1、审计环境的发展产生效益审计，审计是受托经济的产物，效益审计是受托经济发展到一定阶段的产物。1.5审计假设审计假设定义：为开展审计实践，进行审计理论研究所设立的前提条件或先决条件。它是根据已有的理论知识和实践经验，所作出的合理的、但仍需证明的命题。依据这些审计假设，才能确定审计的范围与内容，审计的过程与方法，审计承担的责任范围等。它来源于实践，又指导实践。目前提出的审计假设：（一）前提类假设1、受托经济中包含有效益责任的内容2、被审计单位提供的管理陈述和数据是完全真实可靠、值得信赖的，不存在有意欺骗和篡改的行为3、被审计单位无重大违法行为4、管理的任何方面均不是尽善尽美的，有持续改进的余地5、被
2、审计单位没有故意的浪费、低效、破坏和营私舞弊等行为，也不存在明显可以改进而没有人去改进的现象（二）审计行为假设1、被审计单位效益是可以验证计量的2、被审计单位现存令人满意的管理控制系统和良好的审计环境排除了舞弊和低效和基本可能性3、由于被审计单位一贯地认知和遵守“合理效益标志”，被审计单位管理系统能有效地达到组织目标（三）审计人员责任类假设1、如果不存在确凿的相反证据，过去对被审计单位所作出的关于效益因素的结论仍然被认为是值得信赖的2、所有的效益审计人员都会尽职尽责地开展审计工作，他们所应负的责任同他们的职业地位和形象是相称的1.6效益审计对象审计对象包含两层含义，一是外延上的审计实体，即被审
3、计单位是谁；其二是审计内容或审计内容在范围上的限定，即审计什么。1.7效益审计标准效益审计标准即评价审计对象效益状况的判断尺度。包括效果性标准、经济性标准、效率性标准、良好行为标准、良好制度标志。1.8我国效益审计模式根据审计署五年发展规划，在现阶段，我国的效益审计模式，应紧紧抓住资金流程这个主线，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。也就是说，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，而不是进行全面的效益评估。当前，在有限的审计资源条件下，为了有效地实现效益审计目标，我们必须对效益审计的内容适当加以限定。根据目前审计工作发展实际，从查处损失浪费入手，容易取得成果，实现突破。
4、从一些发达国家开展绩效审计的情况看，也都将严重铺张浪费和效益低下作为审计的重要内容。目前，我国建设及其他领域的损失浪费较为严重，开展效益审计，着重查处严重损失浪费问题，可以为国家节约大量投资，及时堵塞漏洞，其效果必然比一般的财务审计要好得多。二.效益审计程序效益审计实施过程划分为四个阶段：2.1审前准备 l 确定项目l 成立审计组l 审前调查 掌握项目基本情况，收集相关基础资料，初步检查内部控制系统，评估审计风险，分析影响效益的潜在因素，判断审计范围和重点，编制审计实施方案大纲。l 制定方案 确定审计目标、重点、内容及审计方法，拟定审计标准及指标，安排审计组成员及时间计划等。注：效益审计实施方
5、案的编制和一般的财务审计实施方案类似审计实施方案是审计组为了完成审计项目任务，从发送审计通知书到处理审计报告全部过程的工作安排。编制审计实施方案应当遵循审计机关审计方案准则、审计机关审计项目质量控制办法（试行）的有关规定。 审计实施方案的主要内容（一）编制的依据；（二）被审计单位的名称和基本情况；（三）审计目标；（四）重要性水平的确定和审计风险的评估；（五）审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法；（六）预定的审计工作起止时间；（七）审计组组长、审计组成员及其分工；（八）编制的日期；（九）其他有关内容。 确定审计目标时，应当考虑下列因素：（一）法律、法规、规章的
6、规定及相关政策；（二）政府、审计机关、有关部门对审计项目的要求；（三）被审计单位的有关情况；（四）审计组成员的业务能力、审计经验；（五）审计的时间和经费预算；（六）其他需要考虑的因素。审计方案必须固定回答以下几个问题：背景为什么现在开展这一效益审计项目？我们已经开展过哪些工作？审计主要研究哪些问题？审计将会有哪些发现？审计中将收集哪些证据？如何保证审计项目成功？此外，审计方案按规定还必须详细附录以下内容：在方案编制过程中与哪些人员研究过相关审计问题、审计事项解析过程、审计方法、沟通方案、地域情况、时间进度计划、审计组人员配备、审计任务分配（到人）、审计经费预算、风险分析等等，还应根据效益审计手
7、册关于审计质量控制的规定，逐一回答是否已经准备好实施现场审计工作的各个问题。l 送达通知书 审计机关进行专项审计调查，应当在实施调查三日前，向被调查单位送达专项审计调查通知书。专项审计调查通知书送达后，应当取得送达回执。2.2审计实施l 全面调查 实施全面调查，收集证据。l 编制审计工作底稿l 综合分析 对取得的数据和发现的问题，进行综合分析。审计证明材料的编制审计证据，是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料。审计证明材料实际是一种汇总的审计证据，从具体实务操作来看，其形式并不统一。审计人员应当按照审计实施方案确定的具体审计事项，在实施审计过程中收集审计证
8、据。对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，应当在审计工作底稿后附有审计证据支持。审计人员应当对取得的审计证据进行分析、判断和归纳。按照审计事项分类，按照审计证据与审计事项相关程度排序；对审计证据进行比较判断，决定取舍，剔除与审计事项无关、无效、重复、冗余的证据；对审计证据进行汇总和分析，确定审计事项的审计证据是否足以支持审计结论。经过分析、判断和归纳的审计证据，即这里讲的审计证明材料，应当编制索引号排序，附在相应的审计工作底稿之后。审计工作底稿的编制审计工作底稿，是指审计人员在实施审计过程中形成的与审计事项有关的工作记录。审计工作底稿应当真实、完整地反映审计
9、人员实施审计的全部过程，并记录与审计结论或者审计查出问题有关的所有事项，以及审计人员的专业判断及其依据。编制审计工作底稿应当遵循审计机关审计工作底稿准则、审计机关审计项目质量控制办法（试行）的有关规定。审计证据是审计人员在审计工作底稿中反映审计结论或者审计查出问题的客观依据；审计工作底稿应当附有审计工作底稿反映的审计结论或者审计查出问题的证据。2.3报告阶段l 撰写审计报告 包括发现的问题、结论、原因分析、评价意见和建议等。l 征求被审计单位意见 与被审计单位充分交换意见，并对报告进行必要的修改。注:审计报告的编制审计报告是审计机关实施审计后，对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益
10、发表审计意见的书面文书。编制审计报告应当遵循审计机关审计报告编审准则、审计机关审计项目质量控制办法（试行）的有关规定。审计报告的内容包括：（一）审计依据（二）被审计单位的基本情况（三）被审计单位的会计责任（四）实施审计的基本情况（审计范围、审计方式及审计实施的起止时间）（五）审计评价意见, 即对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益情况发表评价意见（六）审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据（七）对被审计单位提出改进财政收支、财务收支管理的意见和建议2.4后续审计调查l 落实审计建议 检查审计发现的问题是否得到纠正，督促
11、落实审计建议，并及时改进不切实际的建议。l 衡量审计效果 评价效益审计的执行效果，测算效益审计在提高经济性、效率性、效果性等方面取得的成果。效益审计目的是促进被审单位提高经济效益。效益审计结束后，要对被审计单位的经济活动作出评价，提出切实可行的审计建议。但是，审计报告的完成，审计建议的提出，并没有达到审计的最终目的。效益审计的最终目的，是被审计单位积极落实审计建议，并付诸实施，真正发挥促进提高经济效益的作用。根据现行的审计法律法规，审计建议并不具备强制执行的特性。因此，效益审计应进行后续审计调查，以便检查审计建议和增效措施的落实情况；同时检查审计建议是否切实可行，及时纠正和改进不切实际的审计建
12、议；测算被审计单位在效益审计后提高效益方面取得的成果，从而最终达到促进提高经济效益的目的。后续审计调查在效益审计中具有比其他审计更为重要的意义。2.5需要注意的地方我国当前是在真实性、合法性问题都仍比较多的情况下开展效益审计。考虑我国实际情况，我们必须采用效益审计和财务收支审计结合进行的方法。首先从财务收支审计入手，在保证有关审计事项真实性与合法性的基础上，依据财务资料和其它资料，进而实施效益审计。离开了财务收支审计，效益审计就好比无本之木，就很难对项目的效益作出正确的评价。效益审计与财务收支审计结合，主要指审计内容和组织方式两个方面的结合。效益审计与财务收支审计内容相结合。将常规财务收支审计
13、的内容与“经济性”、“效率性”、“效果性”结合在一起，如将招投标、概算执行、工程结算情况与“经济性”结合在一起；将建设资金筹集、使用的合理合规性与“经济性”结合在一起；将建设过程中各种原因造成的损失浪费与“效率性”结合在一起；将建设规模、建设标准的执行情况及资产利用情况与“效率性”和“效果性”结合在一起；将项目决策的合理、合规性与“效果性”结合在一起。效益审计与财务收支审计内容的有机结合，关键在于变换视角，对常规财务收支审计发现的问题，要从效益的角度去审视和进一步剖析。例如，检查项目建设资金来源一直是常规财务收支审计的一项重要内容，而建设资金是否及时、足额到位，建设资金结构是否合理又毫无疑问直
14、接影响着项目投资的多少。因此，应将资金筹集的合理、合规性与投资的“经济性”结合在一起。效益审计与财务审计组织方式相结合。就是所谓的分工不分家。为了实现项目财务收支审计与效益审计内容上的结合，我们将财务收支审计与效益审计的组织方式有效地结合在一起。具体做法是，将审计人员分为财务收支审计和效益审计两个小组，两个小组的审计人员按照审计任务的划分情况，工作各有侧重；同时，两个审计小组之间又结成一对一或一对几的“对子”，及时、对口交流审计情况，做到相互关联，相互渗透。这种组织方式上的结合，避免了审计内容的交叉、重复，有利于提高工作效率。三效益审计方法效益审计包含范围很广，在审计过程中，需灵活运用多种审计
15、方法：3.1结果导向分析 所谓结果导向分析，是依据事先确定的效益审计指标和标准，将审计实际结果与之对比，检查项目既定的目标和要求是否达到，进而作出审计评价。采用这种方法旨在量化实际与标准之间的偏差，以便进行客观评价。采用结果导向分析，关键在于建立一套客观、合理、可操作性强的效益审计指标和标准。3.2调查问卷效益审计需要获取多方面的大量资料，而不仅仅局限于财务资料。采用调查问卷的方法，可有效获取与审计事项密切相关的资料，为审计分析和评价提供大量基础数据；同时，审计人员还可能从中发现新的问题和线索。（例如：“在长乐机场审计中，我们共设计了11套24张调查表，如业务收入对比表、经营成本预测表、闲置设
16、备情况调查表、人员情况调查表等等。提出了涉及项目立项、可行性研究，项目建设实施过程，项目投入运营后的经营管理三个方面共30个问题的调查问卷，如确定机场吞吐量和建设规模是否考虑区域内交通方式多样化的影响？机场吞吐量预测的样本量的确定？立项决策过程中的机场选址如何论证？运营后航线的分布与开辟等等。实践证明，这种方法富有成效。”）3.3询问座谈 效益审计包含的范围很广，而审计人员又不可能在各方面都具备很深的专业知识。为了能对问题作深刻的分析和判断，一般来说，通过询问、座谈获取信息和资料，对效益审计极为重要。（例:在长乐机场审计中，我们从不同视角，分别与项目管理人员、财务人员、工程技术人员、设备采购人
17、员等进行了座谈，召开了参与机场设计的民航设计院、中南建筑设计院专业技术人员的座谈会一次，召开了参与项目决策、项目建设、项目运营管理等有关人员参加的座谈会二次。他们的许多看法和意见，都对我们很有帮助。在与机场管理人员一次座谈中，我们了解到机场周边农民过量抽取地下水养鳗，乱砍乱伐沿海防护林，以及焚烧稻草和招引鸟禽等行为，均对机场的生命周期及飞行安全存在着潜在威胁，间接影响了机场运营和投资效益的发挥。据此，我们认真进行调查和分析后，提出了机场下放地方后，地方政府应注重机场周边环境的保护，确保机场运营和航空安全的审计建议。福建省人大根据审计建议专门通过了福州长乐国际机场保护条例，并已于2002年8月起
18、实施，审计取得良好效果。）3.4延伸跟踪建设项目审计与其它财务审计的最大不同之处在于，有多个主体参加建设活动，包括建设、设计、施工、采购单位等等。而其中任一主体的行为，都可能对项目的经济性、效率性和效果性造成影响。因此，建设项目效益审计除重点检查建设单位之外，有必要对其它行为主体进行延伸跟踪。（例如，在长乐机场审计中，为了分析建设规模超标准的原因，我们对设计单位进行了延伸跟踪。长乐机场航站楼由新加坡某设计事务所负责初步设计，建筑面积约定为117000平方米。中南建筑设计院负责配合初步设计和施工图设计时，未按规定对新加坡设计事务所设计的航站楼建筑面积进行复核，由于两国建筑面积的计算标准不一致，导
19、致实际建筑面积超出2万平方米。由于设计部门的工作疏忽，造成航站楼建设规模扩大约17%，相应增加投资1.2亿元，直接影响了投资的经济性和效率性。3.5趋势预测为了保障评价的客观性和合理性，效益审计除了关注现时效益，还要考虑长远效益。有些项目，也许当前受一定因素限制而效益不佳，但从长远看，也许会逐步好转。这就要求我们运用趋势分析方法，对今后发展趋势进行科学预测。（比如，长乐机场2001年实际旅客吞吐量和货邮吞吐量仅是可研同期预测值的57%和52%，对此，我们并未急于做出结论。而是根据机场通航后的业务量实际递增率，对机场未来五年的发展趋势进行预测，计算结果表明，2005年旅客吞吐量和货邮吞吐量也仅能
20、达到可研预测规模的42和55。在此基础上，我们做出了投资达不到预期效果的结论，使审计评价更具客观性和说服力。四效益审计标准和指标在效益审计过程中，必须有一个指导审计活动、衡量实际效果、评价效益优劣的尺度，这就是效益审计标准。效益审计标准应具备可靠性、客观性、有效性、可比性、完整性以及可接受性等特征。目前，还没有一个公认的适用于各种情况的效益审计标准，而是需要根据不同行业或项目的具体情况予以制定。我们尝试采用如下几种效益审计标准：4.1 定性标准 一个项目的目标往往同时包含经济、社会、政治等多个方面，有的方面可以用量化指标来评价，有的则难以量化。因此，我们将相关法律、规章制度和文件等，作为定性标
21、准，据以对一些非计量因素进行考核及评价。定性标准作为辅助评价标准，是定量标准的综合补充。4.2 定量标准 4.2.1可行性研究确定的标准与许多国家不同的是，我国在建设项目决策论证期间，进行可行性研究时，就已阐明项目的预期目标。依据可行性研究报告所确立的标准，将投资利润率、投资回收期、借款偿还期、等指标的实际数值与之比较，来评价项目是否达到预期目标，无疑颇具说服力。4.2.2计划标准计划标准指已获批准的计划性指标，如计划工期、计划投资、计划质量优良率等，通过考察实际工期、投资、工程质量优良率等与之差异，衡量项目的经济性及效率性。4.2.3行业平均标准对照行业平均标准，将机场实际财务效益状况、资产
22、运营情况以及偿债能力指标等与其进行比较，评价项目运营效益和投资效果。4.2.4专家推荐标准听取行业内部专家的建议，往往能够获得非常良好的评价标准。（比如，机场管理人员向我们提供了每WLU （Working Load Unit，通常定义为：机场每为一位旅客提供服务，不论是进港还是出港，计量为一个机场工作载量单元WLU，国内航空货物以每90公斤换算成一位旅客。全年机场工作载量单元的总和为机场的换算年吞吐量） 成本、每万元资产创造WLU能力等指标和标准。4.3效益评价指标开展效益审计，必须制定一套切实可行的评价指标，并依据前述原则事先确定审计标准，以便于审计人员客观公正地考核、评价项目效益。衡量项目
23、经济效益状况的指标很多，审计中不可能一一考核，审计人员应根据工作要求和特点，有的放矢。4.3.1 工程上的评价指标项目定额工期率 实际工期/计划工期100。审查建设工期，分析项目实际工期与计划工期的偏离程度。实际建设成本变化率 （实际建设成本预计建设成本）/预计建设成本审查有无挤占建设成本，有无重大损失浪费，有无无效投资，有无提高标准和概算外项目等，分析实际成本与可研报告和批准概算的偏离程度。工程质量合格（优良）品率。审查工程质量，有无因工程质量事故造成的经济损失。静态（动态）实际投资总额变化率 （静态（动态）实际投资总额预计静态（动态）投资总额）/静态（动态）投资总额审查项目建设总投资的内容
24、和组成，划分公共性投资（如飞行区、通讯导航工程等）和经营性投资（航站楼等），分析实际投资总额与预计投资总额的偏离程度。固定资产使用率 交付固定资产价值100/工程总投资。评价固定资产实际投资范围、构成比例是否合理。实际单位生产能力平均投资 实际投资总额/实际形成的运营能力。分析形成单位生产能力所需投资。4.3.2财务上评价指标测算计算期内的各项财务评价指标和变化率，考察整个项目实际的财务盈利能力、偿债能力和可持续能力等。将计算出的指标与可研预测值或同类机场进行对比，分析差异程度及其产生原因，提出进一步改进和提高项目财务效益的主要对策和建议。主要评价指标有：财务盈利能力评价指标：财务内部收益率、
25、财务净现值、投资回收期、投资利润率、资本金利润率偿债能力评价指标：资产负债率（负债总额/资产总额）、借款偿还期，流动比率（流动资产流动负债）、速动比率（速动资产流动负债）等。五我国开展效益审计的必然性5.1公共支出不断增加，要求对政府的公共经济责任进行监督在过去的20年发展历程中，我国政府审计主要是以真实性、合法性为重点的传统财务审计，在查错防弊、维护财经秩序等方面取得了显著成效。近年来，随着我国经济的迅猛发展，公共支出数额不断增加，政府部门承担的公共经济责任日趋扩大。与此同时，社会公众对政府承担的公共经济责任的要求也日渐提高，除了真实性、合法性，人们更加关注有限的公共资源是否被节约地使用，其
26、使用效率和效果又是如何。显然，传统审计已不能解决新的难题。顺应时代需求，如何导入和发展效益审计，成为我国政府审计急待研究和解决的课题。5.2公共资源的有限性，要求政府合理有效地使用资源在当前的经济结构调整中，公共资源短缺是一个突出矛盾。管好、用好公共资源，为社会公众少花钱、多办事，提高经济效益，是审计机关的重要任务，而实行审计监督制度则是合理有效使用公共资源的重要保证。目前，我国在公共资源的管理和使用上，存在着一些部门、地区和企事业单位不重视经济效益，甚至存在严重损失浪费现象，因此为解决这个问题，需要加强管理、严格审计。确保宝贵的资源都能够得到合理有效地使用，是摆在我们面前的一个十分重要的课题
27、。在这方面，效益审计可以发挥重要的作用。5.3管理水平日渐提高，要求通过挖潜来提高经济效益我们过去传统的政府审计，是以发现和揭露违纪违规问题，促进提高管理水平，保护国有资产的安全完整为主要目的的财务收支审计，它与过去的经济体制和管理要求是相适应的。但是，当管理逐步规范，当经济体制由计划经济向市场经济转变时，当经济管理的要求从外延形式的扩大再生产转向内涵形式的扩大再生产时，当人们将目光移到通过挖潜来提高经济效益上来时，就对政府审计提出了新的要求并赋予了新的使命。很显然，新的形势下，要求审计从效益的观点出发，对公共资源使用的效率、效果和效益作出评价；要求审计进一步探讨提高经济效益的新途径；要求审计从长远地指出保证国有资产保值增值的措施；也要求审计从体制、机制出发，提出充分发挥经济效益的宏观政策性审计建议等等。这些新的要求，仅仅依靠财务收支审计是很难胜任的。由传统的财务审计向现代的效益审计的延伸和转换势在必行。5.4开展效益审计，是我国审计与国际审计发展接轨的需要在审计署成立之初，实际上就进行过效益审计，只是没有把效益审计作为一种审计类型独立开展。随着国际审计的发
