1、关于我国农村的金融改革发展的思考关于我国农村金融改革发展的思考 甘肃社会科学年第期农村金融改革及体系建构研究两篇的思考关于我国农村金融改革发展田学思 高连水.中国人民大学商学院,北京;.中国农业银行办公室,北京要:提 年以来我国农村金融改革大致经历了三个阶段,第一阶段和第二阶.段年以前改革的总体特征是摸着石头过河,第.孵.年以来的改革则具有明显的理性推进色彩。本文着重从政府与市场间、存量改革与增量改革间、供给与需求间的关系分析各个阶段的主要特点,并就未来农村金融改革走向提出建议。关键词: 农村金融改革;政府与市场;存量改革与增量改革中图分类号: 文献标识码: 文章编号: ?一、我国农村金融改革
2、的三个阶段 村金融需求,故而获得快速发展王曙光,。但是,合作基一年为第一阶段 金会存在内部管理不规范等弊端,这注定了其最终被整顿的命运胡必亮等,。“三足鼎立”的农村金融组织体系基本确立,非正规金融的年月,国务院批转的中国人民银行关于国内保险存在和发展面临着宽松的政策氛围,农业保险得以恢复且发展呈现“先扬后抑”状。 业务恢复情况和今后发展意见的报告中指出,从各地实际情我国发端于农村的经济体制改革释放出巨大能量,使得农 况出发,逐步试办农村财产保险、牲畜保险等业务。年和村经济在改革开放初的一段时间内增长迅猛陈宗胜、高连水、 年中央一号文件中,均提到要积极发展农村各项保险事业。在年以前,得益于政策的
3、支持,农业保险的发展态势周云波,。随之而来的是金融服务需求的快速增长。为良好。从年开始,中国人民保险公司开始了公司制改革,此,必须革新原有的高度集中的国家银行体系,成立专门为农村地区提供信贷服务的专业银行。在此背景下,中国农业银行 同时开始削减农业保险业务。年月出台的中共中央、于年第四次恢复成立并领导农村营业所和农村信用社。 国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定,将农业保险年以来,农业银行开始发放贴息贷款,政策性业务占到一 保费项目作为乱收费而予以取缔,农业保险业务发展因此受到定比例。农业银行这段时间在服务“三农”方面起到了举足轻 沉重打击,供需缺口开始拉大。重的作用。但是,农业银行商业性
4、贷款和政策性贷款集于一身 二年为第二阶段的做法,常导致资金运行机制的昆乱,这直接催生了中国农业 “三足鼎立”的存量机构组织体系不变?其中农信社改发展银行于年正式组建汪小亚,。新成立的农业 革开始成为重点,非正规金融的发展遭受政策限制,农业保险发展银行业务范围十分广泛,基本形成了全方位金融支农的服 业务持续萎缩。务格局。与此同时,农业银行开始加速商业化改革。 “行社脱钩”之后,农信社改革开始逐渐成为这一阶段农村针对农村信用社官办体制色彩较浓的弊端,年月 金融体制改革的重点。这一阶段的前期年以前,农信社的改革仍然重点强调坚持合作制原则,后期年以后国家重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。年的改革
5、则更加务实,提出因地制宜、分类指导等原则,并重点关月国务院批转中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告,提出恢复和加强信用社的“三性”,即组织上的群众性、管 注明晰产权和加强管理体制的改革等内容。例如,年月,国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信理上的民主性、经营上的灵活性。但报告同时指出,不宜改变用社管理体制改革工作意见,要求按合作制原则改革农村信农业银行和信用社的隶属关系,这实际上使农信社“三性”改革流于形式。直至年月出台关于印发农村信用社与中 用社管理体制。在年月颁布的关于进一步加强金融国农业银行脱离行政隶属关系实施方案的通知后,“行社脱 监管,深化金融企业改革,促进金融业健康
6、发展的若干意见中钩”才得以实现。 则首次指出,农信社改革重点是明确产权关系和管理责任,强化内部管理和自我约束机制,农信社的改革要因地制宜、分类截至年,以农信社为基础的合作制金融、以农业银行指导。为主体的商业性金融以及以农业发展银行为主的政策性金融的“三足鼎立”组织架构初步形成。另外,在年,国务院批 年的中央金融工作会议进一步确定了“各国有商业银行收缩县及县以下机构,发展中小金融机构,支持地方经准邮政部门恢复办理储蓄业务,在农村存款市场上与农信社形成了一定竞争。 济发展”的基本策略。农业银行积极调整发展战略,开始收缩这一阶段,对于非正规金融而言,政府一直保持宽松的政 乡镇网点,巩固县域优势并积极
7、拓展城区业务。但是年策。例如,年和年的中央一号文件均提倡适当发展 关于把农业发展银行扶贫、开发等专项贷款业务划归农业银行的通知出台后,农业银行的发展再次受到限制。而这一阶民间信用。农村合作基金会这种非正规金融组织形式的发展受到政策当局的肯定,又因为它适应了日益增长和多样化的农 段的农业发展银行,其业务职能快速收缩,开始专一履行粮食万方数据经 济现了跳跃式快速增长。收购资金的封闭管理职能。这一时期国家出台的政策已经开始更加明确地注重相关这一时期中的非正规金融机构的发展,却迎来政策的冬配套机制的建设问题,而不是仅仅局限于涉农金融机构本身的季。早在年月国务院便提出要清理整顿农村合作基金分合与增减。例
8、如,年的中央一号文件中提出,要会,年爆发的亚洲金融危机,又客观上加速了这种治理整探索创新对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式,要探顿的步伐。年月全国性的清理整顿工作开始。农村合索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制,作基金会从年开始出现到年退出中国农村金融市要探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制,要搞场,前后历时年。好农村信用环境建设,加强和改进农村金融监管,建立农业产年以前的这一时期,国家基本没有出台支持农业保险发展的相关政策。农业保险的发展进入持续萎缩阶段。 业发展基金,要加快构建现代农业产业体系等。年我国保费收入仅亿元,较之年历史最高值的.亿 二、我国农村金融
9、改革评析一重机构改革而轻体制建设元,下降比例高达.%。年月,修订后的中华人民多年的农村金融改革以存量金融机构改革为主,改革共和国农业法首次明确了要建立国家政策性农业保险制度的目标。 模式更多时候是“一刀切”,增量机构改革表现得既不明显也不三年至今为第三阶段 连贯,改革进度尚停留在示范层面,“重机构改革而轻体制建存量组织机构之外的增量机构改革开始起步?新的金 设”问题长时间没得到根本上的纠正。我国的存量机构改革在相当长时间内,仅拘泥于政策性业务和商业性业务在农业银融组织形式再次出现,农业保险进入稳步发展阶段,除了机构行、农业发展银行和农村信用社三者之间的增减上,较少触及本身的改革,出台的政策开始
10、更明确地关注相关配套机制的建设问题。到产权制度改革和公司治理等深层次问题王曙光,。特在存量金融机构方面,农信社改革继续深化推进。年 别的,仅仅从近年来的国家政策文件中,我们才看到支持各地月颁布的国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的 因地制宜地推动农村金融改革的字眼,而绝大多数时间内,中通知中明确提出,改革的总体要求是明晰产权关系,强化约束 央政府坚持“一刀切”的决策模式,实践证明这种方式效果很机制,增强服务功能,国家适当支持,地方政府负责。年以差。存量金融机构改革还存在缺乏统一规划的问题,农业发展后,新一轮农信社改革拉开帷幕。先是在山东省等省市开 银行、农业银行和农信社三大机构之间远未形
11、成良性互动的局展试点改革,各试点省份的省联社相继成立,随后农村商业银 面。显然,找准三大机构的定位并促成彼此合作而非恶性交叉行和农村合作银行也纷纷组建,到年月以后,农信社改 竞争,应该是未来政策努力的方向。革推广至全国除海南和西藏以外的全部个省区汪小亚,较之于存量改革,增量改革在整个农村金融改革历程中表。现得并不连续。增量改革的第一次尝试是鼓励发展农村合作农业银行完成股份制改革后,于年月日和日基金会。合作基金会的失败不在于“合作”,更多的是证实了地在上海和香港两地上市,并坚持“股改不改支农方向,上市不减 方政府干预金融和经济活动的代价是惨重的。如本文前面所支农力度”,继续服务“三农”。农业发展
12、银行以及年新成言,第二次增量改革被誉为“农村金融新政”。应该肯定,在我立的邮政储蓄银行则逐步扩大支农业务范围。继农村合作基国经济发展总体进入“工业反哺农业、城市带动农村”的新时期金会之后,政府再次出台政策允许设立新型农村金融组织,增中,国家适时支持具有信息优势和组织及管理优势的新型农村量金融改革再次启动。年底,人民银行在陕西、四川、贵金融机构发展,是我国农村金融改革的一次重大突破。但是,州、山西和内蒙古等省区各选一个县开展了“只贷不存”第二轮增量改革的总体情况依旧不尽如人意。从被社会认为的小额贷款公司试点。年月,银监会发文允许新设村 最有生命力并予以重点支持发展的村镇银行来看,政策规定其镇银行
13、、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司三类新型 发起人至少有一家境内银行,而且股份比例不得低于%。但机构。这被誉为改革开放以来,最具开创性的金融新政。大多数商业银行不能准确分辨出在农村地区开设一家村镇银年月出台的关于小额贷款公司试点的指导意见规定,允许 行与新增一个营业网点相比,究竟有何区别周慕冰,。成立“只贷不存”的小额贷款公司。此后,各地政府纷纷出台政所以,政策再怎么鼓励,从截至年底的数据来看,我国的策予以响应。得益于政策的鼎力支持,新型金融组织增速较村镇银行开业数量仅为家,示范色彩较浓厚。可见,适当快。截至年末,全国共组建村镇银行、贷款公司和资金互 放松对村镇银行发起人的要求,可能更加
14、务实,同时也为疏通助组织等新型金融机构家其中村镇银行家,已开业 民间资本投资之路提供了一种可能。值得称赞的是,银监会于家,贷款公司家已开业家,农村资金互助社年月出台的关于鼓励和引导民问资本进入银行业的家已开业家。另外,截至年末,全国共设立小额贷实施意见将银行类金融机构发起设立村镇银行的持股比例降款公司家。低到%,并规定在经营管理达到一定要求后,村镇银行的股这一时期的农业保险走出低迷状态,发展稳健。年十东可以调整持股比例。六届三中全会和年中央一号文件,均明确提出要探索建无论是存量改革还是增量改革,本质上都局限于金融机构立政策性农业保险制度。此后,农业保险开始步入稳步发展阶 本身的改革抑或是体制改
15、革。重体制改革而忽视相关配套机段。年的中央一号文件都无一例外地强调要积极 制建设,被认为是我国农村金融改革的一个不足汪小亚,发展农业包括水利保险。据统计,年的农业保 。长期以来,由于过度的行政干预导致的不良贷款占比险保费收入分别是亿元、.亿元、.亿元、.亿元、较高,加之金融机构的稳定对于安邦治国意义重大,所以,农村.亿元、.亿元、.亿元和.亿元,八年内实 金融改革大多时候是围绕着金融机构自身开展的。但是,市场万方数据甘肃社会科学年第期化和商业化改革的大趋势不可逆转,我国主要涉农金融机构正多年来,农村金融政策的出台坚持“供给抑制”为隐含在逐步成长为“理性”经济主体。商业化改革后的农村金融机出发点
16、,对差异化、多层次和多类型的农村金融需求因素关注构有收缩农村市场的冲动,这是一种理性行为。当下,加快抵不足;在“供给先行”的农村金融改革过程中,基本上将“金融”押担保和保险等相关配套机制建设,改善农村金融生态环境,简单化理解为“信贷”。加之长期以来,政府办金融是我国金融是当务之急。发展的特点之一,这导致金融机构效率低、风险高、持续发展能二市场化进程中行政干预始终显著力差李勇等,。所以,当农村经济体制改革迸发出大量多年来政策出台的总体思路是逐步市场化,但是过度金融需求时,一边按照金融机构的增减与分合思路改革农村金行政干预的痕迹始终很明显。市场化改革的本质涵义是由价融供给,一边“消化历史欠账”,便
17、成为农村金融体制改革的一格机制这只“看不见的手”来决定要素的配置和流动,政府这只个重要特征。另外,从决策出台的主观因素来看,采取供给先“看得见的手”的主要功能应该定位于宏观调控而非行政干预行的农村金融改革路径,可能是个更节省交易成本的路线,即陈宗胜、高连水、周云波,。从多年来出台的农村金 既可以在一定时间内继续方便地贯彻国家战略意图,又可以相融政策来看,这种市场化大趋势重点体现在三个方面:一是逐对平滑和低成本地实现制度变迁。但是,这种以供给先行的方步放宽农村金融市场准人限制;是近年来在涉农贷款利率管 式推动农村金融改革的思路,在中国绝大部分农村地区很难有制层面的适度放松;三是政策的扶持方式越来
18、越有效。 效匹配农村金融需求张杰,。农村金融市场准入放松的结果是涉农金融机构逐步呈现 有很长一段时间,官方文件中阐述的农村金融改革大多数多元化。目前,已经初步形成了大、中、小型农村金融机构共 时候指的是改善信贷问题,特别是农户信贷。尽管农户是理解生,政策性、商业性和合作性金融机构并存的农村金融组织体 农村金融问题的逻辑起点,信贷是农村金融服务的主体内容,但是显然农户和信贷并非农村金融的全部。当拓展农村金融系,农村贷款难问题得到了初步缓解。另外,政府逐步放松农范围而不囿于“农村金融农户信贷”的理解时,大致有四点村地区贷款利率的管制,尽量保证涉农金融机构能够可持续发益处:一是有利于将农村金融看做一
19、个“系统”而出台组合式政展。政府政策的相关扶持方式在近年来也变得更加科学合理。策措施,这是破解农村金融难题的关键之一;二是当资本市场例如,年以后国家改革了扶贫贷款管理体制,通过设立扶贫贷款担保基金等更加市场化的方式,来相对有效地提高农村 这个长期以来缺席的因素真正被嵌入农村金融市场之后,利用金融服务水平。 金融手段规避风险等功效才有可能发挥;三是商业化改革后的但是,农村金融的市场化改革只能算是一个大方向,大多 金融机构,特别是作为大型上市商业银行的农业银行,如何贯彻落实“面向三农”的战略,有了更灵活、更有效的选择方式;四数时候,改革进程仍表现出明显的行政干预色彩。就农村合作是对理论界的研究起到
20、正的导向作用,因为很多农村金融领域基金会而言,这种在世纪年代获得较快发展的非正规金的研究文献往往会或自觉或不自觉地将农村金融的理解狭隘融形式,在促进农村经济发展和增加农村金融市场竞争性等方化。面曾起到过积极作用。但是,不管当初基于什么样的考虑如三、对未来农村金融改革的建议防控亚洲金融危机带来的金融风险,合作基金会作为农村金一加强农村金融改革的顶层设计融市场的竞争参与者,其命运应该由市场而非政府行政命令决农村金融的高风险、低收益和高成本属性决定了一个功能定张晓山、何安耐,。强行“一刀切”取缔合作基金会的结果必定是我们看到的一连串负面效果:农村信用社失去一个 健全的农村金融体系不能由市场机制的运行
21、而自发形成,而是有力的竞争对手,储蓄者失去一个存款渠道,资金需求者失去 需要国家从经济、社会、政治、文化等可持续发展的角度进行统一个贷款渠道,地下金融的高利贷市场则又多了一些参与者。 筹考虑,进行科学的顶层战略设计。首先,要大力加强农业立加之后来商业化改革后的农业银行出于利润考虑而收缩农村 法和农村金融立法。从世界农业发展较快国家的经验来看,无论是美国、法国、日本等发达国家,还是印度、巴西、泰国等发展市场,新型农村金融机构又没有被及时批准进入,数量越来越多的民间资本则由于没有被政府“阳光化”而显得投资无门,农 中国家,它们的共同点是都有比较完善的农业和农村金融立信社便最终因为政府的不适当作为而
22、演变为一段时期内农村 法,并能保证这些法律和规定的落实,并根据农村经济社会的发展和需求变化及时修订相关法律和规定。其次,要科学定位金融市场的实际垄断者。政府在农村金融发展中的作用。农村金融相对于城市金融所合作基金会被强制性取缔,仅是政府行政干预金融机构运处的弱势地位,要求政府必须在起动资金和基础设施等方面进转的一个典型案例而非全部。实际上,长期以来,我国正规农行投资,以确保农村金融机构的设立和正常运行。但是,政府村金融机构的运转也具有明显的亲政府性,政府的过度干预是投入不等于政府要完全控制农村金融机构的日常经营管理,尤造成国有商业银行呆账、坏账比例过高的至关重要的原因。据其是当金融机构进入可持
23、续发展阶段后,政府要逐步减少对商统计,历史上国有银行由于政府干预过多而形成的不良贷款比业性农村金融机构的行政干预,并根据情况逐渐调整金融机构例大致占到%,而因为银行自身经营管理不善导致的不良贷的业务范围。再者,要制定农村金融发展战略。随着我国工业款只占%周小川,。除此之外,政府的过度干预还体化进入中后期阶段,国家的发展战略已经实现了从城市优先、现在对要素市场的管制层面。从资本要素来看,利率、汇率和工业优先向城乡统筹发展、“三化同步”的重大调整,农村金融股票价格,至今都没有或者很难说已经完全市场化。当然,利体系也要适应国家经济战略的转型,重新设定构建目标、原则率市场化应是个渐进过程,并且纯粹的市场化手段也并非万能和指导思想。的,而“看不见的手”和“看得见的手”协同发挥作用,本身就是市场化改革的题中应有之义。 二建立城乡统筹发展的农村金融体系三农村金融改革秉持“供给先行”的理念 长期以来,我国城乡经济社会发展形成了严重的二元经济万方数据
