1、本文从学理层面分析了我国政府职能与政府绩效评估价值取向的辩证关系，运用公共治理、服务型政府、新公共行政等理论和方法，从实践层面对我国各层级地方政府所处的战略地位和其职能进行分析，论证在现阶段我国地方政府绩效评估价值取向上所面临的困境和发展方向。最后，总结得出完善我国地方政府绩效评估价值取向体系的总体思路和方法，提出各层级地方政府在绩效评估中应该具备的价值取向，使我国地方政府的绩效评估走上科学化、制度化的道路。关键词 中国地方政府 绩效评估 价值 价值取向 ABSTRACTEarly 20th century Performance Evaluation become a management
2、tool in western countriesgovernment departments.Through the evaluation results and management efficiency to improve the level of the governments governance and the relationship between government and society. Chinas local governments to build the performance evaluation system is just in the initial
3、stage. The role of value orientation factors in the performance evaluation system is guiding. Values orientation is the core and the soul of the performance evaluation system,and restricts the variety parts of local government performance evaluation system from a strategic height. At present, there
4、is no guiding theory of Chinas local governments value orientation of Performance Evaluation . This situation led to a lot of bad direction in Chinas local governments Performance Evaluation. With the economic and social development and the changing of government functions,our government face a lot
5、of challenges in the field of values orientation of Performance Evaluation, in particular the theoretical research and practice. This paper analyzes the dialectical relationship between the functions of our government and the performance evaluation of value orientations ,using the theory of public g
6、overnance, service-oriented government and new public administration to analyze the local governments strategic position and its functional position practically,and summarized the direction of values orientation in Chinas local governments Performance Evaluation and the difficulties in its developme
7、nt.Finally, point out the systematic Performance Evaluation of the value of new local government orientation in all level（province,city,country and township）. KEY WORDS ：local government in China; Performance Evaluation;Value ; Value orientation目 录1导言 11 研究背景- 6 12 选题意义- 6 13 国内外研究状况- 714 研究方法与思路- 8
8、2相关概念的界定21中国地方政府的界定- 822政府绩效评估价值取向的界定- 83基于地方政府战略定位的理论基础 31 公共治理理论- 8 32 服务型政府理论- 9 33公共治理与服务型政府应该成为地方政府绩效评估价值取向构建的基础。- 94公共治理与服务型政府建设取向下的地方政府职能定位41 “有限政府”和“有效政府”- 942 中国地方政府职能的转变方向- 1043地方政府职能定位和其绩效评估价值取向的内在关系- 105基于政府战略定位的各级地方政府绩效评估目的价值新取向- 116基于省级政府的职能战略定位及价值新取向61省级政府的职能战略定位- 1262基于职能定位的省级政府绩效评估价
9、值新取向- 137基于市级政府的职能战略定位及价值新取向71市级政府的职能战略定位- 1472基于职能定位的市级政府绩效评估价值新取向- 158基于县级政府的职能战略定位及价值新取向81县级政府的职能战略定位- 16 82基于职能定位的县级政府绩效评估价值新取向- 179基于乡级政府的职能战略定位及价值新取向91乡级政府的职能战略定位- 1892基于职能定位的乡级政府绩效评估价值新取向- 18结束语- 20参考文献- 21致 谢- 2211 研究背景20世纪30年代以来，政府部门引进了绩效评估作为一种管理工具来实现公众对政府提出的越来越多的期望政府部门必需实现公共利益，对结果负责。绩效评估是2
10、0世纪早期政府部门引进的一种管理工具（尼古拉斯.亨利，2002），通过评价政府的工作成果和管理效率来提高政府的治理水平、改善政府与社会的关系。20世纪70年代末，西方发达国家兴起了一场称之为“新公共管理”的改革浪潮，在“新公共管理”变革过程中绩效评估得到重视和推广，并形成了以“结果为本”的基本价值取向。 自20世纪80年代初期以来，我国进行了一系列的行政管理体制改革，目的是适应计划经济体制向市场经济体制转轨时期的社会变化。急剧的变化使我国地方政府部门急需引入一种已经被市场经济广泛验证的新管理模式，绩效评估成为新时期我国行政管理体制改革的一个重要突破点。价值取向对于绩效评估的指导性作用正逐渐被地
11、方政府所重视起来，地方政府的绩效评估价值取向影响到各层级政府具体的实践活动和绩效评估过程的科学性，合理性。在新时期我国各层级地方政府所处的战略地位和肩负的历史使命和现阶段地方政府绩效评估价值取向不科学所产生的矛盾愈来愈激烈，影响到政府职能的行使和经济发展的稳定。建立一个科学的统一的地方政府绩效评估价值取向体系是社会、经济、民生稳定发展的有力保障。12 选题意义价值取向是政府绩效评估体系构建的基本和灵魂，本文针对我国地方政府现阶段在政府绩效评估研究和实践中所存在的问题，基于在当前时期我国各级地方政府所承担的战略使命及其地位，提出具有一定创新性的地方政府价值取向。具有较强的理论意义和实践意义。具体
12、体现为以下几方面：1通过对价值和价值取向概念的分析，明确其在政府绩效评估过程中所占据的地位，改变过去我国地方政府对于绩效评估中价值取向概念和观念上面的缺失。2根据不同行政区划，不同层级地方政府相对应地提出其在绩效评估过程中应该具备的价值观，价值取向。改变我国现在地方政府绩效评估价值取向上过于笼统以及方向不明确现状3. 通过与西方国家的政府绩效评估价值取向对比研究，基于服务型政府的理论基础上探讨我国地方政府在战略地位、职能、使命所面临的转变和发展。3根据服务型政府和公共治理的理论基础。针对不同级别和类型，提出分层化的地方政府绩效评估价值取向，对于进一步完善我国地方绩效评估价值取向具有较强的实践意
13、义。政府绩效评估价值取向体系的完善和改革，有助于：1改变现阶段在我过政府绩效评估过程中，“政府本位”的价值取向。政府本位的价值取向过于突出，导致产值、生产指标等数据被过分重视而很少涉及居民实际生活水平如就业、治安、具体居住条件等。2改变现阶段我国地方政府只顾盲目追求增长，对社会整体发展价值取向不够重视的情况。突出反映在政府绩效评估指标体系的设计上，过多的经济数据指标如财政收入、GDP、经济效益等。导致许多地方政府为了完成指标任务过于积极干预经济活动，大规模的重复建设和生态环境的破坏，对底层劳动力没有关注，缺乏社会责任心。这些问题终究有一天会成为经济发展和社会发展的瓶颈。3目前，我国在政府绩效评
14、估价值取向上尚未形成共识与统一的指导理论。有些关注效益，有些关注行为结果，有些关注服务，有些关注完成既定任务。价值取向的多元化和无序化导致我国地方政府绩效评估体系未能符合具体层级政府自己所处的战略位置和政府职能。这些问题导致地方政府在行使职能是多走了错路、歪路。已经成为我国经济和社会发展所面临和急需解决的重要问题。 正是因为第3点中我国地方政府绩效评估价值取向存在的误区与问题，因此急需社会各界不断探索科学有效的地方政府绩效评估价值新取向。结合科学发展观，这在更深层次上要求今后地方政府绩效评估价值取向也必须发生转变，价值取向的转向进而要求政府绩效评估的内容和评估指标必须将城乡发展、区域发展、经济
15、社会发展、人与自然和谐、国内发展和对外开放统筹，政府绩效评估既要有经济、效率与效果方面的内容，也要有质量、秩序、公平等方面的价值追求；不仅要注重政府部门产出和结果方面的指标，更要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标。13 国内外研究现状1国外研究状况 20世纪30年代后，凯恩斯的政府干预思想位居主流，政府的价值取向由从前的经济自由转变到了政府干预。西方国家60年代以前管理的核心是效率。效率被认为是政府管理的起点和归宿。在往后的20年，政府的价值取向更多地关注于公平，新公共行政（H.G.friderickson）是这一时期的管理思潮,认为公共行政的核心价值应该是社会公平，主张将“效率至上”转为
16、“公平至上”。罗尔斯的正义论正是这一时期最有代表性的理论指南。在新公共行政所倡导的价值取向下，政府绩效评估和绩效管理更加关注结果，效益，回应性和公民满意度等因素。政府绩效管理又以效能为核心，效率、公平、效能三者正好构成一个循环。 20世纪80年代，Owen.E.hughes提出了政府绩效评估的3E原则，即经济、效率、和效果，3E原则被广泛认为是“新正统学说”，随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。明确地把质量独立于3E单列出来是改革的成果。是新时期绩效的重要标志。有一些学者认为公平、反应性、责任也应该成为评估的主流要素。随着政府改革的深入和认识
17、的提高，HOOD提出政府管理应该以市场或顾客为导向实行绩效管理和评估。1991年，英国政府颁布的公民宪章中首先推出政府服务承诺制度，并把它作为“整个90年代政府政策的核心”。其后，这个制度在西方发达国家广泛推广。1993年9月，美国第12862号令设立顾客服务标准，该行政令提出8条要求，声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高服务质量”。以上方面表示顾客满意逐渐成为新时期政府绩效评估价值取向中重要的一项指标。2国内研究状况当前，我国在政府绩效评估价值取向上尚没有系统的指导理论，多元化的取向导致了我国地方政府绩效管理在价值取向上没有结合我国具体政府类型、层级和所处的战略地位形成符
18、合自己实际要求的一套价值取向规范。现阶段国内学者对政府绩效评估价值取向的研究也缺乏开创性，一些理论也只是在对政府绩效评估体系构建的论述中附带讨论，并没有独立、完整地对我国地方政府绩效评估中价值取向的问题进行讨论。彭国甫在价值取向是地方政府绩效评估的深层结构中论述了价值取向在政府绩效评估中所处的角色和地位，指出评估价值体系作为评估价值取向的载体，在价值取向不断运动的过程中，两者矛盾激化，从评估价值体系基本适应评估价值取向，到基本不适应。评估价值体系必然需要改革，以达到两者新的平衡。卓越提出政府绩效评估的类指标本质是绩效评估的指导思想与价值取向，他认为是一个结构应该包括3E、质量、公平、责任、回应
19、性等在内的综合性要素结构。 目前 ,我国在地方政府绩效评估价值取向领域的研究还主要停留于价值取向的作用、价值取向的定位是“民众本位”还是“政府本位”等属于“应然”方面的简单判断上。此类研究单调不全面或存在过重的官方色彩，并未能够客观地结合具体指标明确各层级政府应该具备的价值取向。14 研究方法与思路本文主要通过运用公共治理、服务型政府、新公共行政等理论和方法；运用文献研究法、理论规范研究法等方法进行研究。1文章首先通过对价值和价值取向概念的讨论，明确价值取向与人的作为之间的密切关系。然后系统性地对政府绩效评估价值取向的内涵进行界定。明确地方政府价值取向的原则和意义，提出构建合理、科学的地方政府
20、绩效评估价值体系的原则和指导思想。2通过对公共治理和服务型政府理论的基本内容、指导思想、内在要求的讨论，结合我国实际情况，明确各层级地方政府所处的战略定位。通过理论分析，明确政府职能、政府目标、政府改革方向。3最后，对本文的研究结构及其意义做概括性的分析和总结。21 中国地方政府的界定地方政府的界定是指国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。根据宪法规定，我国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；国家在必要时设立的特别行政区。本论处于研究需要，主要
21、以四级地方政府，即：省级、地级、县级和乡级政府为主要研究对象。22 政府绩效评估价值取向的界定 价值取向是价值哲学的重要范畴，它指的是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向）。价值取向具有实践品格，它的突出作用是决定、支配主体的价值选择，因而对主体自身、主体间关系、其它主体均有重大的影响。价值取向的合理化是进步人类的信念。价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定选择的倾向性。 因此，所谓政府绩效评估价值取向是指在评估过程中评估主体按照某种价值观和价值标准，对评估目标进行选择和决策的行为倾向。由此可见，价值取向对于政
22、府绩效评估具有定向功能和选择功能。值取向是地方政府绩效评估的灵魂。31 公共治理理论公共治理是一种新型的行政概念，即抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用；不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力；不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。新治理具有以下特征1强调与非营力组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系2鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权
23、公民团体直接参与公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。3强调公共行政的重点在于任务而非方案，在与实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。4在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、市场机制、信息技术等新的管理方法。32 服务型政府理论 服务型政府是指一种把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。服务型政府的核心内涵主要包括三个方面：1社会公正，指政府服务于全体公民，公民平等地享有各项权利，政府在提供公共服务时坚持非歧视原则，并采取措施保护和帮助社会中的弱势群体，以实现社会的均衡发展2社会发展
24、，指政府的服务要有助于推动社会的进步，增进人类的福扯;3责任政府，指政府服务于公民的义务性，并要为其提供的服务承担责任，它是关于“政府的社会回应力，政府的义务和法律责任的整体概念33公共治理与服务型政府应该成为地方政府绩效评估价值取向构建的基础在治理变革的潮流下政府行政管理体制改革应当朝着改革政府组织，建立强而精干的政府；培育社会中介组织，建立国家与社会的合作与多元化参与与共享；重视公民的参与与管理的积极性，实现管理民主化；变革行政管理具体方式，实现行政管理的制度创新。重视公民的参与和培育社会自治能力成为政府绩效评估价值取向中重要的一环，是政府更好的提供公共服务和资源的新的突破点。1经过大量实
25、践证明，治理理论要求的“有限政府”和“有效政府”是新时期行政管理改革所必须遵循的方向。在对“有限政府”和“有效政府”追求中能使政府机构更加强而精悍，公共服务的重心更加明确，避免了公共资源浪费在不适当或者市场能够自我调节的领域。2治理变革所追求的“社会自治”观念对整个社会的发展有着关键的引导作用，只有通过社会自治才能在社会内部形成治理-发展的良性循环，达到强势政府所不能的“善治”状态。3治理变革通过充分利用市场的资源配置，提升政府提供的公共服务和产品更加优质化。面向市场的观念是政府绩效评估价值取向不可或缺的一部分。党的十七大明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。服务型政府是一切从服务出发的政府，在公民社会的兴起的背景下，必须以为公民服务作为政府工作的根本的出发点和归宿，追求“最能服务于公民的政府才是好政府”的理念；在法治方面，服务型政府强调公民权利，主张将政府与公民的关系通过法律来固定，为保障公民权利提供制度保障。服务型政府理论有着清晰的价值取向，即以人为本、人权思想、民本思想、社会本位和公民本位理念。改革开放立给中国社会带来了一系列
