承包费也要提高；搞品种改良，则承包期适当延长、承包费也可向下调整”的具体方案，并在村民代表会上顺利通过。 案例三简要描述了南方某村讨论制订一个具体决策方案的过程，该村两委从对其他地方的成功经验一般性的了解开始，在与村民保持不断的交流对话的基础上，通过邀请专业技术人员调研和实地考察，一步步加深了对问题的认识，最终发现这个建议不可行，避免了决策失误。这个案例充分展示了收集信息对制订决策方案的重要性。案例四中村两委在设计决策方案时，吸收两个不同方案的优点，不仅考虑到村里眼前的短期利益，也考虑到未来的长远利益。这个案例告诉我们，不同的意见、不同的方案代
23、表了对问题的不同认识，只有综合各方面的意见和看法，才能获得对问题全面而深刻的认识，惟其如此，也才能制定出理想的决策方案。另外，这个案例也说明，好的决策并非一蹴而就，必须要通过不断的修改、调整和完善。议案提出后，就进入了制定具体方案阶段，这是决策程序最困难、也是最关键的一步。由于村民会议和村民代表会议的召开都存在成本和难度问题，不可能由村民会议或村民代表会议来直接受理议案、讨论制定具体的决策方案。现实而有效的做法是，必须有人事先拿出一个相对成熟的决策方案，然后再召开村民会议或村民代表会议来讨论决定。民主决策能否在低成本的前提下顺利进行、决策的质量能否得到保证，主要取决于这个阶段的工作。那么，由谁
24、来负责制定具体方案、如何保证决策方案的质量以及如何确保与村民和村民代表充分及时的交流与沟通、让他们能充分地参与到方案的制定过程中来等等，这都是在具体操作中必须要解决的技术问题。十七号文件在这一点上可以说做出了重要的制度创新，在此以前，包括村委会组织法在内的国家层面的相关法律与政策均没有对此做出明确的规定。从操作的角度看，十七号文件对此项程序所做的规定，可以进一步细分为两个具体的程序：议案的受理和决策方案的制定。在这步程序中，村党组织承担着十分重要的职责，一方面，村党组织要提出并受理议案，另一方面，还要负责召集村党组织和村民委员会联席会议研究提出具体的决策意见。议案的受理十七号文件规定“由村党组
25、织统一受理议案”，明确了受理议案的主体。很显然，这个规定仍然比较原则，要做好这项工作，保证村里各方提出的议案能得到及时妥当的处理，顺利进入下一步程序，还需要解决一些操作上的细节问题：1 村党组织必须以组织名义受理议案，并以集体讨论、集体决定的方式对之进行初步审查。2 村党组织在接到议案后，不应对议案的好坏或是否可行进行判断，这个权力属于村两委联席会议、村民会议或村民代表会议，但可从三个方面对之进行初步审查：议案是否以书面提出；议案是否以组织名义提出；以村民联名或村民代表联名方式提出议案的，则应审查是否本人亲笔签名以及签名人数是否达到规定人数。3 村党组织应将所收到的议案及初步审查的情况及时通报
26、村民委员会所有成员和议案提出人，并向全体村民公示，接受议案提出人和村民的监督。4 村党组织自己提出的议案也必须严格按要求办理，具体说，就是要以组织名义提出、要书面提出。5 村党组织应有专人负责整理所收到的议案和初步审查的情况，规范建档、长期保存。6 村党组织在收到议案后应及时召集与村民委员会的联席会议对之进行讨论。一般说来，村党组织应于受理议案或提出议案十五日内召集会议。如村党组织没有及时召集会议，议案提出人、村民代表和村民有权要求村党组织做出说明，在必要的情况下可向乡镇政府和上级主管部门举报。决策方案的制定十七号文件规定“由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具
27、体意见或建议。”从民主的角度看，一一方面，这个规定解决了一个由谁来负责为村民会议或村民代表会议设计具体决策方案的问题；另一方面，这个规定也规范了村党组织与村民委员会之间的关系，既保证了村党组织的领导核心地位，又发挥了村委会的自治职能。从科学决策的角度看，制定决策方案阶段要处理两个核心工作：收集信息和制定方案。信息的数量与质量决定着方案的质量，而方案的质量则决定着最终决策的质量。下面从制定决策方案的主体、收集信息和制定方案三个方面，谈谈在实际操作中应注意的问题：制定决策方案的主体1 村党组织和村民委员会联席会议是制定决策方案的主体。但有两点必须明确，其一，不得以村党组织、村民委员会单独召开会议的
28、形式来制定决策方案；其二，涉及重要村务的议案，两委联席会议的职责仅限于制定决策方案，最终决策必须由村民会议或村民代表会议做出。2 村两委必须通过集体讨论、集体决定的方式来制定方案。两委联席会议由村党组织和村民委员会的全体成员组成，一般由村党组织的第一负责人主持。一般说来，必须有三分之二的成员参加才能召开会议，经到会人员半数以上通过形成决策意见。针对具体议题，在必要的情况下，经两委会集体讨论同意，可邀请其他人员参加会议。3 做好会议的准备工作。这里主要说两点，第一，应将拟讨论的议题以书面形式事先通知所有参会人员，让他们有时间酝酿自己的意见与想法；第二，村党组织的第一负责人与村民委员会主任，应根据
29、拟讨论的议题，在会前进行交流沟通，相互配合、搞好工作。收集信息充分、系统和准确的信息能大大减少决策的不确定因素、是科学决策的基础；研究表明，缺少可靠的关键性信息或对信息的错误理解和认识是造成大多数决策失误的原因。村两委班子成员对此要有清醒的认识，高度重视对决策过程中相关信息的收集、分析与处理。1 村两委会在审议议案时，首先要审查议案的案由和案据，要清晰地了解议案提出人根据什么样的信息提出议案，这些信息是否真实可靠、是否充分全面。在必要的情况下，应由议案提出人选派代表当面承述、并回答村两委会的有关问题。在此基础上，确定需要了解哪些情况、向谁了解这些情况、有没有必要征询专业人士的意见等，由两委成员分工或安排专人负责收集相关信息。2 村两委会应广泛听取村民和村民代表的意见，特别要注意收集与问题有利害关系人的意见和想法（这常常是影响决策的最关键因素）。要利用村里行之有效的制度与方法与村民和村民代表保持经常的联系，建立健全信息交流机制、畅通他们与村两委会之间的沟通渠道，保证他们能自始至终地了解并参与决策方案的制定过程。3 涉及法律和专业技术方面的问题，应征询上级政府部门、法律咨询机构、专业技术人员、能人、土专家以及有经验者的意见。对重大项目或关键的技术问题，应组织包括村民、专家和政府官员等在内的各方人士进行科学论证。4 对信息的分析与处理
