1、上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建议1、 研究背景：近年来，上海各级政府已经审批的城市、新城、新市镇总体规划汇总的规划建设范围约为3300平方公里，占上海市陆城面积【6340平方公里】比例高达52%，也明显超过全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）下达的上海建设用地总量。为此，上海市开展了“两规合一”工作，确定2020年上海建设用地的总体控制规划为2600平方公里。其中，城镇建设用地和工矿用地为2200平方公里，农村居民点用地为400平方公里。根据第六次人口普查资料，2010年度，上海市的常住人口规模达2302万人，比2000年增加628万人。其中，户籍人口为1412万人
2、，外来人口为890万人。在城市建设用地供求关系日益紧张的严峻形势下，不仅要求更为高效集约的土地使用方式，而且注重更为科学合理的开发建设分区管制。因此，开发强度分区研究是我国特大城市规划的一个重要议题。2、 实施评估2. 1：上海现行开发强度分区管制体系2. 1.1 原型：深圳经济特区开发强度分区模型 宏观层面策略：土地供求关系、环境价值判断、总体开发强度 中观层面策略：开发强度分区 基准模型（一般区域）：交通区位、服务区位、环境区位 修正模型（特殊区域）：生态、文化、美学、安全微观层面策略：地块开发强度分配（土地用途、地块规模、交通条件、城市设计等）2.1.2 中心城区开发强度分区管制体系（基
3、于统一模型）用地性质一级强度二级强度三级强度四级强度五级强度六级强度住宅容积率0.81.21.62.02.52.5一般高度12米18米30米45米60米60米以上适宜层数3层以下46层68层814层1218层18层以上建筑密度30%30%30%25%25%25%商办？容积率？1.02.02.53.04.04.0一般高度?15米25米40米60米80米80米以上适宜层数?3层以下35层58层16层以下20层以下20层以上（注：标记？的内容位于原照片被遮盖处，此标记内容为制表时推测所得，仅供参考）2. 1.3 郊区新城开发强度分区管制体系(基于各自规划)开发强度类别住宅组团用地商办用地容积率主导建
4、筑高度容积率主导建筑高度级强度区基本强度1.01.224米1.01.524米待定强度1.524米2.024米级强度区基本强度1.21.540米1.52.040米待定强度2.060米3.060米级强度区基本强度1.52.060米2.03.060米待定强度2.560米4.0100米2. 2 中心城区开发强度分区管制体系的实施评估分析样本涉及25个编制单元的约500个新建地块2. 2.1商办地块开发强度的实施评估控规容积率低于控制值下限控规容积率位于控制值区间控规容积率等于控制值最高值控规容积率高于控制值控规容积率远高于控制值地块数量5064573616百分比(%)22.428.725.616.17
5、.22. 2.2住宅地块开发强度的实施评估控规容积率低于控制值下限控规容积率位于控制值区间控规容积率等于控制值最高值控规容积率高于控制值控规容积率远高于控制值地块数量2515325040百分比(%)15.49.319.830.824.72. 3 郊区城镇开发强度分区管制体系的实施评估分析样本涉及17个案例的约500个新建地块2. 3.1商办地块开发强度的实施评估A距离中心城区较近规模大于40万人平均容积率：1.72B距离中心城区较远规模大于40万人平均容积率：1.74C距离中心城区较近规模小于40万人平均容积率：1.50 D距离中心城区较远规模小于40万人平均容积率为：1.06 0.99：1
6、1：0.781：0.61 1：0.71 嘉定新城社区：30%的地块控规容积率超出控制体系上限嘉定南翔东部社区：与控制体系基本符合青浦新城西区：与控制体系基本符合临港新城中心区一期：与控制体系基本符合2. 3.2 住宅地块开发强度的实施评估 A距离中心城区较近规模大于40万人平均容积率：1.47B距离中心城区较远规模大于40万人平均容积率：1.25C距离中心城区较近规模小于40万人平均容积率：1.27 D距离中心城区较远规模小于40万人平均容积率为：1.19 1：0.88 1：0.891：0.951：0.94 嘉定新城社区:66.7%的地块控规容积率超出控制体系上限 嘉定南翔东部社区：54.0%
7、的地块控规容积率超出控制体系上限 青浦新城西区：与控制体系符合 临港新城中心区一期：13%的地块控规容积率超出控制体系上限小结在中心城区，商办地块开发强度的距离递减效应大于住宅地块；住宅地块控规容积率高于控制体系上限的比例【55.6%】明显高于商办地块【23.3%】。在郊区城镇，城镇规模对于商办地块开发强度的影响大于城镇区位，城镇规模和区位对于住宅地块开发强度的影响基本相等；在区位相同的情况下，住宅地块控规容积率高于控制体系上限的比例明显高于商办地块。2. 4 超高开发强度的建成案例分析地区容积率主体建筑层数建成年代瑞虹新城虹口区4.53435全高层2006年新昌城黄浦区3.72331全高层2
8、006年中远两湾城三期E地块普陀区3.52732全高层2003年河滨围城普陀区2.61234高层+小高层2004年2. 4.1 瑞虹新城瑞虹新城的容积率为4.5，四栋板式3435层板式高层形成围合式布局，其中北侧和南侧两栋为南北向排布，东侧和西侧两栋为斜45度排布，基地中央有一栋两层大卖场。在容积率为4.5的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求，但东西两侧建筑是45度排布，采光质量受一定程度影响。对周边地块的影响非常大，大寒日日照达不到1小时，只有当容积率在2.5及以下和建筑高度在20层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能在可接受范围内。2. 4.2新昌城新昌城的容积率为3.7，
9、五栋2331层板式高层形成平行式布局，其中西侧为三排，东侧为两排。在容积率为3.7的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求。对周边地块日照影响较大，只有当容积率在2.5及以下和北侧建筑高度在18层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能在可接受范围内。2. 4.3 中远两湾城三期E地块中远两湾城的容积率为3.5，六栋2732层板式高层形成平行式布局。在容积率为3.5的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求。对周边地块日照影响较大，只有当容积率在2.5及以下和建筑高度在22层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能在可接受范围内。2. 4.4 河滨围城河滨围城的容积率为2.6，1
10、234层，6栋小高层和2栋板式高层形成平行式布局。在容积率为2.6的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求。对周边地块日照影响较小，如容积率上升到3.0以上和建筑高度16层以上的情况下，则对周边地块的日照会有较大影响。3. 经验借鉴3. 1 香港的开发强度分区管制香港陆域面积为1104平方公里，其中适合开发的土地仅占全港土地面积的20%。在过去数十年中，香港人口平均每十年增加100万。3. 1.1总体发展模式根据香港2030：规划远景与策略的预测，香港人口将从目前的700万增长到2030年的840万。香港采取轨道交通导向的高强度发展模式，以2%的新增建设用地就可以满足2030年的居住和产
11、业用地需求。香港规划标准与准则中住宅发展密度的一般原则：【1】 住宅发展密度配合基础设施容量、环境吸纳量所能负荷的水平。【2】 鼓励居民使用公共交通工具。较高密度发展尽可能建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近。【3】 发展密度随着与铁路车站及公共交通交汇处的距离增加而渐次下降。在主要交通走廊或铁路车站服务范围以外，倘若有足够的接驳交通工具连接铁路车站及公共交通交汇处，也进行较高密度的住宅发展。【4】 必须周详考虑环境事宜，以确保环境目标。【5】 避免城市形态单调乏味，考虑规划不同密度的住宅发展。【6】 位于环境易受破坏地区附近地点进行低密度住宅发展，以保护环境。3. 1.2 香港住宅发展密度分
12、区【1】都会区的开发强度分区 在都会区内依据大容量公共交通设施覆盖服务水平划分为三类区域。 住宅发展密度第1区，包括最高密度的住宅发展，适用于有大容量公共交通系统服务的地区。 住宅发展密度第2区，包括中密度的住宅发展，这些地区虽然有大容量公共交通系统服务，但却是算不上方便的地区。 住宅发展密度第3区，其住宅开发密度最低，适用于公共交通系统容量极为有限或者城市设计、交通或环境方面受到特别限制的地区。【2】新市镇的开发强度分区 新市镇的密度分区原则与都会区基本相同。在住宅发展密度第1区、住宅发展密度第2区、住宅发展密度第3区的基础上，在受地形、环境等制约的部分地区，设置了低强度开发的住宅发展密度第
13、4区.发展密度区都会区新市镇最高住用地积比率最高住用地积比率住宅发展密度第1区现有地区 810倍8.0倍新发展区及综合发展区6.5倍住宅发展密度第2区5.0倍5.0倍住宅发展密度第3区3.0倍3.0倍住宅发展密度第4区-0.4倍【3】乡郊地区的开发强度分区 乡郊地区密度分区的依据包括商业中心区位、以及公共交通服务水平、基础设施服务水平等，划分为六类开发强度分区。乡郊地区最高住用地积比率最高地盘发展比率地点方面的准则住宅发展密度第1区3.6倍-乡郊市镇的商业中心住宅发展密度第2区2.1倍-乡郊市镇的商业中心以外的地区，以及其他有中等容量运输系统提供服务的重要乡镇发展区。住宅发展密度第3区-0.7
14、5倍乡郊市镇的商业中心外围的地方，或其他乡郊发展区，或在远离现有民居但设有足够基础设施，以及在景观方面有很大限制的地点。住宅发展密度第4区-0.4倍地点与乡郊住宅发展密度第3区相同。但发展密度受基础设施或景观方面的限制所规限。住宅发展密度第5区-0.2倍取代地区内的临时构筑物，以便改善地区内的环境。住宅发展密度第6区3.0倍-在传统认可乡镇（原照片此处内容被遮挡）3. 2 新加坡的开发强度分区管制新加坡是一个国土陆域面积仅660平方公里的城市国家。1991年概念规划预期未来【X年】人口规模将会达到400万人，2001年概念规划的目标人口规模上升到550万人。总体规划将新加坡划分为五个规划区域，
15、再细分为55个分区。每个分区大致能容纳15万人口，并设置市镇中心。3. 2.1 总体发展模式新加坡始终采取轨道交通导向的高强度发展模式。大部分住宅建筑为1013层，还有510%的4层建筑和5%的2025层建筑。至今已经建成23个新镇，80%以上的人口居住在新镇的组屋社区。各个新镇由大容量快速交通线【MRT】与中心区连接。在部分居民较多的偏远新镇，还建设了与MRT相连接的轻轨交通线【LRT】。3. 2.2 住宅开发强度控制参数开发强度DENSITY毛容积率GPR超高密度 Very-High Density2.8高密度High Density最高2.8 up to 2.8中高密度Medium-Hi
16、gh Density最高2.1 up to 2.1中密度Medium Density最高1.6 up to 1.6低密度Low Density最高1.4 up to 1.4独立式或联立式住宅（低密度）Landed Housing(Low Density) 由高度表示（resultant from height）毛容积率GPR建筑层数控制 STOREY HEIGHT CONTROL总体规划Master Plan修订后 Revised1.4451.610122.120242.830362.830363. 2.3 非住宅地块开发强度修正根据地块与大容量轨道交通【MRT】站点的距离，允许容积率上浮。如
17、果地块50%以上面积位于站点200米范围之内，允许容积率上浮10%；如果地块50%以下的面积位于站点200米范围之内，允许容积率上浮5%。在城市中心的特定地区，根据地块规模不同，也允许容积率上浮515%。对于已有开发项目的容积率已经大于基准容积率的地块，或者拟建开发项目的批准容积率大于2008年总体规划中规定并已经缴纳开发费的地块，均不再享有容积率奖励规定。地块面积在基准容积率基础上允许上浮中心区For Downtown CorePlanning Area3000m2 5500 m25%5501 m28000 m210%8000 m215%Orchard&Museum地区For Orchard
18、&MuseumPlanning Area10000m215000m25%15001m220000m210%20000 m215%4. 策略建议4. 1宏观层面：基于价值取向的总体策略 【1】依据土地供求关系，确定总体控制目标 随着土地供求关系的日趋紧张，为了满足城市经济和社会发展的未来空间需求，采用较高强度的空间发展模式是必然趋势。但是，上海土地供求关系尚未达到新加坡和香港的紧张状态，气候条件也不相同。上海的总体开发强度不应高于新加坡和香港。【2】强调轨道交通导向，落实低碳发展理念在上海城乡建设用地限和轨道交通网络长远规划都已经确定的前提下，既有条件也有必要依据轨道交通网络的服务水平确定开发强
19、度分区管制体系，形成轨道交通导向的低碳发展模式。【3】形成强度递变格局，塑造地区形态特色形成中心城区、近郊城镇、远郊城镇开发强度逐次递减的格局，有助于塑造各个地区的形态特色，并吸引人口向郊区城镇疏解。地域空间形态特征中心城内环以内高层为主，小高层为辅内环和中环之间小高层为主，高层为辅中环与外环之间小高层为主，多层为辅新城近郊小高层为主，多层为辅远郊多层为主，小高层为辅新市镇近郊？，小高层为辅远郊？，低层为辅（注：标记？的内容位于原照片被遮盖处）【4】界定各类特别区域，贯彻分类管制原则开发强度分区管制体系仅适用于中心城区和郊区城镇的一般区域。各类特别区域根据各自的特殊属性确定开发强度管制要求。【
20、A】 历史风貌保护区：包括12片中心城历史文化风貌区、32片郊区历史文化风貌区、市级及以上文物保护单位和优秀历史建筑建设控制范围；【B】 发展敏感区：包括建设敏感区、楔形绿地、水源保护地、特殊环境要求地区；【C】 重要滨水区：包括黄浦江两岸规划区、苏州河滨河地区、重要河道沿岸地区；【D】 风景区：包括余山国家旅游渡假区、淀山湖风景区、大中型公共绿地及重要广场周边地区；【E】 净空管制区、微波通廊管制区；【F】 特殊大型开发项目。4. 2 中观层面：开发强度区分体系4. 2.1开发强度分区体系的空间单元：四个层次区域：上海市区域划分为中心城区及其拓展区、郊区城镇分区：在各个区域中确定开发强度分区
21、及其基准强度控制区间街坊：在各级开发强度分区中确定街坊是否适用特定强度地块：在各个街坊中确定地块是否适用开发强度修正4. 2.2中心城区及其拓展区【闵行新城、宝山新城、虹桥商务区】 依据轨道交通网络的服务水平，划分开发强度分区根据上海市轨道交通远期规划，上海市域共有轨道交通线路22条，设置434个站点，包括一线站、二线换乘站和三线及以上枢纽站。轨道交通线路两侧500米、800米、1500米作为不同级别的影响范围，赋予相应的分值。500米是轨道交通的直接影响范围，800米是步行10分钟可达范围，1500米是公交车10分钟可达范围。运用GIS技术，依据轨道交通网络的服务水平，划分为5级开发强度分区
22、。中心城区及其拓展区的5级开发强度分区：1级强度区【S=0】：不在任何轨道交通线路1500米覆盖范围内，轨道交通服务水平最低。2级强度区【0S1.0】：位于一条轨交线路800米服务范围之内或者在两条线路1500米服务范围之内，轨道交通服务水平较低。3级强度区【1.0S2.0】：至少位于一条轨交线路500米服务范围之内，轨道交通服务水平一般。4级强度区【2.0S3.0】：位于两条轨交线路500米服务范围之内，或者同时在多条线路800米、1500米覆盖范围之内，轨道交通服务水平较高。5级强度区【S3.0】：位于三条轨交线路500米服务范围之内，或者同时在多条线路800米、1500米覆盖范围之内，轨
23、道交通服务水平最高。轨道交通线网密度指标分区意义各级强度分区面积各级强度分区内住宅组团用地面积S=01级强度区轨道交通线路密度最低40.6km24.89km20S1.02级强度区轨道交通线路密度较低133.6km231.24km21.0S2.03级强度区轨道交通线路密度一般264.9km281.96km22.0S3.04级强度区轨道交通线路密度较高137.9km247.62km2S3.05级强度区轨道交通线路密度最高66.7km2？km2（注：标记？的内容位于原照片被遮盖处） 街坊层面：在各级开发强度分区中，如果一个街坊的50%以上（含50%）面积位于轨道交通站点300米服务范围内，则该街坊划
24、为特定强度区域，其余街坊为基本强度区域。 中心城区及其拓展区强度分区管制的容积率控制区间一级强度区二级强度区三级强度区四级强度区五级强度区住宅组团基本强度1.0-1.2（含1.2）1.2-1.6（含1.6）1.6-2.0（含2.0）2.0-2.52.5特定强度-2.53.03.0商办基本强度1.0-2.0（含2.0）2.0-2.5（含2.5）2.5-3.0（含3.0）3.0-3.5（含3.5）3.5-4.0（含4.0）特定强度-4.05.05.0 根据上位规划和相关资料，分析各个开发强度分区中各类用地和建筑总量（包括存量和增量）的供求平衡状况。在此基础上核算基本强度的容积率控制区间，确保供给大
25、于需求。用地性质一级强度二级强度三级强度四级强度五级强度六级强度住宅容积率0.81.21.62.02.52.5一般高度12米18米30米45米60米60米以上时宜层数3层以下4-6层6-8层8-14层12-18层18层以上建筑密度30%30%30%25%25%25%商办容积率1.02.02.53.04.04.0一般高度15米25米40米60米80米80米适宜层数3层以下3-5层5-8层16层以下20层以下20层以上与2003版开发强度分区相比，2010版各级开发强度分区的容积率控制区间指标都有所提升，并设置了街坊层面的特定强度区域，以适应土地供求关系日益紧张的趋势。4. 2.3 郊区城镇 依据
26、城镇内部区位，划分为三个开发强度分区。 城镇中心区域为三级强度区，城镇中心相邻区域为二级强度区，其他区域为一级强度区。编制各个城镇的开发强度分区规划，各级强度分区内的商办用地和住宅组团用地占该城镇商办用地和住宅组团用地总面积的比例宜满足：三级强度区20-40%、二级强度区50-70%、一级强度区10-20%。根据上位规划和相关资料，分析各个开发强度分区中各类用地和建筑总量（包括存量和增量）的供求平衡状况。在此基础上核算基本强度的容积率控制区间，确保供给大于需求。街坊层面：在各级开发强度分区中，如果一个街坊的50%以上（含50%）面积位于轨道交通站点300米服务范围内，则该街坊划为特定强度区域，
27、其余街坊为基本强度区域。一级强度区二级强度区三级强度区住宅组团用地基本强度1.0-1.2（含1.2）1.2-1.6（含1.6）1.6-2.0（含2.0）特定强度1.62.02.5商办用地基本强度1.0-2.0（含2.0）2.0-2.5（含2.5）2.5-3.0（含3.0）特定强度2.53.04.0开发强度类别住宅组团用地商办用地容积率主导建筑高度容积率主导建筑高度级强度区基本强度1.01.224米1.01.524米待定强度1.524米2.024米级强度区基本强度1.21.540米1.52.040米待定强度2.060米3.060米级强度区基本强度1.52.060米2.03.060米待定强度2.560米4.0100米与2003版开发强度分区相比，2010版商办用地容积率控制区间指标都有提升，以适应土地供求关系日益紧张的趋势。中心城区及其拓展区的开发强度分区一级强度区二级强度区三级强度区四级强度区五级强度区住宅组团基本强度1.0-1.2（含1.2）1.2-1.6（含1.6）1.6-2.0（含2.0）2.0-2.52.5特定强度-2.53.0
