1、三十年中国电影体制改革历程回顾（上）调整与改革时期的中国电影业（1978-1999年）唐榕【专题名称】影视艺术【专 题 号】J8【复印期号】2009年02期【原文出处】中国电影报2008年109期第(16)(17)页【英文标题】A Review of the Course of 30-Years Chinese Film System Reform: The Industry of Chinese Film in the Period of Adjustment and Reform (1978-1999)()【作者简介】唐榕中国电影艺术研究中心副研究员、当代电影杂志副主编。鸦片战争项目公司获
2、得单独发行权自1978年12月中共中央十一届三中全会后，促进影视艺术生产力的解放，恢复“文革”时期被破坏的电影事业的种种举措，都与随之展开的电影体制改革紧密连接在了一起。从上世纪80年代初就开始的电影体制改革，曾经历了三次改革的浪潮，但由于都是在原有计划经济体制下进行的某些修补式的改良，真正触动原有电影发行体制的全面改革，是在1992年底中共十四大确立了社会主义市场经济体制方针后的1993年才开始的。转折期的中国电影业（1978-1979年）从1977年起到1979年，大量“17年”的解禁影片（占80%以上）分几批再现银幕，由于当时人们的怀旧心理，使得许多影院场场爆满。创下了全民平均观看电影达
3、28次，全国观众达293亿人次的空前纪录。这期间，农村电影队也异常活跃。各区县电影管理站相继改为电影发行放映公司。农村电影放映队至1980年已发展到2200余个（包括近千支8.75毫米电影放映队），形成村村挂银幕的现象。1979年8月1日，国务院批转文化部、财政部关于改革电影发行放映管理体制的请示报告国发(1979)198号文件，该文件的贯彻实施使得被破坏了的电影发行放映网得以恢复和发展。文件不仅确定了中影公司在电影发行放映业务方面龙头老大的地位，还在财务上规定，发行收入的70%上缴中影公司，30%留给各省级发行公司。实行利润留成办法，各省级发行公司发行收入利润的20%上缴各级财政，80%用于
4、发展电影发行放映事业，不得用于其他方面，（此政策简称为：“二、八”政策）。并确定这一时期的方针：城乡兼顾，重点抓农村。在农村，一手抓普及，一手抓提高，把工作重点放在解决八亿农民看电影的问题上。这期间，依据文化部1977年10月8日发出关于停映有“四人帮”反党集团成员形象的新闻纪录片和他们指使拍摄的部分科教片、艺术片向国务院的请示报告，清理了一些为“四人帮”服务的影片。其二，复审、恢复了一批“文革”时期的禁映影片。其三，文化部电影局制定和颁发了一系列有关文件，用以整顿故事片创作生产的行政管理，如关于故事片创作生产及故事片摄制的几项主要定额、关于加强故事片成本管理的若干规定、关于划分电影制片厂直接
5、生产人员与非直接生产人员范围的规定、关于故事片各类稿酬试行办法、关于整顿和加强电影制片厂企业管理的通知、关于故事片摄制程序及阶段划分的规定等。这些措施使故事片创作生产逐步走上正轨。1979年，在对电影业实行的初步改革中，首先是制定和颁发了电影剧本、影片审查试行办法等，使得这个时期的电影创作在艺术上取得了较大的成就。调整了摄制机构，如首先为加强对中外合拍影片的管理及配合外宣的需要，1978年组建了南海影业公司；1979年7月合拍公司成立；1979年12月1日北京电影学院实验电影制片厂改建为青年电影制片厂等。其二，从1976年到1980年，除恢复充实了一些老厂的力量外，还经国务院批准，先后在12个
6、省市自行投资组建了小而全的制片厂，形成了遍布全国各主要省区的故事片生产基地。其三，到1980年，确认经国务院认可的电影制片厂为16个，它们由文化部下属的电影局直接领导。其他的电影制片厂（称为省办厂）归各地方文化局领导。在制作上，1978年12月后，电影创作开始得以恢复和发展。1979年被称为是故事片创作的转折之年。电影创作人员摆脱概念化的创作模式，以现实主义的创作手法，摄制出了一些具有历史感和现实感的影片，银幕形象开始真实化，这一转折是由几部反映革命战争历史题材的影片开始的。如北影厂摄制的故事片大河奔流，彩色故事片归心似箭、小花、樱等。电影体制改革的三个阶段（1980-1993年）从80年代初
7、期就开始进行的电影体制改革，经历了三次改革的阶段：第一阶段，是80年代初的初步改革。文化部于1980年以(1588)号文件的形式规定，中影公司根据发行需要所印制的拷贝量按一定单价与制片厂结算，并按拷贝基数上下浮动10%的结算办法。这样，制片厂的收入便多少能够与自己的产品销售收入有些联系也就是与市场开始挂钩了。第二阶段，是1984年前后的进一步改革。1984年10月，中共中央发布了关于全面开展城市经济体制改革的决定，全社会进入了扩大企业自主权，转变机制，增强活力的改革探索阶段。1984年5月，文化部正式提出了中影公司的体制改革方案。1985年1月，电影局在广州召开电影体制改革座谈会，提出简政放权
8、、政企分开和扩大制片与发行业经营自主权的精神。1984年，电影业被规定为企业性质，独立核算、自负盈亏、通过银行贷款自筹资金，实现生产利润，并交纳大小十余个税种。1985年起，电影的票价体制在经历了35年一贯制（始终维持在50年代的0.20-0.35元人民币左右）之后，终于在市场竞争的冲击下出现了初步的松动。第三个阶段，是1987年前后直至90年代初期的改革。1986年1月，电影局从文化部划归广播电影电视部领导。但电影局合并到广电部之后，由于各地电影单位特别是省、市、县级发行公司仍由地方文化部门领导和管理，以至形成“上合下不合”的现象。这种上下扭曲的关系，对电影全行业的管理造成很大的困难。加之，
9、大文化市场的蓬勃发展使得电影市场在1986年之后进一步萎缩，全国1/3左右的发行企业亏损，北影、西影、峨影和上影先后负债累累，生产难以为继。1987年实行了新的发行办法，按照广电部1987年(975)号文件，放开制片厂和中影公司拷贝结算的上下限，并提供了代理发行、一次性卖断和按比例分成等多种结算办法。但到1989年，虽又回到了按拷贝结算，但把每个拷贝的单价从9000元提高到了10500元人民币。这一时期，拷贝量成为制片厂与发行放映业之间一切利益矛盾争论的焦点。1989年“广电字(351)号文件”面对电影观众人次走向低谷，中影公司对下级公司实行承包电影发行收入基数的办法，对不同经济情况的地区规定
10、不同的承包基数，通过行政手段达到保证一定的发行收入的目的。但所有这些举措都没有突破计划体制管理的束缚。90年代电影体制的全面改革时期（1993-1999年）1993年，电影发行体制全面改革。1993年1月5日，广电部发布了关于当前深化电影行业机制改革的若干意见（广电部93年3号文件）及其实施细则（征求意见稿）。具体而言，1993年的改革主要是：一、将国产故事片的由中影公司统一发行改为由各制片单位直接与地方发行单位见面，通过出售地区发行权、单片承包、票房收入分成及代理发行等方式进行结算（进口影片仍统一由中影公司向各省、市、自治区公司发行）；二、电影票价原则上放开，具体由各地掌握。改革之初，拥有了
11、独立发行自己影片权力的制片厂，改变了以往一对一的格局，收益较过去有显著提高。但由于仍然存在着各省级公司在自己的行政区域内独家经营、垄断发行以及发行行业中间环节过多的局面，因此，还没有形成有序竞争的局面。但在探寻市场路径方面已开始进行着有效的探索。在过去计划经济体制下，国内电影业形成了制片、发行、放映三个相互割裂的体系，随着电影体制改革的逐步深入，电影流通领域的逐步放开，三个体系开始逐步趋向融合。实现制片、发行、放映的“一体化”，已成为电影业改革的共同目标。在上海电影市场上，最早地开始了“院线制”经营，并出现了“制片、发行、放映”的多形式联合，成立了电影股份公司。另外，在国内还出现了专营发行业的
12、集团公司并酝酿着联手制片；制片企业又联合多家电影院构想着产销联营院线；超百万利润的电影院在全国突破200家，正考虑成立联合院线开展集团发行业务；准独立制片人和独立制人正悄悄出现，以各种合法的方式与国营电影厂建立合作制片的关系经过发行影片直接向地市级公司的“江苏突破”和“山东突破”后，制片厂、中影公司与省级公司在发行上的矛盾也更加突出。尽管如此，不少省级公司还是被急剧变化的电影市场所唤醒，开始服从于电影产业的发展规律，加入到市场竞争的行列中来。1994年8月1日，广电部电影局下发了关于进一步深化电影行业机制改革的通知（1994年348号），明确影片（著作权）发行权拥有单位可以直接向北京等21家省
13、、市（11家老、少、边、穷省、区除外）的各级发行、放映单位发行自己的影片。这一指导思想使得电影全行业所有企业的经营自主权得到认可，市场多主体的形成成为可能。这样就朝着建立“统一开放、竞争有序”的市场目标迈进了一步。离开雷锋的日子的成功使北京紫禁城获得出品权由于当时我国电影行业的发行放映企业是配套出来的企业，每个企业都有自己规定的活动区域，地方保护，各自为政。因此，1993年以来的行业机制改革，就是试图削弱这种“部门经济”的运作方式，以达到减少环节、拓宽渠道的目的。这样在当时一个地区成立两家或两家以上的发行公司对于打破独家垄断、形成平等公平竞争的市场格局就是有利的。1995年1月1日348号文件
14、正式生效后，市场由于潜在竞争主体的出现而一度活跃起来。地市电影公司和影院作为企业法人的主体意识开始觉醒，他们希望直接面对制片厂和中影公司以便影片更直接地与观众见面。这段时间，市场看似动荡，其实是重组所必须经历的过程。这期间，在打破行政垄断，促进多主体市场的形成是电影发行放映行业适应市场的重要内容。从1993年的“江苏突破”、“宁德突破”的发生到“东方院线”、“海峡中心”等的出现，都可看到旧有的平衡被逐渐打破，新的平衡正逐步形成。这一时期的每个公司、每个经营者都开始有了强烈的市场竞争意识。1995年电影市场的全面复苏既得力于进口影片及部分国产大片的强行启动，而局部市场多主体的应运而生同样功不可没
15、。在上海，东方公司与永乐公司并驾齐驱；在福建，“海峡中心”向福建省公司发起了挑战；在江苏，昔日全国最大的市场欲几分天下；在四川、山西、黑龙江等省，市级公司同省级公司的竞争可谓风起云涌虽然这其中冲突不可避免，但竞争双方都尽最大可能地规范经营、开拓市场，并求得制片、发行、放映三方利益分配的更加合理。这正是改革所带来的竞争机制产生的效果。但是，由于片源不足，为争夺进口影片，各地两家公司在相互竞价后又极易伤了元气，一些省级公司面对市场也感到力不从心，使得放开的市场没能良好地操作起来，无休止地争吵扯皮又使得电影市场显得各自为政、零乱无章，陷入了一种两难的境地。在这种较为尴尬的市场环境下，为了生存，一些公
16、司在其内部机制上进行了改革，取得了一定的成效。如北京紫禁城影业公司所采取的制片发行放映一条龙模式，这一开创性改革的成功之处在于：掌握了一定的市场。这样投入就可以依托这块市场而避免盲目投资，也可以保证资金投入产出的良性循环。其特点是针对市场需求组织拍摄，以销定产，改变目前制片、发行、放映的生产流程顺序，以发行放映为整个电影生产体系的龙头。但是，它也有一定的区域局限性。打破各自为政的诸侯经济，建立起全国“统一开放、竞争有序”的市场格局，应是电影体制改革的目标。红河谷折射“九五五”工程的效益党的十五大后，改革进一步深化，整个电影业加大了改革力度。在吸引外资进行城市影院改造方面，又特别批准了在三个城市
17、搞试点，取得了初步的试点经验。在股份制改造上，在产权制度改革方面，在建立竞争机制组建第二发行公司方面，在后电影产品开发方面以及农村16毫米销售网络的建立方面，都取得了成功的试点经验。1995年，广电部关于改革故事影片摄制管理工作的规定（广发影字1995001号）的出台，改革了制片业几十年来的计划管理模式。文件规定：全国拥有故事片出品权的不再仅仅是原来的16家制片厂，一大批一直未得承认的省级电影制片厂终于赢得了自己的影片出品权；此外任何社会法人组织只要在一部影片中的投资额达到70%以上便可与制片厂署名“联合摄制”。这一改革举措，对于发展电影生产力，鼓励社会投资者支持民族电影业，吸引行业外资金进入
18、，都起到了积极的促进作用。此后，一方面省办厂的积极性很快调动起来，一度由于资金短缺问题在1993、1994年陷入困境的中国制片业，在1995年基本得到缓解，各制片厂均在这一年保持了良好的投产势头及日趋理想的市场回报。仅以北影厂为例，1995年就创纪录地投拍了30余部影片，吸收了社会资金近两个亿。另外，从1995年起，电影频道的启动运营，影视合流政策的实施，使得所获收益的一部分也返还电影制片业。1996年长沙会议，制片业的“9550”工程（在“九五”期间，每年拍出10部，五年拍出50部精品影片）开始实施。长沙会议后，在政府主管部门的推动下，国家投拍资金开始更多地注入制片业。1997年，虽生产数量
19、下降，但还是有少数几部影片如离开雷锋的日子、红河谷、有话好好说、甲方乙方等获得成功。在各级政府和领导对国产影片重视的前提下，有红头文件相配合，影片票房收入的80%-90%就来自于单位团体出钱组织买票。北京紫禁城影业公司因离开雷锋的日子一炮走红，广电部电影局给予了赋予影片制作企业生产出品权的奖赏。鸦片战争以民间集资方式操作并以此成立四川鸦片战争影视制作公司并在电影界引起反响；在发行上，电影局则对这家没有单独出品权的公司首次给予了影片的单独发行权，在政策方面享有同峨影厂发行此片时一样的权利。制片的放开也就是出品权的放开。当市场上片源缺乏的情况下，鼓励“机关、企业、事业单位和其他社会团体以及个人以资
20、助、投资的形式参与摄制电影片”是当时十分迫切的事情。到1998年、1999年国家重点投资扶持的献礼片，以大多数是现实题材影片，革命历史题材和战争题材影片占一小部分且质量较好的整体形象，构成了中国电影创作的又一次高潮。总之，这两年电影生产的规划性远大于市场自身的调节性，政府行为的支持大于了产业行为的操作，还没有完成从计划到市场的体制转型。1997年，广电部关于试行“故事电影单片摄制许可证”的通知出台。国有省级以上和具备相应条件的地市级电影单位、电视台、电视剧制作单位，均可向电影局申请故事电影单片摄制许可证，这是中国制片体制上的一次重大变革。这为吸引更多的优秀人才参与电影制作提供了舞台和机会。此后
21、，大陆第一部“贺岁片”甲方乙方随即问世。1999年11月15日，中美关于中国加入世贸组织的双边谈判最终达成协议，涉及电影及其相关产业的谈判，在中方坚持控股权和进口审批权的前提下双方达成了协议。有关影视产品方面的内容主要有以下三条：(1)电影加入WTO后，中国将在现在每年进口（10部左右）影片的基础上提高到20部，在3年内达到50部；其中20部电影将采用分账制。(2)影院中国将在3年内逐步放开允许外资建设、更新、拥有及经营电影院的所有权，中国允许外方拥有不超过49%的股权。(3)录音、录像带等视听产品中国允许有49%的外国股权，参与合作经营录像和录音带等视听产品销售业。“入世”对中国电影的冲击并
22、不是单向性的、个别的、局部的，而它对中国电影业的机遇和挑战是整体性的、全行业的。30年备忘1993年，广电部发布了关于当前电影行业机制改革的若干意见（广电部1993年3号文件）；1994年，广电部发布了关于进一步深化行业机制改革的通知（广电部1994年348号文件）；1995年，广电部发布关于改革故事影片摄制管理工作的规定（广发影字1995001号）。这三个权威性文件的发布启动了中国电影业真正意以上的改革。以后的“引进分账大片”（1994年）、“影视合流策略”（1995年）、“电影精品战略”（1996年）、“农村电影放映工程”、“电影股份制、集团化改革”（2000年）、“院线制”等重大举措的实
23、施都是对以上三个文件的强化和补充。1993年4月16日，北京电影制片厂与全国第一家电影股份制公司上海永乐影视股份有限公司在上海签订狮王争霸发行合同。这是改革后第一部走向市场的影片。它采用发行收入按比例分成方式，实行两轮分成结算。几个月下来，北影仅在上海一市就获得90多万元收入。准确的市场预测，使制片、发行和放映三方共赢。1993年5月19日，江苏南京、苏州、无锡和南通等4市越过了省级电影发行放映公司的环节，各自以经济法人身份与北影共同签署了关于狮王争霸的协议：影片发行放映许可使用总合同。此后，全国16家制片厂与4市签订直接供片合同，把原来省公司的利润转移到制片厂和市公司。这样，市场就为制片企业
24、提供了又一条更宽广的出路。此即所谓的“江苏突破”。1993年6月，16家制片厂与江苏省4市共同组建了“苏州电影服务中心”，我国第一个民间电影交易市场在江苏形成。1993年上海电影发行放映公司在全国同行业中率先实行股份制改造，建成上海永乐股份有限公司。到1995年底，由永乐公司供片的放映单位达500家，其中属永乐院线的影院有70多家，并由直属院线、参股控股院线和签约院线三种形式组成。1995年，永乐公司根据市场变化对观众实行分流，相继推出了永乐“天王”、“明星”、“月光”、“阳光”四条特色院线，使影片、影院与观众层次得到最佳组合，并获得显著的社会效益和经济效益。三十年中国电影体制改革历程回顾（下
25、）全面开放时期的中国电影业（1999-2008年）唐榕【专题名称】影视艺术【专 题 号】J8【复印期号】2009年02期【原文出处】中国电影报2008年1016期第(16)(17)页【英文标题】A Review of the Course of 30-Years Chinese Film System Reform: The Industry of Chinese Film in the Period of Overall Opening (1999-2008) （）【作者简介】唐榕，中国电影艺术研究中心副研究员、当代电影杂志副主编。1999年11月15日，中美关于中国加入世贸组织的双边谈判最
26、终达成协议后，生存环境的剧变，令走向新世纪的中国电影业面临着严峻的挑战。总结90年代以来的改革实践，借鉴国外成功的运营经验，结合我国发行放映业实际，进一步将改革推向深入是这一时期的主要课题。进入新世纪来，国家广电总局等有关部门相继颁布了一系列改革条例和规定，旨在建立适宜市场经济的体制和机制，实施加快开放的主动策略，吸引各类资本进入电影业，推动中国电影的产业化进程。电影股份制、集团化改革广电行业集团化改革发展历程大致可分为三个阶段：第一个阶段是：从党的十五大召开后至2001年中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见的通
27、知（中办发200117号）下发前。这其中，2000年，国家广电总局、文化部联合下发了关于进一步深化电影业改革的若干意见，提出组建电影集团和实现股份制改革，使制片、发行、放映一体化，并倡议建立以院线为主的供片机制，并对进口影片的供片政策也进行了调整。2000年8月，在全国广播影视厅局长座谈会上，国家广电总局明确提出加快广播影视集团化发展的思路，要建立中国广播影视的“航空母舰”和“联合舰队”，把事业做大做强。同年11月，国家广电总局发出了关于广播电影电视集团化发展试行工作的原则意见（广发办字2000841号）。这段时期，集团化改革在产业特性比较突出的电影领域正式启动。在此期间，上海电影集团、中国电
28、影集团、长春电影集团相继组建成立。第二个阶段是：17号文件下发后至中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见（中办发200321号）下发前。集团化改革的重点是整合内部资源，优化资源配置，面向市场实行新的战略转移。2001年2月，国家广电总局印发关于进一步推进组建电影集团的原则意见（广发影字2001126号）。2001年8月，17号文件明确提出以资产为纽带、业务为主线创建新型的、跨行业的、跨地区的传媒和出版集团的改革思路，对集团化改革做出全面部署；同年12月，国家广电总局召开广播影视集团化改革座谈会，提出要进一步规范和促进广
29、播影视集团化改革，随后印发了关于积极推进广播影视集团化改革的实施细则（试行）。2002年7月，全国广播影视局长座谈会提出要进一步推进广播影视集团化改革，要正确处理好党委领导、政府管理、集团运作三者之间的关系；同年12月，中宣部和国家广电总局在杭州召开广播影视集团化建设座谈会，总结了前一阶段广播影视集团化建设情况，分析了存在的问题，并提出大力推进集团化改革与发展的要求。到2003年6月，除中国广播影视集团和中影集团公司外，经国家广电总局批准，包括第一个阶段成立的集团在内，全国已有7个省级广电集团（总台）和5个市级广电集团，以及中影、长影、上影、潇湘等4个电影集团。第三个阶段是：2003年21号文
30、件下发至今。随着经济体制改革的深化，文化体制改革明显加快，改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确，广电集团的发展也进入更具实质性的阶段。特别是党的十六届三中全会、四中全会、五中全会的决定决议和2005年中共中央、国务院14号文件关于深化文化体制改革的若干意见（中发200514号），对大力发展文化事业和产业、建立文化产业集团等都提出了新的要求，做出了战略性部署。2003年7月，21号文件将中国电影集团、长影集团列为文化体制改革试点单位。同年9月，国家广电总局印发广播影视体制改革试点工作实施方案（广发办字2003943号），特别提出17号文件下发成立但未列入新试点的中国广播影视集团和电影集团
31、，也要与这次确定的试点单位结合起来一并抓好。从2004年5月起，国家广电总局不再批准组建事业性质的广电集团。2008年6月，由珠江电影制片公司和广东省电影公司共同组建的珠江电影集团挂牌成立。电影发行放映机制改革2001年12月18日，广电总局与文化部联合颁发了关于改革电影发行放映机制的实施细则（广发办字20011591号文）。这一文件的颁发，为实行院线制提供了理论导向和政策支持。文件提出：实施以院线为主的发行放映机制，减少发行层次，改变按行政区域计划供片模式，变单一的多层次发行为以院线为主的一级发行，发行公司和制片单位直接向院线供片；有条件的地区要尽快组建两条或两条以上的院线；鼓励有实力的院线跨省经营；保留中影集团原进口影片发行公司，再组建一个进口影片股份制发行公司，以引入竞争机制，实行分配与竞价相结合的方式获取进口影片的发行权。规定凡在2002年6月1日前没有形成院线的地方，将停止供应进口分账影片；鼓励跨区域
