1、2008年，中央政法委等9部委出台了关于推进政法部门网络设施共建和信息资源共享的意见（政法20081号），对加快政法信息化建设作出了总体部署；2009年，中央办公厅、国务院办公厅转发的中央政法委、中央维护稳定领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见（中办发200946号）提出了实现“四个网上”和“一个实况监控”的执法信息化建设总体要求。批复的出台，将监狱信息化工作列入国家信息化总体发展战略，实现了监狱信息化与政法信息化、国家信息化的协调发展，适应了新形势发展的要求。（二）批复的出台，是贯彻落实国阅200640号纪要的重大举措。国阅200640号纪要明确提出了加强监狱工
2、作的八条措施，是解决监狱改革发展一系列重大问题的重要文件，充分体现了党中央、国务院对监狱工作的高度重视和关心支持。几年来，在司法部党组的坚强领导和全系统共同努力下，纪要提出的加强监狱工作的各项政策措施得到了较好的贯彻落实，调整监狱经费支出标准、监狱布局调整专项建设资金、监狱企业政策性关闭破产、落实专项核销监狱企业难以偿还的政策性贷款政策等一些重大问题得到了有效解决。批复的出台，是纪要落实工作中的又一重大进展，标志着监狱信息化建设进入了新的时期，为监狱事业交上了一份满意的历史答卷。（三）批复的出台，是监狱管理工作迈上新台阶的重要标志。信息化是现代管理的基础，是提高管理效益的重要手段。深入推进监狱
3、信息化工作，是改进监狱管理模式，加强监狱管理创新的必然趋势。对于监狱事业发展来说，信息化是监狱管理法制化、规范化和专业化的重要保障，是提升监狱刑罚执行水平、提高教育改造质量、完善警务机制的重要手段。批复的出台，对监狱管理信息化水平的提升、快速反应能力和突发事件应对能力的增强、监狱执法的公开透明、罪犯教育改造质量的提高以及监狱的持续安全稳定，不仅具有巨大的促进作用，而且为监狱管理的现代化奠定了技术支撑。二、准确理解批复出台的背景和焦点问题大家知道，2007年，司法部制定下发了全国监狱信息化建设规划，同时报送国家发改委。国家发改委对规划给予了较高评价，但提出待国家电子政务工程建设项目管理暂行办法（
4、国家发展改革委第55号令,以下简称“55号令”）出台后按程序审批。这历时三年多时间，是因为出现了许多新情况、新政策、新要求，也与我们的设计有个对接磨合的过程。在这里，我就一些焦点和难点问题向大家作个说明。（一）关于审批程序的问题2007年初，我们向国家发改委报送了规划，争取“以规划代项目”的方式，由国家发改委直接批复规划。但国家发改委表示，尚未有审批信息化专项规划的先例，建议仍以建设项目形式报国家发改委审批。2007年9月，55号令正式出台，明确规定了需求分析、项目建议书“两步走”的立项审批程序。由于监狱信息化是中央和地方共建项目，在立项审批中，是由我们代各省（区、市）监狱局统一申报，国家发改
5、委代各省（区、市）发改委统一批复。国家发改委关于电子政务立项审批的新政策、新要求是要提供项目的需求分析，这对立项工作是一个新的挑战。为了加快立项审批进度，我们提出了希望国家发改委打破常规、直接指导立项申报工作的建议。国家发改委采纳了我们的建议，委派国家电子政务专家亲自指导需求分析工作，并将监狱信息化作为需求分析首批试点，予以重点支持。按照国家发改委的要求，2008年完成了需求分析的调研、编制工作；2009年完成了项目建议书和需求分析报告论证评审的所需工作。可以讲，监狱信息化是55号令颁布实施以来，第一个批复立项的全国性电子政务工程。（二）关于建设范围的问题按照国家发改委的要求，政府信息化建设统
6、一列为电子政务工程，主要包括网络、信息系统、信息库、保障体系、标准化体系、支撑体系等六项建设内容，这与我部规划提出的建设项目有很大的差异。我们所讲的信息化，不仅是电子政务，还包括了电子警务和安防。实质上，完整的监狱信息化，应该是电子政务、电子警务、安防“三合一”的模式。为此，在申报立项阶段，就“什么是监狱信息化”的问题，发生了许多争议，我们主张将安防、应急指挥等建设任务纳入一并批复；国家发改委提出，公安部“金盾”工程仅审批了电子政务的六项建设内容，公安的安防建设项目由其他渠道解决。我们则根据去年7月两办关于加强政法经费保障工作的意见（厅字200932号）有关“加强政法基础设施建设”的要求，向国
7、家发改委提出了将应急指挥纳入一期工程、将技术安全防范纳入监狱基本建设的解决方案。经多次协商，国家发改委最终采纳了我们的意见，同意将应急指挥系统、技术防范信息化接口列入一期工程建设内容；同意将技术安全防范纳入监狱基本建设，在新修订的监狱建设标准做出规定“监狱应按照有关规定，建立和完善通讯、监控、门禁、报警、周界防范、应急指挥等技术防范设施及相关网络综合布线，并应与监狱同步规划、同步建设、同步投入使用”。这就在制度政策层面上，明确了监狱技术防范及信息化基础设施的投资渠道。（三）关于分期建设的问题“分期建设，分步实施”是国家发改委对政府投资项目的总体要求，目的是为了提高投资效益、保证工程建设质量。在
8、申报立项之初，国家发改委就提出了希望我部按照规划，优先选择部分急需、急用的建设任务先行立项。据此，我们在规划范围内选择了重点任务在一期工程立项，即将网络平台、标准体系、罪犯和警察两个信息库以及应急指挥、监管执法、教育与改造（含劳动改造）、生活卫生、警察管理、狱务公开等六个应用系统列入一期工程，并将监狱管理信息库以及办公自动化、生产管理、决策支持、建设与保障等四个系统列入二期工程。按照国家电子政务总体框架（国信20062号），我们又将一期工程的六个应用系统归类为监管安全、罪犯管理、狱务公开等三类应用系统，进一步优化了监狱信息化的系统架构。（四）关于投资额度的问题在核定一期工程投资额度时，国家发改
9、委提出两个方案。第一方案是按照中央与地方事权划分，中央只对少数地区实行困难补助，国家发改委一次拨付3.8亿元中央预算内投资，这是国家发改委的首选方案。我们的意见是参照监狱布局调整政策，确定监狱信息化地方补助比例。第二方案逐一审核32个省（区、市）监狱局、679所监狱的投资方案，最后确定总投资规模和补助额度。我们认为，这个方案不仅时间漫长，而且无法操作。最终，经过多次沟通，国家发改委采纳了我们的意见，同意参照司法部办公厅、国家发展改革委办公厅关于20082010年全国监狱布局调整确定重点项目有关问题的通知（司办通200775号）有关政策，按照监狱布局调整重点项目东中西部地区30%、50%、70%
10、的比例，安排监狱信息化投资补助，并对新疆生产建设兵团、西藏自治区全额安排中央投资。同时，在现有投资标准中，仅包括了基础软硬件配置和投资，未列入系统集成、建筑工程、其他工程、工程预备等四大类工程经费，为争取地方投资留下了空间，实现了我们的基本要求。（五）关于中央补助资金下达程序的问题根据55号令的规定，需安排中央财政性资金补助的电子政务项目，由各地建设单位编制资金申请报告，经地方发改委审查后，报国家发改委审批。为了尽早启动一期工程，我们提出了依照中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法（国家发展改革委第31号令）有关规定，在项目建议书中一并提出中央补助资金申请，各地不再单独报送资金申请报告，由国
11、家发改委直接下达投资计划。国家发改委考虑到中央有可能今后调整国债建设资金的有关政策，也倾向于尽早下达中央补助资金。因此，国家发改委采纳了我们的方案，在批复中明确提出，地方发改委完成地方可行性研究报告审批后，根据前期工作进度情况向国家发改委上报年度投资计划。这意味着，项目审批和中央补助资金审批两个程序合二为一，“两步并作一步走”，为各地尽快落实资金、启动建设创造了有利条件。三、全面把握一期工程的主要原则和目标任务全国监狱信息化一期工程是一项时间紧、任务重、要求高的系统工程。批复对一期工程的建设目标、主要任务、投资估算等提出了明确要求，是实施一期工程的重要指导性文件，各地要按照批复的要求，结合实际
12、，认真组织，全力推进。（一）主要原则加快实施全国监狱信息化一期工程的主要原则是：统一规划，分步实施。要按照中央和地方的事权划分，明确一期工程的目标和重点，以点带面，分步实施，稳步推进，坚持以需求为导向，以建设促应用，以应用促发展，以发展促规范，发挥信息化建设的整体效益。强化功能，突出重点。要紧紧围绕监狱工作的职能和任务，以实际应用为主导，突出监狱工作的重点，贴近监狱工作的实际需要，满足监狱安全稳定和改造罪犯的实际需要，加快推进信息化技术在监狱管理工作中的应用。信息共享，避免浪费。要从实际出发，兼顾技术的先进性和适用性，合理确定一期工程建设规模和水平，统筹考虑部门和全局的关系，充分整合现有资源，
13、厉行节约，避免重复建设。统一标准，保障安全。要坚持统一标准，积极采用国家标准，继续推进标准化工作，加快制定监狱信息化标准，要高度重视信息安全工作，信息安全要与信息化建设同步规划、同步建设，以安全保发展，在发展中求安全。（二）建设目标根据监狱信息化建设的需求分析，一期工程的建设目标包括三个方面：政务目标。根据监狱管理机关的职能和任务，一期工程提出了“三无”和“两率”的政务目标，即“实现罪犯无脱逃、狱内无重大案件、无重大安全生产事故的目标，罪犯改好率达到90%以上；实现100%的执法依据、执法程序和执法结果公开透明”。这就要求监狱信息化不能为建设而建设，而是要紧紧围绕监狱中心工作，要服务监狱工作大
14、局，要适应监狱工作改革与发展要求。业务目标。为了实现政务目标，一期工程提出了“提升四项能力”的业务目标，即提升监狱管理机关快速反应能力、突发事件应对能力、改造罪犯能力、维护持续安全稳定能力。业务目标要与监狱业务紧密融合，要以提高管理效率、提升警务效能、满足监狱业务需求为出发点和落脚点，为贯彻落实监管工作“首要标准”和维护监管场所持续安全稳定提供技术保障。工程目标。为了有效支撑政务目标和业务目标，一期工程提出了“实施三项建设、提高一个水平”的工程目标，即重点通过网络、应用系统、数据库建设，提高各级监狱管理机关的信息化水平。这就要求一期工程建设必须坚持以高效安全的网络设施建设为基础，以信息资源开发
15、利用为核心，以功能完备的应用系统为重点，改进监狱管理模式，创新监狱管理手段，逐步形成依法、严格、科学、文明的监狱管理体系。此外，按照批复的要求，一期工程的建设期是两年。部里的要求是，各地最迟要在今年底前完成所有审批程序，2011年初开工建设，2012年完成一期工程，并由国家发改委与我部进行跟踪检查，共同组织验收。 （三）主要任务批复确定了标准、网络、应用系统、信息库、安全保障及配套环境等五个方面的建设任务，归纳起来就是“一个平台、一个标准体系、两个信息库、三个应用系统和一个配套环境”。“一个平台”，即网络平台。网络是信息的“高速公路”，各地要坚持网络建设先行的原则，把网络建设作为今年下半年监狱
16、信息化工作的重中之重，加快建成全国监狱信息网络平台。要尽快建成全国监狱系统的“大网”，依托国家电子政务外网，实现部、省、监狱三级网络连接。政务外网是政府部门专用网络，由国家信息中心及各级政府信息中心负责运行，只需接入到各级政府信息中心，就可以实现全国监狱系统互联互通。各地要主动协调本省（区、市）政府信息中心，各地监狱局要尽快接入省级信息中心，指导基层监狱就近接入市、县级信息中心，务必在今年底前全面完成联网工作。要加快建设各级监狱机关的“小网”，加快部、省、监狱三级的局域网建设。各地要积极推进网络建设，努力扩大网络覆盖面，把网络延伸到基层监区，加强办公网、监控网、报警网的“三网融合”，把网络连接
17、到基层，让基层监狱干警真正地用上网络、用好网络，切实提高网络应用效能。“一个标准体系”，即监狱信息化标准体系。标准是信息化建设的“指挥棒”，是避免信息化工程低水平、重复建设的重要手段。标准重在建设、难在执行，需要上下共同努力。要加快制定监狱行业标准，重点制定网络、应急指挥、系统软件等具有共性的建设标准，尽快出台数据编码、交换和访问等基础性信息库标准，抓紧完善业务系统开发、应用和管理等关键性软件技术标准，逐步形成功能完备、科目齐全的标准体系。要认真采用国家标准。要按照国家发改委关于电子政务标准化的总体要求，全面采用国家电子政务技术标准，认真执行政法机关网络设施共建和信息资源共享的技术要求，实现一
18、期工程与国家电子政务建设工程的标准对接。要加大标准执行力度。各地要自觉贯彻落实国家标准和部监狱局出台的行业标准，主动运用标准指导工程设计和建设，强化标准在监狱信息化建设各个环节的约束作用，有效地规范监狱信息化建设。“三个应用系统”，即监管安全系统、罪犯管理系统、狱务公开系统。监管安全系统是基础，罪犯管理系统是重点，狱务公开系统是公正廉洁执法的保障。在监管安全系统建设方面，指挥中心建设是监管安全系统运行的载体、是应急指挥联动、预案管理、目标跟踪地理信息管理等系统的运行保障。因此，各地要高度重视和加强指挥中心建设，要按照部监狱局的统一要求，全力打造通讯快速高效、指挥协调有力、反应处置迅速的监管安全
19、系统，全面提升各级监狱管理机关快速反应能力和突发事件应对能力。在罪犯管理系统建设方面，各地要按照项目建议书的总体要求，结合省级罪犯信息库的建设进度，同步完成包括狱政管理、刑罚执行等业务在内的监管执法系统建设，抓紧实施罪犯教育与改造、生活卫生、综合治理协同等系统的建设。综合治理协同系统是为了落实首要标准，降低刑满释放人员的重新犯罪率，从而维护社会稳定，促进社会和谐发展的创新型应用系统，这一系统包括了远程探视、罪犯社会帮教、罪犯监外执行、刑满释放安置等诸多功能，各地要高度重视，确保该系统建设和应用取得实效。在狱务公开系统建设方面，各地要加强对狱务公开工作的研究，科学构建狱务公开体系，分层次、分对象
20、地逐步实现监狱工作对罪犯公开、对罪犯家属公开、对干警公开、对社会公开；要充分利用互联网平台，全面、深入地宣传我国刑罚执行政策，及时掌握和准确研判舆情信息，正确引导传统媒体和网络媒体对监狱突发敏感事件的报道。“两个信息库”，即监狱罪犯信息库和监狱警察信息库。信息是监狱管理部门把握形势、科学决策的基础，特别是在当前监管形势复杂多变、不稳定因素增多的情况下，准确把握狱情犯情、提高监管改造工作的预见性和主动性，离不开基础信息。各地要认识到信息库建设的重要意义，努力把监狱罪犯、警察两个信息库建设成为国家级的政法信息库。要加快建设进度。各地要按照中办发200946号文件要求，力争今年底前实现全国罪犯信息库
21、的联网运行，2011年上半年实现全国警察信息库的联网运行。要提高信息质量。各地要认真落实信息库建设的有关标准，理顺和规范信息采集流程，严把数据采集关，确保基础信息的完整、准确、及时更新。要规范信息共享。加强对信息共享工作的统一管理，认真梳理信息共享目录，规范部、省两级的信息共享机制。“一个配套环境”，就是安全保障系统及相关配套环境。配套环境既是信息化建设的重要内容，也是发挥监狱信息化功能的重要保障。要加强信息安全和保密工作。分级、分层、分区域保障信息安全，落实上网人员身份认证、访问控制、权限管理、责任认定、数据备份等管理制度，严格实行信息安全等级保护制度，严禁在互联网上传输罪犯信息，确保网络安
22、全和信息保密。要构建统一的技术支撑环境。要立足于自主可控的国产软件，构建统一的操作系统、数据库、中间件技术支撑环境。今后，所有应用系统都必须在这个统一的支撑环境上进行开发和部署。部监狱局将在中央本级投资中安排专项资金，用于对系统软件、安全软件等支撑环境实行统一采购。 （四）项目投资估算与资金来源一是关于总投资。批复表述为“项目总投资为101511万元”，而没有采用“项目总投资控制在101511元以内”这种惯用的批复表述方式，这实质上没有设置总投资上限；同时，批复又提出了“结合本地区的实际需要和财政状况，在项目建议书确定的基本配置方案基础上，确定适当的建设规模，以满足本地区监狱信息化建设的实际需
23、要”。因此，各地在核定地方投资时，原则上不受总投资额度的限制，应结合本地区监狱信息化的实际需要确定，要积极争取地方投资，适当扩大建设规模。二是关于中央补助资金。在一期工程中，安排中央对地方补助资金，目的是实现监狱信息化系统一期工程的基本建设目标。中央补助资金通过下达投资计划，由地方财政部门拨付建设单位，主要用于购置监狱信息化的主要硬件设备。各地要按照国家发改委有关政策要求，中央补助资金要优先购置国内生产、自主可控的产品、工程和服务。三是关于资金来源。一期工程的地方建设资金是中央补助、地方政府投资或监狱局自筹的投资渠道。中央补助是地方建设的启动性资金，地方建设的主要资金还是要依靠地方政府投资和监
24、狱局自筹解决，其中的主要瓶颈在于难以落实地方政府投资。因此，各地要千方百计地争取地方配套资金，要尽快向当地党委、政府进行汇报，积极争取党委、政府的政策支持，将监狱信息化纳入到当地信息化总体规划中；要积极协调当地发改委，主动沟通汇报监狱信息化工作的困难和问题，努力争取当地发改委的实质性支持，进一步加快审批进度，加大地方政府投资额度。为督促各地争取地方政府投资，国家发改委将把地方政府投资落实情况作为下达中央投资补助的先决条件，凡是地方政府投资没有落实的，司法部将商国家发改委不批复地方可行性研究报告；凡是地方政府投资落实不到位的，将暂缓下达年度投资计划。对于自筹资金，各地要严格监狱体制改革单位财务管
25、理办法的有关规定，报财政部门审核后，纳入正常预算支出科目；地方监狱局使用银行贷款的，可按照国家发改委31号令的规定申请贴息补助，报当地发改委审批。 （五）可研报告的编报工作一是可研报告的申报和审批。按照批复的要求，各省（区、市）监狱局作为地方项目主持部门负责编制本地区可研报告，新疆自治区、新疆建设兵团、云南、贵州、四川等中央补助资金超过三千万元的五省（区），其可研报告报国家发改委审批，其他地区可研报告由地方发改委审批。各地要充分利用当地政府投资项目的审批政策空间，争取简化项目审批程序，以初步设计代可研报告的形式，由地方发改委一并批复，一步到位完成所有前期审批程序。对初步设计代可研报告一并批复的
26、地区，我们将给予政策鼓励，并将优先下达中央补助资金。二是地方可研报告的编制要求。各地要按照项目建议书中提出的总体要求，以及部监狱局确定的技术标准和规范，认真组织可研报告的编制，严把可研报告的质量关。基本配置方案中未包括的系统集成费、工程预备费、建设管理费等项目，根据国家发改委有关规定，可分别按软硬件购置费的6%-8%、5%、1%-2%取费；基本配置方案中未包括的建筑工程、培训费等其他费用应按照实际需要和国家相关标准核算资金。考虑上述因素，地方投资在基本配置基础上可作上浮调整，各地要认真核算，积极争取地方政府投资。要加强需求分析工作。各地要根据55号令的要求，继续深入细致地做好可研报告的需求分析
27、工作，根据一期工程的总体建设目标，研究提出符合本地区实际的具体功能指标和量化指标，认真梳理本地区监狱业务流程，科学制定建设方案，切实提高一期工程的整体效能。要做好与当地其他电子政务项目的衔接。目前，地方政府部门已经启动了许多电子政务项目，在地方可研报告编制中，要充分考虑监狱信息化与其他政法部门、相关政府部门信息化系统衔接配套，切实加强网络设施共建、信息资源共享，有效支持当地政府部门间业务协同。三是地方可研报告的程序要求。按照批复的规定，各地编制的可研报告要提请部监狱局审核。为加快地方可研报告编报进度，各地必须在今年国庆节前，将地方可研报告提交部监狱局审核。部监狱局将成立全国监狱信息化一期工程评
28、审专家委员会，具体承担地方可研报告审核工作，符合部监狱局的总体要求和技术标准的，由部监狱局出具审核意见。各地据此向当地发改委正式报送可研报告，今年底前，完成地方可研报告的批复工作。地方发改委在可研报告审批后，直接向国家发改委上报年度投资计划，落实中央补助资金。各地要积极协调当地发改委，认真落实此项政策，争取尽早下达中央投资补助。由于年度中央投资计划必须报请全国“两会”审议批准，如果个别地方的工作进度缓慢，未能列入2011年度投资计划，影响如期下达中央补助资金，责任在地方监狱局，部监狱局将责令限期整改。四、切实做好批复的贯彻落实工作全国监狱信息化一期工程是监狱工作的一项重要基础性工程，事关整个监狱工作全局，意义重大，任务艰巨。各地要高度重视，加强领导，精心组织，周密部署，采取有效措施，切实做好批复的贯彻落实工作，加快推进监狱信息化建设步伐。（一）要切实加强组织领导。要把监狱信息化工作摆上重要位置，列入重要日程，切实加强组织领导。要实行“一把手”责任制，各省（区、市）监狱局长作为本地区一期工程建设的第一责任人，各基层监狱长作为本监狱一期工程建设的第一责任人，要
