1、 （2）对全社会的利益进行分配；（3）基于多种利益关系的有选择的利益分配；（4）通过整合各种利益矛盾后的利益分配；（5）要在实践中得到兑现的利益分配；（6）要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。理由：政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。*政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。利益分配的基础是利益的增进。分
2、配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益落实。从社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。利益选择：出于政治统治的目的，政府制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求，因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。政府作为社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益，因此，政府选择利益，既要选择那些与社会整体利益一致的方面，也要选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。 利益整合：政府必须综
3、合地平衡各种利益关系，充分考虑到社会各成员之间的利益相关性，这建立在利益选择的基础之上。利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。因此，政策必须既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。利益分配：公共政策本身并不是资源，但政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益（公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益）。某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动
4、地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。公共政策的基本特征：阶级性：政府是统治阶级行使国家权力的核心工具，因此作为政府政治行为的产物的公共政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。（体现：）公共政策的指导思想，是统治阶级思想的集中体现，其理论基础是统治阶级倡导并支持的理论。 整体性：由于单项政策功能的有限性与社会问题的庞大和复杂之间存在矛盾，因此政府很难通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。政策的整体性不仅表现于政策的内容与形式（政策
5、体系）上，而且还表现在政策过程中（政策过程诸环节的整体作用以及对政策环境的考虑）。因此，为保证政策机制的运行，需要注意政策内容、政策过程与环境之间的整体作用。超前性：公共政策是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。政策目标愈先进，政策的超前性愈强。政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。需要注意的是，政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。层次性：政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的
6、政策主体，会具有不同规格（可分为中央政策、地方政策）。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系（可分为总政策、基本政策、具体政策）。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。特别指出，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。多样性：公共政策的多样性，源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的说来政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，由此而引发的政策问题，自然变
7、得多样与复杂。合法性：准确讲是合法律性，政府行为是一种特殊的“法人行为”，体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用主要是通过国家的强制力量来监督执行。）首先在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次在程序上要严格守法。 规范性：政策行为是政府最重要的一种政治活动。它不仅规定人们应该做什么和不应该做什么，而且还告诉人们应该如何做，以及怎样做才会最好。公共政策不仅要规范个体或群体的行为，而且要不断地解决各种矛盾与冲突，对社会公共事务实行有效控制。*政策与法律的关系：它们都共同体现并代表了统治阶级的利益，但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。法律比政策更条例化、固定化，而政策
8、比法律具有一定的灵活性。所以政策是法律的前身。在一定条件下，政策与法律之间可以相互转化。公共政策的主要功能：导向功能：为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性（纳入到统一而明确的目标上来）。（1）作用内容：政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向，有时政策对人们的观念导向比起对行为的导向来说，其作用可能更大。（2）公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导，在一定条件下间接引导作用可能转变成直接引导作用。（3）从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引
9、导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。不正确的政策，违背绝大多数人利益的政策，固然具有负导向功能；而那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。公共政策所具有的导向功能是客观的，不以人们意志为转移，人们既要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。这里有混淆负导向功能与负面作用之嫌。调控功能：指的是政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到
10、了调节。（1）主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系，以平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展。公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用，这是政策发挥调控作用的出发点。（2）公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。（3）政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。政
11、策不仅指明人们应该做什么、不该做什么，而且还指明应该先做什么、后做什么，以此调控社会群体和个体的行为，规范人们的行动。（4）政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用也被称为负调控功能。分配功能：指的是一旦某项政策付诸实施，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益；或者是一部分获得了较多的利益，另一部人非但末获利益，甚至失去原有的利益，这是公共政策的本质功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？由于不同的人有不同的利益需求，而社会的实际资源是有限的，因此每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题，即政策必须鲜明地表示：
12、把利益分配给谁？在现代民主社会下，通常与政府主观偏好一致或基本一致者（政府作为利益分配的主体显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者）、最能代表社会生产力发展方向者（。对于任何政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展）、普遍获益的社会多数或绝大多数者容易从公共政策中获得利益（一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益，一般在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小）。 公共政策分析（取广义概念）依据特定的目标与标准，从各种备选方案中确定最好政策方案的过程。对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的
13、本质、产生原因及实施效果的研究。（朱广忠：用系统分析的方法对政策、政策系统及政策过程的研究）具体内容：从理论的角度，对各类具体政策之间共性东西的研究，组成了完整的公共政策分析的理论框架；从实践的角度，对政府各领域的具体政策进行分析。基本分析框架：麦考尔一韦伯分析模式：通过描述性分析与规范性分析对政策内容和政策过程进行分析；沃尔夫的分析模式：提出政策分析程序；邓恩的分析模式：从政策信息的转换过程去研究（分析方法、分析内容、分析形式）。综合分析框架：公共政策问题的构建 社会现实中的某个（些）问题怎样成为公众在政治上注意的对象？ 社会问题或公共问题如何进人政策议程成为政策问题？ 政策问题的基本内容是
14、什么？ 不同的政策问题主要采用哪些分析方法？ 建立政策议程的基本条件有哪些？公共政策方案的制定与通过 建立政策方案的基本原则是什么？ 实现政策方案的目标是什么？ 可供选择的方案是如何制定的？ 怎样对所选择的政策方案优化？ 相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？ 政策方案是怎样被正式通过和颁布的？ 正式通过的政策的基本内容是什么？公共政策内容的实施 有效的政策实施必须具备哪些条件？ 在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？ 这些行动措施对政策内容产生了何种影响？公共政策效果的评价 按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？ 由谁去评价政策结果？ 政策评价的结果是什么？ 政策是继续执行、发展，还
15、是终止？分析要素：政策问题：政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。人们所做出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。问题的性质决定了相关政策形成过程的性质。政策目标：是指政策所希望取得的结果或完成的任务。确定政策目标既是政策分析的中心任务，也是分析的前提。如果没有目标，政策方案是无法确定的。但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。所以必须要求目标明确，具体落实。围绕问题，开始设定的目标往往笼统，有待进一步具体化。其方法有两种：（1）把总目标分解成更低层次的子目标；（2）量化，给目标定出必须实现的数
16、量界限。在现实生活中，没有选准目标所产生的政策失误，要比选错实现目标的方法与技术所产生的失误大得多。确定目标，要考虑达到此目标所采用的手段。政策目标既不能朝令夕改，要具有稳定性，又要伴随着社会环境的变化，具有应变能力。政策方案：为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。拟定可供选择的各种备选方案，也是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择，无选择的方案是难以对比的，更不好选其优劣，没有选择也就没有分析。因此要严禁出现“霍布森选择”（形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择。形成原因：多种方案本质一样；外界控制
17、影响只允许选择其中某个方案）。政策模型：模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。它可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，以易于理解、操作、模拟与优化。模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件变化的数值改变程度，明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。（常用模型有：图标、物理、形象、符号）政策资源：在政策制定与实际执行中，都会消耗各种资源，尤其在执行中。政府的“作为”，以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源，
18、一般可以用货币表示其费用。但政策分析中，大量的是非货币支出的费用。人、财、物、时间、信息都是资源，权力、地位、名誉等具备一定的条件也可能成为资源。政策评价标准：整个政策过程都有待于建立合适的评价标准，政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。政策评价往往是综合性评价，因为不同方面的标准，无法用较为统一的尺度来衡量。 多元理性基本内容： 技术理性：政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题； 经济理性：政策是否对社会有效率，以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益，而消耗最低成本； 法律理性：评定政策是否符合成文的法律规范和各项先例，以探讨政策在社会上的合理性问题； 社会理
19、性：断定政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析政策在维持社会制度过程中所作出的贡献； 实质理性：政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突问题。政策效果：效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益（包括社会效益、经济效益与生态效益）和有效性表示。从投入-产出模型分析，政策效果基本由两个因素决定：政策执行的成本、政策执行的结果。政策环境：制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素，其中包括经济环境（最基本的因素）、政治环境（包括政治体制和政治文化等）、国际环境。其中由政治心理、政治思想所构成的政治文化，在社会变革时期，对政策的影
20、响是难以估量的。 政策信息：公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。政策信息原则上应该是开放的（除了那些保密性信息），获得政策信息应是多渠道的。分析原则：系统原则（这里准确讲是指整体）：社会上的一切事物都存在着相互依赖关系，组成了多层次的复杂系统。某项政策不仅本身可看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。所以，不论制定何项政策，都要把它置于特定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政
21、策体系的整体效应。坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求，既看到全局要统率局部，局部要依赖全局；又要看到全局也依赖局部，局部好坏直接影响全局结果。预测原则：制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。因为在制定政策时，基本目的是要按照政策制定者的意愿和设想安排未来，去实现一定目标。要达到这个目的，首先要估计未来会出现的各种后果，即对各种可能发生的事件加以认真考虑，以适应未来的变化。只有建立于可靠预测基础上的政策，才是切实可行的。协调原则：公共政策协调的最基本特征是利益的协调。政策协调，不仅要看到人与事物的不一致方面，即事
22、物的对立面，而且要关注事物之间相互联系的一面，尤其是互补的一面，服从互补性原理。政策的利益综合性，实际上是不同对象间所表现出的相互排斥的利益经过“合理综合”的结果。政策系统整体性功能的大小，往往由所组成要素（包括各环节）之间的协同作用的大小而定。协调的目的是为保持某种平衡，而失调则说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。政府从社会改革、发展与稳定的全局出发制定政策，坚持从整体上协调，坚持从利益机制上协调，坚持从平衡-不平衡关系上协调，是政策分析过程中应该坚持的原则。分解综合原则：这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合，从整体到部分，再从部分到整体，形成具有更
23、广泛的价值系统。分解的规则是既要有利于政策系统设计，保障系统的可靠性，又要便于论证、实施与管理。该分解的就分解，该综合的就综合，做到“宜统则统，宜分则分，统分结合”。（分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化；综合是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。）民主原则：民主的内涵与实质是人民的权力问题，作为政治系统的产出项，公共政策理当要坚持民主原则。公共政策中体现民主原则，首先要回答的问题是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志，特别是能否保护和发展他们的整体利益和根本利益。坚持民主原则，不仅要求公共政策保障人民
24、在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，要享有同等的权利与公平的利益分配，而且还包括广大人民群众能直接参政议政，从政策制定的各个环节中，充分发挥国家主人翁作用。在那些有关全局性的社会问题的政策制定上，要注意合法的民主程序，以及人民利益的整合和吸纳。历史沿革：古代人们重视的是政策结果，而不关心政策提出的过程，直到18世纪欧洲工业革命期间，政策研究才有了相对独立的地位。 【美】拉斯韦尔首提“政策科学”这一概念，与勒纳合编的政策科学（1951）一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。从此政策研究便逐步形成一门独立学科。 拉斯韦尔概述的政策科学六大特征：是关于民主主
25、义的学问；哲学基础建立在理性实证主义之上；是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；具有跨学科的特点；是一门必须和政府官员共同研究的学问；必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。德罗尔在政策科学作为一门独立学科研究中做出巨大贡献，19681971他发表了政策科学三部曲（公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想）。德罗尔等人所提出和倡导的政策科学（PS）的基本范式的基本内容： PS的目的在于认识和端正社会发展方向； PS所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统； PS打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识； PS的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础； PS第一
26、次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中； PS试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容； PS的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造； PS赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化； PS强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法； PS既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用； PS以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用； PS认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。 政府角色定位的基本理论框架人类社会要想生存和发展必须不断地解决一系列社会问题。在现代社会中，
27、市场和政府是解决社会问题的两种基本途径。前者建立在个体自主决策和市场交易的基础上，后者主要是通过制定和实施公共政策来完成。在现代市场经济中，市场是解决社会问题的基础性途径。但市场并不是完美的，市场的失灵为政府干预提供了依据。政府也存在失灵的可能性，这将制约政府在解决社会问题时发挥作用的空间。因此，我们必须综合地考虑市场失灵和政府失灵的可能性，平衡政府干预的成本和收益，最终选择是否要引入公共政策以及引入何种公共政策。传统上，许多社会问题是在社区的范围内获得解决的。同时，现在人们越来越重视第三部门在提供或者帮助提供公共物品（或服务）方面所发挥的作用。这提示我们应将的讨论拓展到包括政府、市场、第三部
28、门和社区四者之间关系的讨论。在针对发展中国家的政府角色进行考察时，由于其第三部门的发育并不成熟且公共管理模式对第三部门的制约，仍应以政府与市场关系的讨论为主要线索。 社会问题及其解决问题：泛指实际状态与期望状态之间的差距。社会问题：社会的实际状态与社会期望之间的差距，一个问题要成为社会问题，必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。由于需要、价值标准及自身情况的差别等因素的影响，不同对社会问题的人是不同。社会问题认定：使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实；使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。认定过程中的价值标准：
29、社会价值标准的形成与相关人群或社会的具体特征密切相关，在不同的社会环境中会形成不同的价值标难体系。常见的价值有：社会福利：社会群体中所有个体的个人福利的加总（其中福利就是个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感；加总是综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程）一个不能使社会福利最大化的状态不会是一种令人满意的状态。反过来说，如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么，这样的变动就是一种满意的变动。需要注意的是，不同的社会福利标准定义方式（主要关涉加总方式，即是简单加总or加权加总）在认定社会问题时将发挥不同的影响。效率（主要指经济效率）：它是对社会福利状态的一种描述，即如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的。相反，如果进行这样的改变
