1、进一步完善我国抽象行政行为司法审查制度进一步完善我国抽象行政行为司法审查制度 【论文关键词】抽象行政行为法制监督行政复议司法审查 【论文内容摘要】长期vA来，由于对抽象行政行为存在不同熟悉，也由于我国行政诉讼法和行政复议法一直将部份抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，因此也未形成对抽象行政行为的有效监督。一样来讲，通过司法审查制度对抽象行政行为进行法制监督在今世各国是最为常见和有效的，同时增强对这一类行政行为的依法监督也是推动依法行政的重要步骤。本文针对抽象行政行为监督的现状，通过必然的理论分析，力求在制度方面提出对抽象行政行为进行司法审查的假想。 法并非如西赛罗所言“是最高的理性，而且
2、他根植于支配应该做的行为和禁止不该该做的行为的自然法当中”。法律深深地根植于一国特定的物质生活条件当中，并在不同程度上受其政治体制、文化传统、国民素养乃至自然条件的左右和制约。我国的法律改革是在政府组织和外界压力下通过移植西方式律而建构起来的，而且法律移植只能“减少那些不是基于各民族的政治、道德或社会特性而是由于历史上的偶然性、临时的存在或不是必要的缘故所产生的法律上的不同”。正是基于此，本文试图分析我国抽象行政行为监督的现状，并结合国外的体会尝试提出成立和完善我国抽象行政行为监督机制的一些假想。 一、我国抽象行政行为司法审查的现状分析 (一)我国抽象行政行为司法审查的特点 一样以为，抽象行政
3、行为是指行政机关制定和发布普遍性行为标准的行为，具体是指制定行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相关于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效劳的以后性和标准的反复适用性三个特点，因此被称为抽象行政行为。正是由于其突出特点，这成为现今各国政府进行行政治理的一项重要的手腕。在我国，对抽象行政行为司法审查的特点要紧表现为: 第一，没有明示的宪法依据和明确具体的行政法依据。我国宪法没有明确给予人民法院对抽象行政行为的司法审查权，我国行政诉讼法也没有具体规定人民法院如何行使对抽象行政行为的司法审查权，仅仅规定为“参照规章”。第二，行使抽象行政行为司法审查权的
4、主体是国家的司法机关，具体讲是人民法院。人民法院对抽象行政行为行使司法审查权表现了司法对行政的监督，符合“立法、司法、行政相互分工、相互监督、相互配合”的原那么，有利于行政机关提高行政标准性文件的质量，提高工作效率。第三，我国对抽象行政行为的司法审查是间接的、附带的，而不是直接的。也确实是说，我国公民、法人或其他组织不能直接诉请人民法院对违法的抽象行政行为进行司法审查，而是在审理具体案件时，就其所依据的抽象行政行为进行审查。 (二)我国抽象行政行为司法审查制度存在的问题 第一，熟悉上不科学、思想上不重视。第一，我国长期以为司法审查制度是西方国家政治统治和国家制度的重要组成部份，是资产阶级政治斗
5、争和政治统治的工具，因此司法审查制度不符合我国国情。第二，以为我国已成立一套符合中国特色的行政监督制度，没必要再借鉴西方的司法审查制度。再次，没有熟悉到我国的行政诉讼制度事实上确实是我国的司法审查制度，对抽象行政行为的司法审查也是我国司法审查制度的一部份。第二，我国现行的抽象行政行为司法审查缺乏明示的宪法依据和具体的行政法依照。这使我国对抽象行政行为的司法审查缺乏权威性和实际可操作性。第三，现行体制限制了人民法院行使对抽象行政行为的司法审查权。在我国现行政治体制下，政府机关和人民法院是人大下面别离行使行政权和司法权的两个平行机关，在宪法上没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，致使司法审查
6、没有应有的权威。受传统观念的阻碍，一些地址政府机关及其领导人仍将人民法院当做自己领导、治理或监督下的职能部门。而且，事实上政府壮大的财权也足以牵制人民法院的活动，法院的人、财、物等都受制于政府机关，这反而使司法权受制于行政权，令人民法院难以依法独立、公正地行使司法审查权。 二、完善和进展抽象行政行为司法审查的必要性和可行性分析 (一)司法审查是行政法治的客观现实需要 目前，行政机关在行政进程中，利用抽象行政行为侵犯相对人合法权益是现今行政侵权的一种新现象，一些行政机关找来各类美好借口，利用红头文件违法向相对人非法摊派任务、召募资金、设置附加费用等等，损害相对人的合法权益。该行为侵权在实际中要紧
7、表现以下几方面的特点: 第一，行政侵权理由冠冕堂皇。抽象行政行为的做出往往是打着进展地址经济，兴办公益事业的幌子进行的，教育、卫生、体育、环保、防洪、扶贫、城建等即是抽象行政行为侵权的多发领域。第二，侵权手腕刚柔相济。一些侵权的抽象行政行为作出由于其合法性存在问题，因此制定机关大多是要求有关单位“作为大事来抓”、“做好宣传，使相对人了解或乐意同意”，柔性规定是应付上级检查或舆论监督，而刚性做法那么是为了力保文件精神的有效落实。第三，对侵权损害的结果无法救济。我国行政诉讼法未明确规定抽象行政行为属于行政诉讼的受案范围，因此相对人就不能对其提起诉讼以爱惜自身合法利益。尽管对抽象行政行为违法也设有权
8、利机关和行政机关监督补救方法，但对其造成的相对人的损害后果法律没有设定救济方法。 (二)将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，符合行政诉讼的经济原那么 抽象行政行为不纳人行政诉讼受案范围，还会造成对社会资源的浪费，不符合经济原那么。只要违法的抽象行政行为没有被撤销，相对人的合法权益所受的侵害状态就会在一段漫长的时刻内继续存在。假设相对人不能对抽象行政行为起诉，那么他们只有通过要求撤消具体行政行为去否定该行为所依据的抽象行政行为的效劳，假设一个抽象行政行为侵害不同管辖区域的几十个人的利益，这几十个相对人就要在不同的法院起诉，不同的几十个地址的法院就要对所辖区起诉的同一类型的案件进行审理，这不单单加
9、重了法院负担，还造成资源浪费，不符合行政诉讼的经济原那么。 (三)将抽象行政行为纳入司法审查的可行性分析 相关于权利机关和行政机关的监督来讲，法院的审判监督有其优越性。第一，法院的监督具有中立性。即法院的监督是一种外部监督，法院是站在中立的立场来裁判抽象行政行为是不是合法。第二，法院的监督具有技术性。法院是专门负责操作和应用法律的机关，而裁判正是法院的要紧职能，法院有能力审议行政领域内技术性较强的抽象行政行为的合法性。第三，法院的监督具有严格的程序性。行政诉讼法能够规定一整套严格的诉讼程序，能保证法院公正有效地行使抽象行政行为的司法审查权。相关于备案来讲，行政诉讼制度更具有程序上的制度保障。
10、三、我国宪政体制下对抽象行政行为司法审查范围的确信 从静态上看，抽象行政行为依其是不是为立法法所调整可分为法律性的抽象行政行为和行政性方法的推象行政行为。前者指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定的行政法规和行政规章(包括部规章和地址政府规章)，它们直接由立法法调整，是我国社会主义法律体系的一部份;后者主若是指各级各类国家行政机关，为了实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和行政规章之外的具有普遍约束力的决定、命令及行政方法等。它们不受立法法的调整，只是一种行政方法。 司法审查一样来讲是指国家通过司法机关对其他国家机关行使权利的活动进行审查监督，纠正违法活动，并对因其给公
11、民法人权益造成的损害给与相应补救的法律制度。司法审查是以“三权分立”和“权利制衡”等学说作为理论基础的，但各国一样以这种理论作为基础的司法审查制度内容却有所不同，“法国和英国似乎应归于同一类国家，他们否定司法审查在技术意义上的存在，而意大利、德国、美国那么归于另一类，这些国家审查立法的司法权利不仅只是存在，而且还踊跃地通过法院予以行使。介乎其间的几个国家以不同的程度同意了那个原那么，但其法院在予以实施的进程中却一直相当谨慎。” 我国法律未明确规定对抽象行政行为的司法审查，从理论上来看，抽象行政行为作为行政机关的行政行为都应该纳人司法审查当中。但假设如此，我国政治体制和法律制度需要重大变更，这是
12、不现实的。任何一个国家的民主和法治建设的进展和完善都需要一个进程，急于求成和堰苗助长的做法将会受到规律的重办。 依照我国国情，在我国现行宪政体制之下，能够将行政性抽象行政行为作为人民法院违法审查的对象，通过司法审查对行政性抽象行政行为的合法性进行司法监督。 四、完善和进展行政性抽象行政行为司法审查的制度设计 行政诉讼法公布实施之前全国人大常委会在审议草案时曾经强调行政诉讼受案范围有一个慢慢扩大的进程。从现时期我国公民法律意识、权利意识状况，违法抽象行政行为的社会危害性及行政审判的实际需要和实践看，扩大行政诉讼受案范围、给予法院对抽象行政行为司法审查权机会已日趋成熟，针对我国司法审查现状及不足，
13、借鉴国外现代法治国家的先进体会，结合我国法律现状、立法趋势及司法实践，笔者就我国行政诉讼制度中构建司法监督审查抽象行政行为机制的要紧问题提出一些假想。 (一)确立高级别管辖原那么 鉴于我国目前法院与行政机关之间存在着难以完全割舍的千丝万缕的联系，为保障司法独立，不仅要从法律上、制度上保证人民法院的人事安排、经费划拨、装备配置权不受地址行政机关干与，从而使法院能够审查行政性抽象行政行为，另外还有必要设立由制定行政性抽象行政行为的机关的上级行政机关同级的法院管辖案件，并规定一审由中级人民法院管辖的原那么，从全然上保证法院在审理行政性抽象行政行为的案件中维持中立超然，从而公正裁判。依照上述建议，若是
14、受案法院有权对行政相对人提出审查要求的抽象行政行为进行审查，那么直接处置;若是无权，那么报上级有权审查的法院审查。 (二)法院对行政性抽象行政行为进行司法审查的方式 法院对行政性抽象行政行为进行司法审查能够兼采以下几种方式:第一，事后审查方式。人民法院不对行政性抽象行政行为作事前的预防性和抽象性审查，只对行政性抽象行政行为生效实施后是不是违法进行审查监督，这是总的原那么。第二，具体的、附带的审查方式。公民、法人和其他组织因对具体行政行为不服而提起行政诉讼时，能够对具体行政行为所依据的行政性抽象行政行为附带地提出合法性的司法审查。人民法院受理后就应当第一对行政性抽象行政行为进行合法性审查，并据此
15、审查裁定具体行政行为的合法性。第三，依职权审查方式。公民、法人和其他组织只对具体行政行为提起行政诉讼时，人民法院也要依职权先审查具体行政行为所依据的行政性抽象行政行为是不是合法，并以此为依照审查和裁定具体行政行为。第四，控诉审查方式。公民、法人和其他组织以为生效实施的行政性抽象行政行为侵犯其合法权益的，能够直接诉请人民法院对其进行司法审查并作出合法性裁定。 (三)在司法审查的权限和效劳方面需要明确的几个问题 第一，人民法院对行政性抽象行政行为有多大的审查裁决权。原那么上，在我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，应该授予人民法院的有限司法审查权。关于行政性抽象行政行为及其相应的行政说明和法律冲
16、突，人民法院能够裁定违法的行政性抽象行政行为无效，依法明确否定其法律效劳。第二，司法审查权在法院系统中如何划分。关于司法审查工作，实行“谁审案，谁审查”，即由审查具体行政行为的法院审查相应的行政性抽象行政行为。可是，关于不予适用或宣布无效的裁定权，应有所限制，即只有中级人民法院有权对行政性抽象行政行为及其相应的行政说明和法律冲突依法做出裁定。第三，人民法院司法审查权的最终效劳如何。整体而言，人民法院的司法审查权不是绝对的。关于行政性抽象行政行为的无效裁定，有关行政机关能够向上一级人民法院上诉，由上级法院依法做出最终裁定，该裁定具有普遍的约束力。这种普遍约束力原那么上是面向以后的，特殊情形下也能
17、够具有溯及既往的效劳。 (四)引进行政公诉及公益诉讼制度保障行政相对人的权利 第一，由于行政性抽象行政行为涉及面广、阻碍大，若是许诺任何一个相对人提起行政诉讼，确实于相对人有专门大不便;而且，由于行政治理具有专业性、技术性高的特点，相对方容易对行政性抽象行政行为产生正常的明白得误差，由此而致使的误诉必将会造成其人力财力和时刻的浪费;再那么，由于一般民众自古皆存的“畏官”惧诉心理，单个的相对人假设发动行政诉讼，必得承担诸多压力。因此，能够设立一种由检察机关提起行政公诉的制度，由行政相对人、利害关系人或无直接利害关系的一般公民、组织就某一行政性抽象行政行为向检察机关提出申请，由检察机关设立专门的行
18、政诉讼起诉机构对申请之抽象行政行为进行初步审查，确以为有违宪违法内容的，那么向人民法院提起行政公诉。第二，鉴于部份社会成员在社会上处于弱者地位，在其权益受到抽象行政行为的侵犯时又无力提出申请或诉讼，由消协、残联、工会、共青团、妇联等公益性集体和自治性社会组织依照其自身的宗旨、章程，代为向检察机关提出申请或直接作为原告提出针对行政性抽象行政行为的行政诉讼。再次，考虑与行政复议制度的衔接，确保行政相对人在不服复议机关作出的涉及具体行政行为及其一并提出审理的行政性抽象行政行为的复议决定不服时，具有直接提出行政诉讼的权利。 (五)司法审查的处置结果 法院能够对照通常的具体行政行为诉讼程序进行审理，经诉
19、、辩两边在庭审中围绕被诉行政性抽象行政行为的形式与实质合法与否进行举证、质证、辩论，最后由法院依照不同情形作出裁决:y行政性抽象行政行为内容合法、程序合法的，予以确认;(2)行政性抽象行政行为内容违法的，责令行政机关限期修改;(3)行政性抽象行政行为违背法定程序的，责令行政机关限期补全或更正。法院对行政性抽象行政行为的司法监督不能止步于作出裁决，还应当进一步把司法建议权发挥出来，及时把在案件中发觉的违法行政性抽象行政行为报送权利机关启动立法监督程序;或通知涉诉行政机关的上级机关，以推动行政系统的内部监督。另外，也能够通过成立判例制度，使上级法院的判例对下级法院有约束力，生效的裁决认定的无效行政
20、性抽象行政行为在以后的审判中不能适用作为审理案件的依据。只有如此，才能使监督全面系统起来，提高监督的效率和质量;也只有如此，才能实现司法监督的真正价值。另外，在行政诉讼期间，除非法律法规还有规定，应当不中止涉诉行政性抽象行政行为在行政治理活动中的效劳，以保证行政治理秩序的稳固。 从久远看，笔者以为抽象行政行为作为行政机关的行政行为都应当同意法院的审查，我国行政诉讼法未明确规定对抽象行政行为提起诉讼，事实上在必然程度上放纵了违法和不妥的抽象行政行为，只有最终将所有抽象行政行为全都纳人司法审查的范围，而且给予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权利，才能从全然上扭转抽象行政行为违法，损害公共利益的混乱局面，才能保护法制统一，保障相对人的合法权益。
