1、本科毕业设计（论文）经济法视野下的我国房地产调控制度研究学 院 专 业 年级班别 学 号 学生姓名 指导教师 2014 年 10 月摘 要近年来我国房地产价格持续升温，房价一直是民众的热门话题。自1978年改革开放后，我国逐步建立了房地产市场相关的法律制度，但没能成功阻止房地产市场秩序的混乱；近些年我国政府针对房地产的各个开发、销售环节发布了很多调控政策。通过现有法律制度及相关政策研究政府的房地产市场调控行为，可分析出政府在调控过程中的“政治人”与“经济人”的双重角色，以致调控行为不能形成合力，取不到预期效果。政府应在经济法的视野下合理定位，遵循调控法定与调控适度的原则，让调控主体相与协调、完
2、善调控主体的法律责任，同时完善房地产相关的税收法制，真正发挥税法在房地产市场上的宏观调控功能。关键词: 经济法，房地产调控，政府定位AbstractIn recent years,Chinas real estate pricesrising,house priceshas been a hot topic inthe public.Since 1978after the reform and opening up,China has gradually established areal estatemarket relatedlegal system,butfailed toprevent
3、the real estate market orderconfusion;in recent years our governmenteachdevelopment,sales linkfor real estateissued a regulatory policy.Throughthe regulation of the real estate marketbehavior ofexisting legalsystem and relevantpolicy researchof the government,the dual role ofthe governmentin the reg
4、ulationcan be analyzedin the process of politicalman and economic man,so that thecontrol behaviorcan notform a cohesive force,cant getthe expected effect.The governmentshould be a reasonable positioninthe field of economic law,the regulation oflegaland regulationto followthe principle of moderation,
5、makethe legal responsibilityregulation subjectandcoordination,improve theregulatorybody,at the same time,improve the real estaterelated taxlaw,tax lawreallyplaymacro-controlin the real estate marketcontrol function.Keywords:economic law,real estate regulation,government positioning 1绪论 1.1 研究背景及目的1.
6、1.1 研究背景近年来我国房地产价格持续升温，房价一直是民众茶余饭后的热门话题。房地产市场的现状，引起了社会各界的的广泛关注。房价的波动影响着千万个普通家庭的财务规划和生活质量。针对房价居高不下的问题，我国政府针对房地产的土地取得、开发、销售环节发布了很多调控类的政策文件，但从总体上看并没有有取得预期的效果。从近年来政府对房地产的调控历程看，主要呈现的问题是政府并没有在房地产调控行为中有一个清晰的定位，我国法律制度也没有对政府做一个正确的职能区分。结合转型期中国社会对法治的内在需求，有必要从经济法的角度对政府角色定位与职能转变作系统的研究。1.1.2 研究目的从经济法视野对政府房地产调控研究的
7、意义主要体现在法学理论及调控实践两个方面。调控制度的角色定位及职能区分涉及到行政法与经济法的调整，而经济法与行政法的调整范围及相互关系一直是法学领域的一个争议热点，通过研究政府房地产调控过程的法律行为，可以梳理经济法的基础理论在房地产市场调控中的体现及发展，能够夯实经济法基础知识理论；同时，对政府角色定位及职能划分的研究可以丰富政府法治理论，为立法部门、国家有关职能部门提供立法建议和决策参考，引导政府调控行为趋向于合理、制度趋向于完善。1.3 题目研究方法 本题目研究主要通过查阅相关文献，结合现有与房地产相关的法律、法规，分析问题，提出法学建议。2我国政府房地产调控基本历程2.1 我国房地产市
8、场的起步与发展 1978年开始改革开放后，房地产作为经济生活的一个重要要素逐渐得到认识。在接下来的十年中，公有制经济仍占绝对地位，住房主要通过分配获得，权力在住房分配方面发挥主导作用。 1992年房改开始全面启动，住房公积金制度全面推行。在短短的两年间，全国各地相继制定了各自的房改方案，稳步实施公有住房提高租金、出售，建立住房公积金制度等项房改政策。随着邓小平南方谈话，中国南方部分地区出现了房地产开发浪潮，房地产市场出现了泡沫现象。1995- 1996 年海南出现600 多栋烂尾楼，近2 万公顷闲置土地和8000 亿积压资金，仅四大国有商业银行的坏账就高达300 亿元。随后国家开始调控，房地产
9、热开始退烧。此阶段之后一部分人开始认识到房地产市场化的方向，开始将房地产作为一种投资，而不单单是一种消费，政府房地产市场的调控开始进入越调越高的怪圈。 1998年国发（1998）23号国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知宣布，从1998年下半年开始，住房实物分配将在全国停止，住房分配货币化正式实施。此后人们开始确认房地产的商品属性。但由于各种制度的不健全，房地产市场开始混乱。2.2 近年我国房地产市场调控历程2003年后房地产投资快速增长，价格大幅上涨，作为住房需求主体中的低收入人群住房需求得不到应有保障带来的住房供应结构不合理矛盾突出。由于中国房地产业刚刚恢复，中国房地产的
10、管理体制和政策法规依然不健全。2000年福利分房彻底停止后，长期积重难返的中国住房需求在市场上释放，投资量和销售量都满足不了市场需求，商品房特别是商品住宅的市场价格首先在中国一线城市快速上升。面对从未经过市场体验和对市场风险的担忧，房地产的主管部门和体现市场灵敏度和风向标的中国金融业率先发出了关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见建住房2002217号文；中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务的通知银发2003121号文等政策调控信号，严把土地、信贷两个闸门，以求房地产市场的平稳发展。2004年四季度和2005年一季度上海市场出现商品住宅抢购狂潮和价格飙升。国务院在三月份
11、罕见地以明传电报的形式紧急发布了关于切实稳定住房价格的通知。由此拉开了全国范围内的以行政手段为主经济手段为辅的房地产一年接一年、一轮接一轮的严厉政策调控。其中除了在2008年四季度和2009年一季度由于美国金融危机形成对世界经济包括对中国经济的严重冲击，为保证我国经济增长率而实行放松货币政策外，其它时期调控方向都没有发生改变。2011 年房价上涨趋势加快。我国调控政策继续密集出台，进一步严格差别化信贷政策，通过税收财政等手段支持保障房建设，部分地区试行房产税。尤其是2011 年“新国八条”出台，北京等城市发布限购令。在长达十多年时间内，对一个产业进行压制性的调控，在新中国的经济史上绝无仅有。但
12、调控却一直没有取得预期的成效，房价反而越调越涨。市场和政策的博弈进进退退愈演愈烈，政策调控的严厉性逐年加大。在房地产市场调控过程中，“政府要注意约束自身行为避免参与利益博弈。因为政府具有其他博弈各方均不具备的强大政权力量。政府定位应是协调平衡市场各主体之间的利益。”（浅析中国房地产市场发展历程）但是，政府在98年取消福利分房以后，并没有严格按照房改方案要求承担起保障房建设的基本职责，城镇绝大部分人都被赶进市场，以致弱势群体买不起房的问题日益加重。例如，从2003 年至2007 年，每年建设的供应中低收入者的经济适用住房只占年住房建设总量的5%左右;这5 年建设的廉租屋的总和，只占年住房建设总量
13、的1%左右。3.2 法律层面分析政府调控行为中存在的问题我国的房地产行业是在土地使用制度改革、房地产法制度建设的过程中发展起来的。房地产行业作为我国国民经济的基础性产业和支柱产业在我国经济中具有举足轻重的地位，而行业的发展应在法律的规制之内。通过土地使用制度改革、房地产法制度建设，我国的房地产行业逐步建立。然而，随着市场经济的发展，制度的改革跟不上行业发展的速度，出现了诸多弊端。以下从几个方面分析： 3.2.1 城市发展规划方面城市规划是引导和调控房地产开发的核心手段，“要实现政府对房地产开发的有效调控，城市规划是最直接和有效的手段。”（城市规划对房地产开发的调控作用与影响） 通过城市规划政府
14、可以控制旧房拆处及新增住房的数量，从而控制房地产市场的供需关系，影响房地产价格。而我国法律制度对城市规划权有不合理的设定。在中华人民共和国城市规划法有：第九条：国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。第二十九条：城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。第三十四条：任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。第三十九条：在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。另外，该法第二十一条、二
15、十二条，规定了各级人民政府及人民代表大会在“城市规划实现分级审批”的相关义务。 从前文引用的法条可以看出，政府掌握着城市规划的权力，而第三十四条明确地规定了相关主体应当承担的义务，城市居民没有反对规划的权利，甚至连各级人民代表大会也仅仅是城市规划过程中的审查主体，没有决定权力。居民的房地产相关权利，可以完全被政府的公权力剥夺。这种几乎不加限制的城市规划权力成为各级政府为增加GDP随意而改造自已的城市合法、可行的第一步，同时也为接下来的拆迁、征收行为预设了权力。3.2.2土地征收方面土地征收是房地产开发过程中非常重要的一个环节。按我国现行土地相关法律的规定，城市市区的土地属于国家所有，而农村和城
16、市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。随着我国城填化的发展，城市的扩张必然会涉及到土地征收。 “随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善以及各项改革的深入展开，原有的农村集体土地征收制度已经显得不能适应新的客观情况，与我国市场经济体制的改革进程和各项改革的实践需要已经很不适应，在征收实践中出现了许多新情况、新问题。”（我国农村集体土地征收存在的法律问题及对策）政府没有随着经济的发展改而改变其在土征收行为中的角色定位。土地征收过程中最大的问题是土地权利人参与程序不科学。我国土地管理法实施条例第二十五条明确规定：“征用土地方案依法批准后，由被征用土地所在的市、县人民政
17、府组织实施，并将批准征地机关、批准征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡村公告”，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。从该规定可以看出，我国土地管理法实施条例虽然规定了
18、公告和听证，但是公告在土地征收程序中只是一种后置程序，征收之前不需要和土地权利人协商，土地权利人根本谈不上参与土地征收程序。因此，有多数情况下，征收方案批准之后的“听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”只是一种摆设，土地权利人对征地补偿、安置有不同的意见和看法并不影响征收土地方案的实施，国家都可以先征地，土地权利人没有发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方；此外，根据上文引用法条的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由土地征收方案的批准部门裁决，而且该裁决为终局裁决，相对人不能向人民法院起诉。“批准征收土地的人民政府既是土地征收方案的批准者，又是有关争议的裁决者，也就是
19、说政府在土地征收中既是运动员，又是裁判员，公平性就难以保证。” （我国农村集体土地征收存在的法律问题及对策）事实上，征地补偿制度中的补偿标准偏低、补偿范围不合理有可能损害土地权利人的问题也一直存在，而政府用公权力侵犯土地权利人的合理利益已追求自身利益最大化，这种与民争利的行为恰好反映了政府在房地产调控中错误的定位。3.2.2国有土地使用权出让方面 如上文所述，土地一般都为国家所有。国家作为土地的所有者，经由政府的特定部门把国有土地的使用权通过出让的方式交由房地产开发商开发经营。 按照国务院颁布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第九条、第十条的规定，城市土地使用权的出让“由市、县人民政府负责
20、，有计划、有步骤地进行。”并且，“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。”城市房地产管理法第九条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”在城市土地使用规划方面，土地管理法第三章、第五章都明确规定了相应的权限和程序，土地管理法实施条例也细化了一些规则。这就说明，城市国有土地使用权的规划和出让都是政府按照设定步骤进行的，也就是说，每个城市的土地使用权出让量都是由政府控制的。而在国有土地使用权出让实行公开竞价的背景之下，政
21、府对于每年土地使用权出让量的控制，实际上就成为了主导国有土地使用权价格的一个主要因素，进而就会成为决定商品房价格的一个重要因素。但政府的调控政策更多的只是从房地产销售、税收及贷款等环节着手，很少会涉及合用权出让进行调控手段。3.2.5分期付款的交易模式、预售房调控方面 房屋的预售活动，不仅仅是一个买卖行为，而且属于一种将来的业主向房地产开发商融资的一种行为，所以土地管理法第四十五条、第四十六条做了专门规定，并且建设部办法的城市商品房预售管理办法做了进一步的详细规定。在分期付款的交易模式中，商业化的贷款行为受到了银行业主管部门的时刻监督，而住房公积金方面则全国上下到处都有各种级别的规定。可以看出
22、，对这两类可能引起房地产市场泡沫的交易模式，立法以及具体的实务部门从来就没有放松过监管。3.2.6交易价格评估和申报方面即使具体到最能够反应房地产市场有序与否和泡沫存在与否的房屋价格方面，城市房地产管理法也有相关的规定第三十三条：“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。具体办法由国务院规定。 ”第三十四条：“国家实行房地产价格评估制度。房地产价格评估，应当遵循公正、公平、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。”第三十五条：“国家实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人转让房地产，应当向县级以
23、上地方人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报。”按此规定，房地产市场的调控部门应该可以随时掌握房地产的价格趋势或走向等方面的信息，并进而采取中国政府很习惯的宏观调控行为，不应该出现房地产价格的高速上涨的现象。3.2.6房地产税费方面 “房地产税收对促进土地、房产资源的合理配置和有效利用以及社会财富的公平分配均具有明显的作用，因而理应成为政府干预房地产经济活动、促进房地产市场均衡的一种重要的经济政策工具。”（我国房地产税收政策存在的问题及对策研究）房地产行业涉及的金额大，对国民经济有重要影响，根据国际惯例，除了必要的税收，对房地产行业实行的某些收费是十分必要的。但目前我国房地
24、产市场存在税费体系混乱，税轻费重的问题。我国现行的税费体系中税费混乱、收费项目多且不规范，使得费明显重于税。我国有关房地产方面的收费少则几十种，多则上百种。如地方政府在房地产开发过程中所征收的费用，除了土地出让金和市政配套费以及工程相关规费外，还要收规划设计费、蓝图审查费、绿化费、施工放线费、墙改费、环保评估费、室内空气检测费等。更有甚者，有的地方还收取政府价格调整基金、职工培训费、散装水泥推广费、预售许可证服务费、房屋面积界定费、管线综合竣工图设计费、电力委托费等等，涉及超过20个部门，这些成本约占房价的1520。据有关资料显示，目前涉及房地产开发建设和销售全过程的十几种税大约占建设成本的9
25、，而各类规费却占到了41。房地产行业税费体系的这种失衡状况使得政府在房地产开发过程中获得更高的利益，不但抬高了房地产开发成本已致房价升高、降低政府税收政策的敏感性以致降低调控的成效，高额的利益输送还为腐败提供适宜发展的温床。3 政府角色分析及反思3.1 角色分析3.1.1 政府的“政治人”角色（1）政府是社会的管理者首先我们要确定的是，政府是社会的管理者。历史上我国一直是一个中央集权的国家，政府通过各种手段对社会进行管理。房地产市场也同样接受政府全面的管理，“有形之手”触及到房地产市场的每个领域。首先，政府制定房地产市场的规则。从改革开放以来，我国的立法工作一直在进行，法律法规不少于五万个。虽
26、然我国的立法的数量是相当的多，但是整个社会的法治状况还是不容乐观，法律法规经常被束之高阁。在涉及房地产市场调控的法律法规中，除了几部基础性的规则上升到“法”的高度外，其他大多的规则的制定都是出自各级政府及其职能部门之手。可以说政府一方面是旧规则的守护者，同时也是新政策的创造者。其次，政府是房地产市场的监管者及房地产市场调控政策的执行者。如前述，政府通过制定规则对房地产进行进行管理，对土地、信贷、税收等方面进行调控，对整个市场进行监管。 （2）政府是社会的服务者政府作为社会整体利益、公共利益的代表着，在房地产市场调控中应当是服务者。其实对于政府工作而言，“管理”和“服务”两词之间在一定的场合下是
27、可以互换的。就现代法治国家而言，政府的角色应当从“管理者”转变为“服务者”。运用强大的行政权去“管理”社会不仅不能处理日益复杂、多变的社会生活，反而会将政府与民众之间的距离越拉越远。现代社会国家治理更多的倾向于公民自治，这种内生的治理方式更符合时代的潮流。做一个“服务者”的政府，刁能得到民众的拥护，其制定的政策也才能得到顺利的实施、执行。就我国房地产市场而言，政府同样也是“服务者”。最典型的就是政府致力于保障房的建设上。2003年国务院18号文就指出“加强经济适用房的建设和管理”“完善和建立廉租房制定”。同时2005年国务院办公厅8号文也指出“大力调整和改善住房供应结构”，“着力增加经济适用房
28、和廉租房的供给”。同时国务院2007年24号文对廉租房和经济适用房的建设有着更为细致的指导;以廉租房为例，政府就提出要逐步扩大谦租房制度的保障范围，要合理确定廉租房保障对象和保障标准，要健全廉租房的保障方式，要健全廉租房保障方式，也要保障廉租房的资金来源等等。可见，政府在房地产市场调控中也是充当着服务者的角色。3.1.2 政府的“经济人”角色 “在人类社会发展相当长的历史进程中，经济人”假定作为一种客观存在，是不以人的意识为转移的。”(“经济人”假定理论的演进与发展 )这一假定所包含的基本内容是：(1)“经济人”具有自利性，即追求自身利益是驱使人的经济行为的根本动机；(2)每个人参与经济活动的
29、目的在于寻求个人利益最大化。政府也是由人组成的,政府天然也具有“经济人”角色。政府行为也是基于其自身效益的最大化出发的,政府的动机也是希望将自身的利益扩大化。在我国房地产市场发展中，政府的“经济人”属性使政府成为房地产发展利益链条中的“利益共同体”。 在房地产市场中政府的收入主要可以分为三个部分。第一是土地出让金即“土地财政”;第二是政府以管理者和调控者的身份对房地产企业的开发和经营等行为征税所获得的税收收入;第三是上文所述的地方政府以公共产品和服务的供给者的身份对房地产的开发、经营等行为收取的各项费用。 其中“土地财政”是政府在房地产开发过程中追求最大效益的主要途径。 “分税制后财政收急剧减
30、少状况下要完成和凸显政绩考核指标，必然加大基础设施投资、追求GDP的增和增国财政收入，并在现有法律法规及政策下在土地和城市建设中获取 “土地财政”（土地财政与中国房地产业困境 基于分税制改革后地方政府行为研究），例如“2007年政府的土地出让金已经占到地方政府财政收入的51% “土地财政”也就被称为“第二财政”。政府对土地财政的依赖程度越来越重，房地产价格变动会影响财政收入并且削弱财政收入的可持续性。一旦房地产价格回落，地方政府的财政收入就大大减少，从而影响政府许多政策的执行。 此外，大量国有企业参与房地产业的开发，疯狂获取房地产市场开发所带来的利益。许多学者就认为一直在说国企进入房地产行业是
31、典型的“国进民退，这是一种社会的退步，不利于社会主义市场经济的建设。虽然央企一直在提出退出房地产行业，但是过了这么多年时间仍未完成完全退出，许多优质资源仍然被保留。3.1.3 两种角色对政府行为影响的结果 显而易见，政府具有“政治人”和“经济人”的双重角色，而这双重角色天然是冲突的，其主要体现在两者的目标不同。“政治人”角色与政治社会是紧密相连的，“政治人”应当是以社会整体利益为至上。在政治生活中“政治人”以整体利益为主体，而个人利益则是派生。同时，“政治人”应当是甘于牺牲个人利益，具有较高的思想道德素质和政治觉悟（当代中国法律中的“政治人”影象）。而“经济人”则是以自我为中心，以个人利益为中心。“经济人”一切工作的出发点和落脚点都是自身利益。所以说在我国房地产市场调控中，政府一方面(主要指的是中央政府)要充当“政治人”角色，在努力维护着整个房地产市场的健康发展，另一方面政府(主要指的是地方政府)也充当着“经济人”角色，在房地产市场发展中获取了巨大的利益。
