1、这种对食品接触材料既涵盖全体又考虑具体情况的界定，使得整个法规体系具有相对较好的包容性和适用性。美国政府根据1958 联邦食品、药品和化妆品法案（FFD&CA）的规定，将食品接触材料视作间接食品添加剂而将其纳入到食品添加剂安全监管法规体系中。在食品添加剂法规的立法原则和特有框架下，21 CFR 联邦规章法典主要针对食品接触材料生产所用原料物质制定相关的安全规范特性而导致不适合人类消费。而含铅、镉的陶瓷餐具和炊具另有法规约束。日本和韩国食品接触材料法规体系相类似，即在其国家的食品安全法中对“食品与食品添加剂”和“食品器具、容器、包装”分别规定基本的通用要求，各种材料的具体规格限量、检测方法等则由
2、相应的国家行政管理部门，即日本的厚生劳动省和韩国的食品药品安全厅规定。我国现行国家法律中尚未对“食品接触材料”明确定义，2009 年6 月1 日起实施的中华人民共和国食品安全法（以下简称食品安全法）采用了具体举例的方式，将“用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备”归类为“食品相关产品”（详见本手册第二章第一节）。我国食品安全法中对食品相关产品的规定主要是食品生产和经营中的附属性卫生安全要求，并未如上述国家一样专门设立针对性的章节进行规范。随着科技的发展，越来越多的活性和智能材料在当代食品包装技术中得到开发和应用。所谓活性材料，是指为延长食品上架期或改善食品品质，
3、在这些材料中有意识地加入了某些能向被包装食品或其周围环境释放或从中吸收物质的成分，如在密封的包装容器中，封入能与氧起化学作用的脱氧剂、能吸收水分的干燥剂等。智能材料则是指能监控被包装食品或其周围环境条件的材料，如贮存时间或温度的指示剂，二氧化碳指示剂等。这些材料中有些其本身并非包装材料（如在包装食品中常见的小袋装干燥剂、防霉剂），但在正常使用中可能与食品接触而迁移其成分，因而按欧盟或美国的界定受控于食品接触材料法规，这也是与我国现行法律标准不同的一个特点。近年来，“食品接触材料”的广义概念及其与食品安全和人类健康的密切关系已日益为国人所意识和认同。2006 年，国家质检总局启动了建立进出口食品
4、接触材料行业标准体系的规划，该标准体系正式引入了“食品接触材料”的概念，并划分为八大类：活性和智能材料及制品类、辅助材料类（粘合剂、涂料、油墨及蜡等）、无机非金属材料类（陶瓷、玻璃等）、木质品类（包括竹、木、软木等材料及制品）、高分子材料类（橡胶、塑料、有机硅等）、金属类、纸和纸板类、纺织材料类，形成通用安全卫生技术规范、各类材料检验规程（包含合格评定标准）及各类材料检测分析方法三个层次，初步构建出该行业标准体系的框架。二、安全法规的特点（一）欧美法规欧盟及其成员国有关食品接触材料的安全规范大多不作为“标准”，而是以法规、指令或通告的形式发布。如第二章中所述，通过框架法规、通用措施和特定措施三
5、个层次，欧盟已经建立了一个基本的食品接触材料安全法规体系架构，其特点是轮廓完整，脉络清晰，层次分明，而且涵盖了生产、经营、监管的基本要素，包括允许使用物质清单和限量指标、良好生产规范、抽样及检测方法、物质许可及安全评估程序、标签与标识、管理审查及检验控制措施、符合性声明及产品的可追溯性等。通用框架法规划分的十七大类食品接触材料中，已对塑料、陶瓷、再生性纤维素和活性与智能材料这四大类材料制定了安全规范，尤其是塑料相关指令，经过大量安全性评估和多次修订补充后，已建立了一个当今世界上较为齐全的物质肯定列表和一套检测方法。对其余类别的食品接触材料，虽然除对个别物质如氯乙烯单体、橡胶中的N亚硝胺等制订规
6、范外，目前尚无欧盟层面上的安全法规，但通过框架法规的材料划分已经预留了立法空间，并通过框架法规的基本要求，可以预见这些材料特定措施将对那些方面作出规定。而且，对这些材料的欧盟立法空白，欧洲理事会有关食品接触的橡胶、纸和纸板、涂料、硅有机化合物等材料的决议和各成员国的有关规范可以作为补充。欧盟对与食品接触的塑料材料和制品制订了统一的总迁移限量要求，并不区分具体的塑料品种，如聚乙烯还是聚丙烯，以及具体的使用条件，如高温还是室温，长期还是短时；塑料中使用的所有物质按起始物和添加剂分别列出肯定列表，列表中对需限制使用的物质都有明确的特定迁移限量（SML）或残留限量（QM）指标；各种物质按化学名称英文字
7、母顺序编排，并附有欧盟包装材料参考编号（FEF），编号按数字从小到大并排，查找较方便，但从表中很难看出物质具体使用在何种塑料中。欧洲理事会关于涂料、橡胶、纸和纸板的物质清单编排形式也基本相同。美国FDA 在联邦法规21 CFR 规章中对纸和纸板、涂料和聚合物建立了规范。与欧盟塑料指令不同，FDA 按不同的聚合物种类分别作出规范，可根据产品所用聚合物品种查找相关要求。不同的聚合物，其浸提液中的提取物限量（相当于总迁移限量）有可能不同；同一种聚合物制品，不同的使用条件下其限量也可能不同。美国对食品接触材料使用物质的管理规范特点是采用“FAP”（食品添加剂申报系统）和“FCN”（食品接触物质通报）两
8、种系统。FAP 需由FDA 完成独立的安全性审查并公布后，物质才可获得批准；FCN 则更为快速和可预见，120 天内如FDA 未否定此通报，则物质自动获得批准。 欧美法规的一个显著特点是时效性，不断根据新的科技进展或风险评估信息进行修订和更新。如关于塑料食品接触材料的2002/72/EC 指令，其前身89/109/EEC 经过七次修订，2002/72/EC 指令本身从2002 年发布至2008 年又进行了五次修订；美国联邦法规每年至少修订一次，其中FDA 范围的规章第21 篇的修订版在每年4 月由联邦注册处出版发行。不过，欧盟法规通常是在原法规保持有效的情况下，发布新法规对原法规中某个或某些条
9、款进行修订，而不是废除或全文替代原法规，因而往往出现对同一管理对象不同时间的多项法规或指令并存有效的状况。在一段时间后，欧盟官方公报会发布一个“综合版”，对这些条款进行综合整理；而在“综合版”公布之前，若要了解全部现行有效条款，需将原法规及其修订法规一起阅读。这对消费者和企业特别是我国有关出口产品生产企业来说，显然不太方便。欧美法规的另一特点是注重生产者自我管理和责任，如欧盟相关食品接触材料物质清单列出了大量生产中允许使用的单体和添加剂及其限制和规范，生产者需按此选择原料和生产；上述美国FDA 规章对各类聚合物材料也都作出许多关于原料的安全使用条件和限量的详细规定，生产者在原料、生产配方与工艺
10、的选择中都应遵循这些规定。因此，我国出口产品生产企业务必要充分了解这些内容，从采购进料环节开始，控制包括添加剂、辅料在内的原材料质量；从配方开始，控制物质的用量；按相关卫生要求实施出厂前检验，由此掌握控制产品质量的主动权，而不是到临出口时才由检验机构来判定产品的“生死”。欧美法规值得借鉴的一大特点是安全政策法规建立在风险分析的基础之上。风险分析包括三方面的内容：风险管理、风险评估与风险交流。风险管理与风险评估职能分别由不同的机构承担。风险管理决策需考虑经济、政治、社会等各方面因素，权衡各种措施可能带来的利弊，将其与风险评估分离，可使风险评估免受这些因素的干扰而独立进行。欧盟的风险评估机构是欧盟
11、食品安全局（EFSA），其作为一个独立的科学咨询和风险评估机构，通过暴露途径和摄入量调查分析、毒理学试验和化学检测等科学手段得出风险评估结果，提供给欧盟委员会、欧洲议会作为重要的立法依据之一。近年来多项关于食品接触材料的指令就是依据食品安全局的意见进行制定或修订的。在德国，BVL 是食品安全和消费者保护领域的认证和管理机构，负责风险管理；风险评估机构则是联邦风险评估所（BfR），有关食品接触材料的风险评估主要由BfR 中的“消费品安全部”负责，在风险评估结果的基础上，提出降低风险的措施建议，包括物质的限量指标，供联邦政府部门和其他风险管理机构决策。风险交流是向公众和有关机构、团体（包括主管当局
12、、行业协会、科研机构等）提供可能的或已经评估的风险信息，通过网站、听证会、讨论会等方式公开评估工作和评估结果，消费者和有关各方可参与对评估工作和结果的讨论。通过充分的沟通交流和提高工作的透明度，建立起消费者的信任，风险管理控制得到行业的参与和支持。（二）我国国家标准及管理办法我国有关食品接触材料的法规除了食品安全法作为基本法律外，具体体现为一系列_的国家卫生标准和管理办法。上世纪80 年代以来，我国卫生部门相继颁布了一系列有关食品接触材料的国家卫生标准和管理办法。但由于缺乏风险交流，多年来消费者及企业本身对食品接触材料可能引起的食品安全风险不了解，食品接触材料和制品通常视为一般工业产品（许多企
13、业也往往同时生产非食品用的工业产品），不重视其卫生安全质量。产品生产由行业归口管理，在本世纪之前作为国家标准和行业标准发布的食品接触材料和制品的产品标准中，大多只规定物理机械性能，而没有卫生理化指标，产品标准与卫生标准脱节，众多生产厂家甚至根本不知道卫生标准的存在，更谈不上对产品的卫生质量检验。有关卫生监督部门对食品接触材料生产企业的卫生质量，相对食品生产企业而言，重视程度和监管力度明显不足。有许多出口食品接触产品，如非包装食品接触橡胶制品，多年来一直未列入实施检验检疫的出境商品目录内，导致出口食品接触材料和制品的质量安全长期处于失之监管的状况。至2006 年，我国已发布的有关食品接触材料的国
14、家卫生标准（限量）标准约40 余项；卫生管理办法有9 项，对应卫生标准的分析方法国家标准约30 项，涉及塑料、橡胶、金属、容器内壁涂层、陶瓷、搪瓷、玻璃、纸、竹木等材料及制品。不同的塑料和涂层品种限量指标有所不同。大多数制品的卫生标准中未对生产使用的原料作出规定，GB 9685-2003食品容器、包装材料用助剂使用卫生标准则只列出了65 种添加剂。这些标准和管理办法多于上世纪8090 年代制定，其中一批国标经过修订于2003 年重新发布，但主要是根据相关国家标准编写规则修改，技术内容基本不变。随着社会的发展，这些标准和管理办法的部分内容已显滞后，与发达国家的差距较大。近年来，相关国标落后的现状
15、已引起有关部门的重视，加快了制修订国标的步伐，已有数十项新的食品接触材料检测方法的国标通过审定或正在制订，对上述早年制订的国家卫生标准的修订也已基本完成，即将发布。GB 9685 经过修订已于2009 年6 月1 日起实施，其中用于食品接触材料的添加剂种类增加到959 种，限量指标也有较大范围的变动，限量基本上与欧美法规一致。这个标准采用列表形式，对每一种添加剂都列出其允许使用的材料种类，如用于塑料、涂料、橡胶或纸等，并指明最大使用量以及迁移限量或残留限量，其特点是简单明了。但由于物质按名称的字符、数字、英文字母及汉语拼音等多种规则排序，查找不太方便。食品接触材料种类繁多，所用原料物质更是多不
16、胜数，新材料层出不穷，我国目前尚未对食品接触材料使用的所有单体和起始物建立标准规范，还有多种已经过安全评估且普遍使用的添加剂尚未纳入上述GB 9685 标准，因此现有国家卫生标准仍满足不了生产需要。对未列入标准中的物质，可采用“卫生部公告名单”的方式予以补充：生产经营者就“新物质”提出申请并提交规定材料，经过一定程序的技术审查后，对批准的物质以名单的形式向社会公布。未列入上述标准及卫生部公告名单的物质不得用于食品接触材料。国家鼓励行业参与制订标准，生产企业应根据社会和生产的需要积极制订各类材料及制品的企业、行业乃至国家标准，尤其是我国许多小家电产品在国际市场上占有率高，相关卫生标准还是空白，应
17、争取抢得先机制订国际标准，在国际上取得产品质量的发言权，摆脱被动应付国外技术性贸易措施的局面。毋庸讳言，我国在包括食品接触材料在内的食品安全控制方面长期存在多头管理、统一协调性差的现象，不同系统的主管部门对同一对象出台的管理条例、办法的相关条款既有重复又有不一致甚至矛盾之处；风险分析和预警机制不完善，前瞻性的风险评估和研究更是力量薄弱，风险管理处于被动状态；监管的预防性、持续性和规范性不强，往往在出现重大安全事故后才进行急风暴雨般的突击检查，缺乏日常的长期有效的管理机制。食品安全法实施以来，国家各有关部门正在按照法律赋予的责任各司其职，加强监管；加快了建立国家食品安全风险评估机构和风险交流机制的步伐，计划建立全国性的食品安全监测网，目前部分监测工作已经启动。对食品接触材料卫生标准的清理和制修订也已开展，一批新标准相继发布。吸取三聚氰胺事件的教训，广大生产企业的质量安全意识进一步提高，加强了质量管理和监控，以期保证产品质量安全，重建消费者的信任和信心。
