1、作为现代城市规划体系的核心，每一部新城市规划法的诞生都标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，主要表现在规划行政、规划编制和开发控制等方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据和法定程序，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。各国和地区的规划法及现代城市规划体系的形成第一部规划法的诞生，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能 二战以后的规划法为现代城市规划体系奠定了基础英国1909年的住房和城市规划诸法1947年的城乡规划法德国只有地方性法规1960年的联邦建设法日本1919年的城市规划法1968年的城市规划法新加坡1927年的新加坡改善条例1959年的规划条例香港1
2、939年的城市规划条例1974年的城市规划条例美国（纽约）1916年的区划条例1961年的区划条例 美国没有联邦的规划立法；新加坡和香港当时为殖民地，只能制定条例2、城市规划法规体系的定义 我国城市规划法规体系是指国家和地方制定的有关城市规划的法律、行政法规和技术法规，组成完整的城市规划法规体系。 以中华人民共和国城市规划法为基本法，其他与之配套的行政法规组成的国家城市规划行政法规体系；以各省、自治区、直辖市制定的中华人民共和国城市规划法实施条例或办法为基础，其他与之配套的行政法规组成的地方城市规划法规体系，有立法权的城市也可以制定相应的规划法规。3、城市规划法规体系的形成 我国现行的城市规划
3、法产生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法，城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市发展的政策由党和国家行政领导部门确定。领导部门、领导同志的一系列“指示”、“意见”、“通知”、“批复”等指导着城市规划和城市建设工作。一个国家的城市规划体系包括规划法规、规划行政、规划编制和规划设施（或称开发控制）四个基本方面。其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政、规划编制和开发控制方面提供法定依据和法定程序。3.1 城市规划法形成环境 在经历了十年“文革”动乱之后，我国城市规划和建设迅速出现了新面貌，我国实行了社会注意市场经济，城市利益主体逐
4、渐多元，城市的功能日趋多样，城市经济社会管理和建设管理的关系空前复杂。反映在城市规划和规划管理上，传统的、以指令性计划为特征的规划行政已不适应，城市规划进一步走上法制轨道已是势在必行。 如1978年中共中央关于加强城市建设工作的意见，1980年国务院批准的全国城市工作会议纪要，都对我国城市规划工作的发展起到了积极的推进作用。3.2 城市规划法制订的意义 制定城市规划法的根本目的在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城市规划，实现城市的经济和社会发展目标，建设高度文明的、具有中国特色的社会主义现代化城市，从而推动我国整个经济和社会的协调发展，建设宜居社会。3.3 我国城市
5、规划法规体系的形成3.3.1国民经济恢复和第一个五年计划时期国民经济恢复和第一个五年计划时期是新中国城市规划事业由创立到壮大的八年，是我国城乡规划事业第一个重要发展时期：（1）1951年2月，中共中央在政治局扩大会议决议要点中指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，成为当时城市建设的基本方针。（2）1952年8月，中央人民政府建筑工程部（简称建工部）成立，主管全国建筑工程和城市建设工作。（3）1952年9月，召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会。会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性
6、，以适应大规模经济建设的需要。会议决定，一是从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作；二是开展城市规划，各城市都要建立城市规划工作；三是划定城市建设范围，明确规定把城市建设计划纳入到国家经济计划之中；四是将我国城市分类排队，划分为重工业城市、工业比重较大的改建城市、工业比重不大的旧城市；一般城市等四类，以便分类指导和安排城市建设。从此，我国城市建设工作进入一个统一领导，按照规划进行城市建设的新阶段。（4）1953年9月，中共中央发出关于城市建设中几个问题的批示，要求各地加强对城市建设的领导，建立健全城市建设机构，抽调得力干部及技术人员加强城市建设工作。（5）1954年6月，建
7、工部在北京召开第一次城市建设会议，明确城市建设的目标是建设社会主义城市、着重研究了城市建设的方针、任务、组织机构、管理制度等问题。（6）1954年8月，建工部城市建设局改为城市建设总局，负责城市建设的长远计划和年度建设计划的编制与实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划编制。（7）1954年11月，国家建委成立。（8）1955年11月，为适应市、镇建制的调整，国务院颁了城乡划分标准。（9）1956年国家建委颁发了城市规划编制暂行办法，成为新中国第一个关于城市规划的法规文件，规范了城市总体规划和详细规划的编制行为。（10）到1957年，国家先后批准了兰州、洛阳、太原、西安、包头、成都、大同、湛
8、江、石家庄、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺、邯郸等15个城市的总体规划和部分详细规划。3.3.2“大跃进”到“文化大革命”时期 “大跃进”和调整时期以及“文化大革命”时期，是我国城市建设出现失误，以至否定城市规划，直到城市建设遭受严重冲击和破坏，城市规划事业蒙受重大挫折和损失，应当吸取沉痛教训的一段经历：（1）城市建设也出现“大跃进”形势，提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”号召。（2）1960年4月，建工部在桂林召开第二次全国城市规划工作座谈会，提出“要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城市基本建设成为社会主义的现代化的新城市”，并要求旧城市“在十年到十五年内基本上改建成为社会
9、主义的现代化的新城市，许多省会城市和部分大中城市对第一个五年计划时期编制的城市总体规划重新修订，致使城市规模定得过大，建设标准定得过高，城市人口迅速膨胀，住房和市政公用设施紧张，大量征用土地，造成很大浪费，城市发展失控，打乱了城市布局，恶化了城市环境。（3）1960年11月，在第九次全国计划会议上，草率地宣布了“三年不搞城市规划”的决定。这个决策，造成了失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致了各地纷纷撤销规划机构，大量精减规划人员，使城市建设失掉规划指导，带来难以弥补的损失。（4）1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，作出了调整工业项目
10、、压缩城市人口，撤销不够条件的市镇建制以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。（5）1962年和1963年，中共中央和国务院接连召开了两次城市工作会议，比较全面地研究部署了调整期间城市的经济工作。1964年国务院发布了关于严格禁止楼堂馆所建设的规定，严格控制国家基本建设规模。经过几年调整，城市建设有了一些起色但“大跃进”对城市建设决策上产生的错误并未纠正过来。（6）1964年和1965年，城市建设工作又连遭几次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全国开展“工业学大庆”运动之后，机械地将周恩来总理视察大庆时的题词：“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”的十六字作为城市建设方针，在城
11、市里建设分散的居住区，“干打垒”（即夯土墙）房屋，并种植作物等，以为这就是贯彻“十六字”方针。1964年8月，毛泽东主席提出“三线”建设方针，要求沿海一些重要企业往内地搬迁，国家经委召开全国搬迁工作会议，提出对搬迁项目要实行“大分散、小集中”的原则，少数国防尖端项目应按“分散、靠山、隐蔽”原则进行建设。随后，林彪提出“靠山、分散、进洞”，于是，形成了“三线”建设实行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影响波及全国所有城市的建设。第二，否定城市城市规划，1964年开展“设计革命”运动，除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等外，又批判城市规划“只考虑远景，不
12、照顾现实，规模过大，人口过多”等问题，再一次否定城市规划，精简规划机构，压缩规划人员。第三，取消国家计划中的城市建设户头，1965年国务院转发国家计委等拟定的关于改进基本建设计划管理的几项规定（草案）中取消了城市建设户头，不再下达建设项目和投资指标，城市建设资金急剧减少，致使城市建设陷于无米之炊的困境。（7）1966年“文化大革命”开始后，国家主管城市规划和建设的工作机构停止了工作，各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构，下放规划人员，销毁档案资料，把专家说成反动学术权威，把规划管理说成“管、卡、压”，直到1971年，造成我国城市规划、建设、管理工作极为混乱的无政府状态。由于城市规划被废弃，无
13、人进行管理；于是，城市里乱拆乱建、乱挤乱占、建筑不按规划“见缝插针”进行建设的现象成风，园林、文物惨遭破坏，易燃易爆和污染工业任意建设，私人住房随意侵占，对城市的规划建设造成了一场历史性的浩劫。（8）1972年，国务院批转三部委关于加强基本建设管理的几项意见规定：“城市的改建和扩建要做好规划，经过批准，纳入国家计划”，我国城市建设开始出现转机，但由于“左”的错误指导思想依然发挥作用和城市建设问题成堆、积重难返，城市规划工作仍未脱离困境，直到1976年文化大革命结束前，我国城市规划事业的发展依然处于十分薄弱和被动的局面。3.3.3社会主义现代化建设新时期随着我国经济社会发展的深刻变化，以及城市规
14、划法的颁布实施，城市规划和建设事业迈上蓬勃发展的崭新轨道。从城市规划法发展到城乡规划法，体现了我国城乡规划法制建设的重大进步，树立了新中国城乡规划发展历史上的一座新的里程碑：（1）1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，并下发了关于加强城市建设工作的意见（即中共中央197813号文件）。一是强调了城市在国民经济发展史中的重要地位与作用，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的战略性方针。二是强调要“认真抓好城市规划工作”，全国各城市都要认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划。城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变。三是强调要“正确处理骨头与肉的关系”，解决了城市维护
15、和建设资金的来源问题。四是强调“为了把城市建设迅速搞上去，必须加强城建队伍的建设”，并要加强党对城市工作的领导。这次会议，对我国城市规划工作的恢复和发展起到了至关重要的作用。（2）1978年8月，国家建委在兰州召开城市规划工作座谈会，宣布全面恢复城市规划工作，要求立即开展编制城市总体规划的工作。1979年，国家建委和城建总局在认真总结我国城市规划历史经验教训的基础上，开始起草中华人民共和国城市规划法草案等文件，新中国的城市规划从此步人第二个重要发展时期。（3）1980年10月，国家建委在北京召开第一次全国城市规划工作会议。会议提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展
16、方针，指出：“市长的主要职责应该是规划、建设和管理好城市”，强调了“要建设好城市，应当先有一个好的城市规划，城市规划工作要有一个新的发展”。会议还讨论通过了城市规划法（草案）。（4）1980年12月，国务院批转全国城市规划工作会议纪要。纪要明确指出要“尽快建立我国的城市规划法制”，“为了彻底改变多年来形成的只有人治，没有法制的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。同时强调要“加强城市规划的编制审批和管理工作”，“城市各项建设应根据城市规划统一安排”，“充分发挥城市规划的综合指导作用”。全国城市规划工作会议的召开，在促进我国城市规划事业的发展历程中，占有十分
17、重要的地位与作用。（5）1980年12月，国家建委颁发了城市规划编制审批暂行办法和城市规划定额指标暂行规定，这就为我国城市规划的编制和审批提供了法规与技术的依据和保障。（6）1983年11月，国务院常务会讨论了城市规划法（草案），决定以城市规划条例的形式颁布。（7）1984年1月5日国务院颁发了城市规划条例，共七章五十五条，对城市规划的制定，旧城区的改建、城市土地利用的规划管理、城市各项建设的规划管理、行政处罚等作出了明确的规定，成为新中国城市规划建设管理方面的第一部行政法规（8）1989年12月26日，中华人民共和国城市规划法颁布，自1990年4月1日起施行。标志着我国城乡规划法制建设又迈进
18、了一大步，成为新中国城乡规划史上的一座里程碑（9）直到2007年10月28日中华人民共和国城乡规划法的颁布，自2008年1月1日起施行。成为一部更加符合我国社会主义现代化建设新时期城乡统筹发展需要的完备法律。 3.3.1完善的规划体制为宜居城市建设提供保障新加坡是马来半岛最南端的热带城市岛国。新加坡发展最大的约束是土地资源，但城市的发展并未受其影响，其开发成功主要归因于有一个明确、清晰和强有力的政府控制体制。它依据坚实的政策环境，使专业规划者与企业很好地合作，它果断地执行了一些重大的政策和规划，才使新加坡有了今天的宜居环境。 新加坡最引人注目的是其良好的绿化环境，这是基于三方面的原因。首先，规
19、划部门精心编制了绿色和蓝色规划，这确保新加坡在城镇化进程飞速发展的同时，仍拥有绿色和清洁的环境;其次，新加坡在不同的发展时期，提出不同的绿化美化目标，保证与城市变化的方向相一致;此外，政府出台了诸如公园与树木法令、公园与树木保护法令等一批法律法规，要求所有部门都必须承担绿化责任，对损坏绿化的行为实行严厉处罚。4、城市规划法规体系的构成 城市规划法规体系是以城市规划法为母法，以国务院颁布的行政法规，国家城市规划行政主管部门颁布的部门规章，以及地方制定颁布的地方性法规、地方规章和行政措施等作为子法所构成的一个完整的法规体系。准确的说它是由三部分构成城市规划法包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。
20、4.1、主干法及其从属法规 ： 主干法的立法机关就是国家立法机构，从属法规阐明主干法有关条款的实施细则。主干法与从属法有一种综合化的发展趋势。（中华人民共和国城市规划法）。规划法是城市规划体系的核心，因而又被称作主干法，其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。尽管各国规划法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，不可能对各个实施细节作出具体规定，因而需要有相应的从属法规来阐明规划法的有关条款的实施细则，特别是在规划编制和开发控制方面。根据立法体制，规划法由国家立法机构（如议会）制定，从属法规则由规划法授权政府的规划主管部门（如英国的环境部和新加坡的国家发展部）制订，并报议
21、会备案。4.2、城市规划的专项法： 城市规划的专项法是针对规划中某些特定议题的立法。由于主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性，这些特定议题（也许会有空间上和时间上的特定性）就不宜由主干法来提供法定依据。以英国为例，1946年的新城法、1949年的国家公园法、1965年的产业分布法、1978年的内城法和1980年地方政府、规划和土地法等都是针对特定议题的专项立法，为规划行政、规划编制或开发控制等方面的某些特殊措施提供法定依据。如新城、国家公园和内城开发区都由特定的机构（规划行政）来负责，规划编制和开发控制的法定程序也与常规不同。新城和内城开发区的规划机构都不是永久性的，最终将移交给地方政府管理。
22、在企业特区，尽管所在地方政府仍是规划当局，为了鼓励产业投资，采取了较为简化的开发控制程序，只是作为一种试验性的特例。4.3、相关法： 主要是有关地方政府机构和环境方面的立法。 如广州市城市绿化条例、北京市城市道路管理条例、北京市风景名胜区管理暂行条例等。由于城市物质环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，因而需要各种相应的立法，城市规划法规只是其中的一部分。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响，较为突出的是有关地方政府机构和环境方面的立法。城市规划法确定的规范和原则是不容违背的，其他各层次的法规的内容都不能与之相抵触；同时它所确定的规范、原则又必须根据各地
23、的实际情况，通过各层次的地方立法加以充实和具体化。5、城市规划法规体系的发展5.1当前城市规划法规存在的问题法制观念不强 按照中华人民共和国城市规划法，城市总体规划经法定程序批准，具有相应的法律效力。但人们普遍认为城市总体规划只是技术蓝图，存在着“墙上挂挂而已”的思想。由于普遍存在法制观念不强和认识不到位，城市总体规划的严肃性和权威性得不到维护，导致了城市规划实施的朝令夕改和长官意志，城市发展的协调性差，城市资源浪费，以及人民群众的切身利益得不到有效保障。法规体系尚未完善。地方城市规划法规体系在全国尚未有统一模式，各城市都正在积极探索中。无序竞争和短期行为。市场经济初级阶段，各地区和城市都渴望
24、在最短的时期内扩大投资总量，发展城市经济。因此，出现了不惜以牺牲原则、罔顾城市规划的科学性和严肃性为代价提高竞争力，甚至有些地方政府和领导被近期利益所驱使，错误地认为坚持规划原则就是阻碍经济发展，法制建设是束手束脚、自找麻烦，思想认识的偏差是影响城市规划法制发展的根本原因之一。徐州各区规划发展短期行为新加坡重视发展项目规划条件的前期可行性研究，（每任建设者基于此有利于建设连续），我国则比较重视后期的审批（加入了个人主义，符合“业主”的要求）。 穆天子山庄 穆天子山庄是佛山一个颇具名气的郊区楼盘，2000年开盘之初曾宣称是广东省密度最低的住宅小区，但在其后的两年中，这个小区却先后两次变更规划，在
25、原来的绿地上建起了新的住宅楼，由此引发了业主和开发商之间旷日持久的纠纷，其中矛盾的焦点在于开发商单方面变更原有的规划内容，是否侵犯业主利益？“穆天子山庄规划变更”反思 1不同角色的经济利益和权力及义务 2规划法规的体系不完善。但地方城市规划法规体系的建立无论在深度还是广度距城市规划法制化的要求还有一定距离，规划编制的方法、方式和审批机制也未能与法制化的发展相适应。 3住户意识的提高5.2当前城市规划法规发展的方向 1.修订城市规划法，修订、清理规划、建设领域所有与之相符的法律法规以及实施这些法律法规的行政性法规。 2.健全规划诉讼体系 3.还要加强公众参与，完善规划的决策、管理、监督。4.环境意识的提高长江三角洲地区，形成了区域性的经济发展带，也为城市建设带来了新的问题，在城市规划法规建设的过程中，就要着力于区域规划的法律法规建设，可把它纳入到将来修订的城市规划法中 长江三角洲图 结语： 芒福德说过，真正影响城市规划的，是深刻的社会经济的变革。我国的城市规划只有适应社会经济体制的变革，才有可能真正发挥其对城市发展和建设的作用。而这些规范要在规划实践中得到有效执行，恐怕还要从外部监督主体的确立、完善监督程序、保障外部监督合法性等方面下工夫。
