1、合理分配风险，原则上项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。在满足公益性功能或服务的前提下，通过授予特许经营权、核定价费标准、财政合理补贴等方式，建立合理的投资回报机制。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。依法合规、公开透明。树立契约理念，坚持互利互惠、严格履约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，按照全生命周期管理要求，确保项目规范实施。实行阳光运作，在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设
2、计，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。能力论证、量力而行。对于政府出资、付费或提供财政补贴、承担或有支出责任的项目，要切实做好财政承受能力论证，在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。 先行试点、稳步推进。优先选择部分收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、具备一定现金流的项目进行试点，在总结试点经验的基础上，逐步全面推广。近期，我市将在能源、交通、水
3、利、污水垃圾、环保、教育、养老等基础条件好的领域进行试点示范。二、合理确定PPP项目的范围、实施主体及运作模式（一）适用范围。PPP模式主要用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目。经营性、准经营性、非经营性项目均可选择PPP模式，但要匹配适当的运作模式。PPP模式的核心在于运营，坚决杜绝伪PPP项目，即以设立PPP项目作为直接目标，而忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性。原则上，在我市建设的电力及新能源、石油和天然气、煤炭类等能源项目，铁路、公路、城市轨道交通、港口码头、航道、机场、综合运输枢纽、物流园区、运输站场、交通运输物流公共信息平台等交通运输设施，引调
4、水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等水利项目，水污染治理项目、大气污染治理项目、固体废物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理、湖泊和森林生态建设修复及保护等环境保护项目，高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设和现代渔港、农业废弃物资源化利用、示范园区、国家级农产品批发市场以及旅游农业、休闲农业基础设施建设等农业项目，岩溶地区石漠化治理工程、重点防护林体系建设、国家储备林、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护、森林公园等林业项目，城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、
5、道路桥梁以及公共停车场等市政设施，科技、教育培训、体育、医疗卫生、旅游、健康养老、保障性安居工程等公共服务项目均可推行PPP模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公共事业等领域实施特许经营的项目，根据国家相关规定执行。今后，我市的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。已有的存量项目鼓励采用PPP模式交由社会资本运营，鼓励PPP项目实行资产证券化。当前，重点支持我市污水垃圾处理、交通运输等领域PPP项目实行资产证券化。（二）实施主体。政府授权行业管理部门或其所属事业单位、本级政府所属的投融资平台和国有控股企业、其他相关机构等，作为代表政府的
6、实施机构，负责与社会资本合作实施PPP项目，即在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。社会资本包括民营企业、外资企业、中央企业及其子公司、非本级政府所属的投融资平台和国有控股企业等。其中，对被列入经营异常名录或严重违法企业名单的上述企业，依法予以限制进入。（三）运作模式。PPP模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）、设计建设融资运营移交（DBFOT）、建设-拥有-运营（BOO）等方式；存量项目优先采用改建运营移交（ROT）、转让运营移交（TOT）
7、等方式。其中：经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推进。依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目
8、，可通过政府购买服务，采用建设拥有运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。三、准确把握PPP项目的实施流程（一）项目发起。PPP项目可以由政府发起或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起PPP项目，由政府授权实施机构，根据经济社会发展需求，研究策划或选定PPP项目，按照PPP模式进行项目培育开发。社会资本发起PPP项目，由社会资本以项目建议书的方式向发展改革部门提出申请，发展改革部门会商相关行业管理部门通过后，纳入PPP项目库，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入PPP项目年度实施计划。需要
9、使用各类政府投资资金的PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。要根据国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知（发改投资20162231号）加强对PPP项目库管理。入库项目中，实施机构应当编制项目立项申请文本（项目可行性研究报告、项目申请报告或企业投资项目备案申请表）、项目PPP实施方案报送发展改革部门。其中，已批准建设的在建项目、建成项目进行PPP开发的，仅需编制项目PPP实施方案。纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交
10、方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。（二）项目论证。项目行业主管部门是PPP项目推进的责任主体，具体负责PPP项目前期论证及实施方案编制等前期工作，相关前期费用列入年度财政预算。项目完成“两报告一方案”（“物有所值”评价报告、“财政承受能力”论证报告
11、、PPP项目实施方案）编制后，及时提交市PPP工作领导小组办公室组织论证后报领导小组审核。建立PPP项目联审机制，按照“多评合一，统一评审”的要求，分别由发展改革、财政部门牵头，会同住建、规划、国土、价格、环保和行业主管部门等按照各自职责，对拟实行PPP模式的项目，按照项目隶属关系进行联审。PPP项目由发展改革部门负责评估论证“项目可行性研究报告”或“项目申请报告”，同时和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对“PPP项目实施方案”进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评
12、审。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。需要使用各类政府投资资金的PPP项目，由财政部门牵头会同金融、发展改革等部门负责对项目的PPP实施方案进行“物有所值”评价或“财政承受能力”论证，必要时可通过组建专家组、委托中介机构进行项目评估论证。（三）项目批准。通过论证的PPP项目，由发展改革部门呈报政府批准。根据政府批复意见，发展改革部门在批复项目
13、可行性研究报告、核准项目申请报告或予以项目备案的同时，一并批复项目PPP实施方案；对已批准建设项目进行PPP开发的，只审批PPP实施方案。其中，政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据；实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据政府核准的投资项目目录及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求
14、完善和确定PPP项目实施方案。纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。（四）社会资本选择。经政府批准的PPP项目，发展改革部门通过媒体网络等方式向社会资本推出，并由项目实施机构进行项目招商及社会资本选择。对需要政府入股、政府付费、资金补助、资源配置、涉及政府定价或特许经营权授予的PPP项目，实施机构按照招标投标法、政府采购法及财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法等规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式择优选择诚实可信、安全可靠的社会资本合作伙伴。实施机构确定社会资本后，应按照有关要求
15、向社会进行公示，并依法变更项目法人。（五）合同订立。实施机构与选定的社会资本在依法依规、平等协商的基础上，签署PPP项目合同并按规定公示。需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。PPP合同应确定各方的权利和义务，具体参考国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用合同指南（发改投资20142724号），并根据本地及项目实际，细化完善文本内容，确保合同内容全面、规范、有效。已批准建设的在建项目、建成项目进行PPP开发的，要参考国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用合同指南（发改投资20142724号）签署正式的P
16、PP项目合同，明确约定双方的责任、权利和义务。（六）项目实施。合同订立后，各方按照合同约定全面履行义务，按时设立项目公司,确保项目及时开工建设和工程质量。项目公司具体负责项目的设计、融资、建设、组织验收、运营和维护工作。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共产品或公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。（七）绩效评价。PPP项目行业主管部门会同财政、发展改革、审计等部门，建立政府、服务对象、中介机构共同参与的PPP项目综合性评价体系。对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行评价，并向市政府提交绩效评价（后评价）报告。评价结果对外
17、公开，接受社会监督。视项目合作周期，每隔3-5年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。（八）合同终止。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要制定退出方案报政府审批，并及时做好临时接管工作，保障项目设施正常运行，确保公共利益不受损害。违约方应承担合同约定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产
18、权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。四、科学制定PPP的回报机制与支持政策（一）合理调整定价。对PPP项目，凡不属于政府定价目录的产品和服务，原则上实行市场化定价，即由项目法人自主定价、自负盈亏。凡属于政府定价目录内的产品和服务，按照国家核定的定价权限，以“成本+合理回报”原则确定产品和服务价格。加强投资成本和服务成本时效性监测，健全价格动态调整机制，保障社会资本合理收益。（二）科学弥补资源。对通过调整价格
19、经营收入仍不能达到社会资本合理收益或没有经营收入的PPP项目，政府可适当增加股本投入，降低社会资本投资，同时，充分挖掘项目附着的物业、广告、商业店面等资源弥补社会资本的合理收益。（三）推进政府购买。对准经营性或非经营性的PPP项目，本级政府又没有相应资源弥补社会资本或弥补的资源不足以吸引社会资本投资的，政府可以与社会资本签订长期的维修养护、大修改造合同或代替使用者付费、补贴运营等方式购买服务，确保社会资本的合理收益。（四）设立引导基金。市、县（市）两级财政出资，吸引金融、保险、证券和社会资本，组建设立“AA市PPP项目建设引导基金”。基金主要通过资本支持和技术援助两种形式对我市运用PPP模式改
20、造的存量项目和新增项目给予支持。对运用PPP模式改造存量项目的，按投资额的一定比例给予支持；对运用PPP模式新建项目的，在项目的前期运作、财政配套、融资增信、建设补贴、运营维护、绩效奖励等环节给予支持；对列入国家、省级PPP项目库或在全市范围内具有标杆、示范带动的重点项目给予倾斜支持。基金原则上通过合作设立股权投资子基金的方式进行投资，选择募资实力强、有成熟管理经验、有相当专业知识团队的基金管理公司作为股权投资子基金的管理人，通过市场化比选方式确定投资能力强，投资期限和投资收益适中的社会投资人，努力降低融资成本。（五）鼓励金融支持。优先支持PPP项目公司通过境内外和新三板上市、进入股权交易中心
21、等方式进行股权融资，并享受我市扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。支持PPP项目公司利用国际金融组织、外国政府贷款以及全国社保基金、保险资金等资金。鼓励AA市政府融资担保平台对符合条件的县（市、区）PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。（六）落实税费政策。落实国家有关税收优惠政策。对从事供水、道路、环境保护、公共交通等公共基础设施项目的投资经营所得，按规定享受企业所得税“三免三减半”优惠。对托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构等提供教育、养老服务收入
22、，医院、诊所和其他医疗机构提供医疗服务收入，文体场馆经营所得的门票收入，按规定免征营业税。对水利设施及其管护用地、保障性住房建设用地，按规定免征城镇土地使用税。对企事业单位、社会团体以及其他组织将旧房转变为保障性住房房源的，按规定免征土地增值税。（七）平等分担损益。遵循风险分担原则，政府和社会资本在PPP项目损益分配法律上平等相容。必要时，政府可在收益分配上优先、适当、合理倾斜照顾社会资本。对不可抗力风险造成的项目损失，政府和社会资本应该按照合同约定或股权比例共同分担。五、切实健全PPP模式的保障措施（一）加强组织领导。推广运用PPP模式工作政策性强、涉及面广、工作难度大，各级各部门各单位要加
23、强组织领导，统一思想，提高认识，高度重视，把这项工作摆上重要议事日程，明确工作责任，落实工作任务，确保工作有人管有人抓。市政府已经成立市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，办公室设在市发展和改革委（政府和社会资本合作（PPP）中心），负责牵头研究完善相关政策体系，明确工作体制机制，统筹安排市级PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各地及各部门开展PPP工作。市政府将在全市前期经费中切出一块作为PPP项目推进工作经费，用于PPP人才培训、考察学习、招商接待、专家咨询、专案论证及办公经费，保障PPP项目可行性研究、项目实施方案、施工图设计等项目前期费用支出。同时，PPP项目推进工作纳
24、入市委、市政府对各县市区和市政府各部门年度综合考核，同时将项目推进绩效纳入重点项目工作专项考核。各地及各部门要建立相应的协调机制，按照全市统一部署，组织开展相关工作。（二）细化工作责任。发展改革部门负责牵头协调、统筹推进PPP工作，履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、项目评估和发布、价格管理等职责；财政部门负责制定PPP项目财政补贴政策、控制和防范财政风险、物有所值和财政承受力评估、保障配套财政资金投入、绩效评价、资产处置、政府购买服务等工作；规划、国土、环保等部门分别负责协调PPP项目建设和前期工作中的规划选址、用地预审、环评审批等工作；金融部门负责提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合
25、金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营；行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的筛选和发起工作，参与项目过程管理及风险防控，依法履行监督管理职责；PPP实施机构作为政府授权代表，在授权范围内要认真负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。（三）营造良好氛围。在全市范围内广泛宣传PPP的意义，做好政策解读，总结典型案例，主动回应社会关切，加强舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。积极发挥各类专业中介机构在PPP项目资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性及项目实施效率。大力扶持发展本地中介机构，提高金融、法律、会计、咨询等中介服务水平。加强PPP项目专业人才的引进和培养,建立PPP项目专家人才库。通过“走出去、请进来”等方式,在全市范围内积极开展PPP业务培训，不断提升实际操作水平。2017年2月 日
