1、第四章 公共物品管理第四章 公共物品管理本章内容1.公共物品的涵义和类型2.公共物品的供给3.公共物品管理中的政府行为及改革第一节 公共物品的涵义和类型一、公共物品的涵义 纯公共物品（政府提供） 公共物品社会物品 准公共物品（NPO提供） 私人物品（企业提供）1.公共物品的涵义：公共物品(Public Goods)是指由政府提供的、具有共享性的物质产品和服务项目，如国防、公安、外交、法规、空间技术等。萨缪尔森指出：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品和劳务消费的减少。2.准公共物品实际上是“公用品”(Public-Utility)或者由公共事业组织提供的有偿消费的商品，从消费的排他性来
2、看仍然属于私人物品，但具有公共物品的性质，如公路、高教。3.私人物品 企业消费的生产资料和个人消费的物质生活资料。 一个人购买并消费一种私人物品，就意味着剥夺了其他人消费该种物品的权利。 图1 政府与私人 提供物品的比例二、公共物品的特点1.效用的不可分割性（non-divisibility） 公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，而不能将其分割为若干部分，分别归属与某些个人或厂商享用。或者说，不能按照“谁付款，谁受益”的原则，限定为由付款的个人或厂商享用。 2.消费的非竞争性（non-rivalrousness） 指对于任意给定的公共物品的产出水平，增加消费者消费该产
3、品不会引起产品成本的任何增加 ，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。就是说，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共物品或服务的消费量。 3.受益的非排他性（non-exclusiveness） 指某个人消费某种公共物品，不能同时排除他人也能消费这种物品。非排他性表明，要采取收费的方式限制任何一个消费者对公共物品的消费是困难的，甚至是不可能的。每个消费者都可以免费消费公共物品。4.消费的共享性 消费的兼容性是指效用的共享性，如路灯。5.享受的平等性 公共物品消费权的不可独占性和无差异性地消费6.公益性和公害性 公益性如社会治安；公害性如环境污染三、公共物品的分类可以从各种角度来分：一是从
4、满足人们不同需要的角度分，分成物质性公共物品，精神性公共物品(如广播、电视)。二是根据最终用途来分，可以分成生产资料型和消费资料型公共物品，也有混合的公共物品，如桥梁、道路，既是生产资料型的，也是消费资料型的。三是根据消费对象和空间来分，可分为地方性、全国性或国际性的公共物品。四是从所有权的角度来分，可以分为国家所有，集体所有、个人所有物品。 乡村道路属于集体所有的公共物品，因而其收费也是有其法律根据的。个人所有有两种情况。一方面是所有权是私人的，如伟人的故居，从根本上说是个人的，只不过有些后来捐给国家了。另一方面有些公共物品交由个人生产，个人可以收费，这在西方是很多的。五是是根据性质来分类，
5、能否同时满足其公共物品本身三大特点，即是否具有不可分割性、非竞争性和非排他性，分为：A. 纯公共物品国防（具有三大特性） B. B.准公共物品或叫混合公共物品，如医院、学校等 纯公共物品：同时具有消费的非竞争性和非排他性 准公共物品： 同时具有消费的非竞争性和排他性 纯私人物品： 同时具有消费的竞争性与排他性 公共资源： 同时具有消费的竞争性和非排他性现实中的公共物品： 实物性公共物品:国防、交通设施、防洪工程 精神性公共物品:制度、理想和文化 知识形态的信息:天气预报、政府经济运行报告可以节约成本的公共物品：有消防、邮政、垃圾处理、公共卫生、农田灌溉、公路、桥梁、路灯、绿地、广电、气象、公益
6、广告等。其中公益广告如图：公共物品案例公共物品案例：戒烟第二节 公共物品的供给一、公共物品供给的特点1.供给的主体：政府 公共物品的生产能力主要由政府财政投资形成，政府是公共物品的最大投资人。2.供给的次主体：公共事业组织 社会团体、公益组织和慈善家个人3.大众消费：引发规模供给 公共物品是大众需求，大众消费。公共部门一般不可能为单个的消费者提供特殊服务。因而无论公共物品的消费者多与少，公共物品都是一种规模供给。 4.普遍需求：无差别供给标准化生产的公共物品难以考虑消费者的个性特点，如花色、品种、型号、规格等，公共物品基本上是单一结构，一种公共物品和服务几乎只有一种比较固定的消费模式。公共环境
7、和公共交通都是典型的我差别供给的公共物品。5.价格机制：非均衡供给私人物品通过市场机制可以实现均衡供给，而公共物品供给的均衡性是难以找到的。一、混合物品的供给1.拥挤性的公共物品 (Congestible Public Goods) 随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品和服务,如公路。2.拥挤性公共物品的供给可以在实行政府补贴后，向消费者收取一定的费用，在技术上实现排他。如道桥、影剧院3.价格排他性公共物品(Price-excludable Public Goods) 效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品和服务。谁都可以受用，但却是谁花钱
8、，谁受益，如医院和大学。4.价格排他性公共物品的供给可以实行由私人部门提供，但政府给以适当补贴，否则会出现供给不足。如私立的医院三、公共物品供给变化的趋势1.供给主体多元化 政府、社团、公益组织、私人2.供给质量日趋提高 精品和优质服务3.供给结构趋于丰富 旅游专列、豪华巴士、专业学位教育第三节 公共物品的管理和改革一、政府供给公共物品的方式1.政府直接投资生产： 如制造货币、军火、邮政、铁路、保险、自来水、煤气、消防、图书馆、中小学2.政府间接生产： 引导私人或企业参股二、公共物品配置中存在的问题及原因 1传统的体制惯性影响导致认识混乱习惯地认为公共物品不能由市场调节，而只能由政府单独提供。
9、2“公”、“私”配置失误人们无法制定真正公共物品的价格，也不可能收费，只能通过政府投资的方式免费提供。凡不属于真正公共物品的领域，就可以通过市场供给。3纯公共物品管理不善 如国有企业 4准公共物品的界定不清三、政府公共物品管理中的改革1.应有进有退，以进为主(1)带动民间资本投资高新技术产业;(2)搞好法制和社会保障体系建设;(3)投入更多的公共资源;(4)关注意识形态;(5)保证货币和汇率稳定;2.完善公共物品的供给方式 (1)发包：政府授权私人生产 (2)授权：政府委托生产 (3)资助：政府资助生产 (4)参股: 政府参股生产3.实现公共物品生产主体多元化(1)政府转包私人经营: 与私人签
10、订合同，吸收投资(2)特许经营: 电话灯塔、广电、报刊图书(3)政府参股（控股和入股）： 道桥、铁路、电信、 港口、机场、发电站(4)政府经济资助： 高精尖技术、实用技术(5)出让经营权： 公私牵手5.明确中央和地方政府的分工，完善物品的提供机制 中央负责国防、造币、社保 地方负责治安、消防、交通、卫生、保健、环境6.推动公共物品服务的产业化，提高其的使用效率 公共物品产业包括警察产业、教育产业、供水产业、消防产业、福利产业、健康服务产业和交通产业等7.改革某些公共物品的经营形式和属性。由于准公共物品具有的市场性，可以采用公有民营的形式，也可以“变为”私人物品 。8.原则上由政府统一管理纯公共
11、物品。在管理过程中，应注意管理的效率及方法。如国有企业问题，政府应按市场经济的要求来安排其组织结构 机场建设决策失误的原因及经验教训 据经济参考报2001年11月3日以耗资上亿建机场，一年进出百十人为题报道：九江、蚌埠机场年旅客吞吐量仅为100多人，芜湖机场为3 800人投资上亿元的这些机场，状况较好的每天也只始发乘客十几人。一年收入40多万元，开支800多万元。然而，机场建设热一直居高不下。连位于5 000米高原，目前国内民航飞机无法起降的地区也在申请建机场。在珠江三角洲这块万平方公里的土地上，已建成和正在建的机场有个，一些机场之间相隔不足公里。四川绵阳机场在年竣工通航，当年就亏损多万元。四
12、川乐山到成都相距仅100多公里，乐山要建机场；长春与吉林两市已分别建有机场，不知为何，还要在两城市间另建机场与机场盲目建设相对应的还有攀比现象。 现在每建一个机场都提出“三十年不落后，五十年不淘汰”，一个比一个“洋气”，一个比一个“现代”，然而，气派的机场却没有相对 应的效益。 专家们对盲 目投资建机 场造成的浪 费极为痛心。 现在每建一个机场都提出“三十年不落后，五十年不淘汰”，一个比一个“洋气”，一个比一个“现代”，然而，气派的机场却没有相对应的效益。专家们对盲目投资建机场造成的浪费极为痛心。 经济日报2003年9月5日题为A机场停得了飞机来不了客的报道说：到2003年7月，总投资32亿元
13、建成的安徽A机场开航整5年了，沉寂多时的A机场再次传来消息：从8月8日起，A机场将恢复至上海虹桥机场的航班。然而，这条好消息却并未带给人们应有的喜悦，“开通”之后再复沉寂，已经有过多次了。统计显示，A机场开航后，2000年全年旅客吞吐量仅为7 000多人次，也就是说平均每天在这里上飞机的旅客还不足20人。据测算，每人一次登机成本要花3 000元，而一张机票最多不过千元。 到2001年11月，A机场该年度统计换算旅客吞吐量才只有2 900多人，连上一年度的一半还不到。想当年该市政府一场场号召，全市800多万群众你300元、他50元地节衣缩食倾囊相助，大家盼望着这一32亿元的巨额投资能够带来企盼已
14、久的“洼地效应”，为A市经济发展插上腾飞的翅膀。但事与愿违。机场在一片喝彩声中开航后，便埋下了“祸根”。这一年，A市财政终因扛不住每年数百万元的巨额负担，而被迫急令机场停航。A市有关领导在反思机场建设时说，建设这样规模的基础设施，必须考虑三要素：一是有财力建；二是建成后当地有财力支持其运营；三是有客货源或有潜在的客货源。三要素有一点不具备，都不能上马。 国家审计：机场盲目建设，浪费纳税人的钱！ 四、香港政府公共物品供给模式 1.“公办公营式”。即由政府通过直接开办、控制、经营的机构或企业供给公共物品。采取这种方式供给的公共物品, 一般是盈利甚微甚至是无利可图而又关系民生的, 具有极其显著的“外
15、部性”, 如机场、邮政、自来水、部 分隧道等。对这类 公共物品的供给实 行公办公营, 有利于 政府根据财政能力 和实际需要统筹安排。2“公办商营式”。即政府拥有全部或部分股权, 由法人团体以商业形式经营, 自负盈亏。采用这种方式的主要是那些盈利率不高, 或盈利前景不明朗, 但投资庞大的公共物品, 如 香港出口信息保险局、香港工业村公司、香港土地发展公司、九广铁路公司经营的铁路、地下铁路公司经营的地铁等。经营这些公共物品的公司, 其董事局成员均由香港政府委任,政府的运输司和金融司等相关单位的官员是其当然董事。但它们既不是政府部门, 也不是依据公司条例成立的有限公司, 实际上属于半官方性质的独立法
16、人团体或法定机构。 3“ 专利经营式”。即在政府监管下由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营某项公共物品的生产与供给。目前, 以这种方式供给的公共物品包括公共汽车、电车、缆车、渡轮、电话电报、电力、海底隧道等。 对这类公共物品生产者进行规制, 主要内容有: 规定专营企业在专营期限内必须提供一定标准的公共物品。 干预专营企业董事的任命及构成, 如规定政府有权委派一些人士担任经营电讯、电话、公共汽车、渡轮和海底隧道的企业的董事, 并授权他可以查阅公司的所有文件。 给予这些企业一定年限的专利经营权, 保障它们的盈利率, 强制建立公司发展基金, 将每年超额利润部分划拨为发展基金, 不足规定的
17、利润额时则由发展基金补足。 政府制定法例或管制计划, 以签署专利合约的形式, 监督经营机构的行政及政务活动, 并规定公司向政府交纳专利税。 对经营机构的收费标准进行严格监督, 公司要调整收费标准时, 要提出理由, 并经政府部门的批准。 专营权不具有“ 终身制”, 专营企业如不能满足政府基于公共利益提出的要求, 政府有权终止其专营权, 重新引入竞争机制, 将专营权公开招标, 选择更合适的经营商。 4“ 私商经营式”。即将某些公共物品的生产和供给完全交由一些私人机构经营。目前, 香港煤气供应和集装箱码头是不受香港政府调控的两类公共物品, 其收费标准完全由市场供求关系和竞争情况调节, 不必经由政府批
18、准。一般而言, 这类公共物品属于准公共物品, 具有排他性和非竞争性, 采用这种方式供给公共物品, 既可以减轻政府监管及财政方面的沉重负担, 又可以提高公共部门的经营效率和经济效益, 满足消费者和投资者对公共物品消费增长的需求。 五.“公共物品”主要供给者政府形象重塑（1）维护公共利益。（2）服务市场。政府的服务性首先应体现为市场服务。提供市场环境服务，市场设施，规范市场秩序，创造市场经济制度框架，维护正当的市场竞争，按市场规则行事。（3）规范权力运作,实现权利共享。使权利为全体社会成员共同享有、共同控制、共同受益。 （4）防止公共权力腐败。 A.建设节约型政府我国行政管理经费增长之快，行政成本
19、之高，已经达到世界少有的地步。从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%。近年来行政管理费用还在以平均每年23%的增长幅度大跨度上升！” 这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。 辽宁省北票市的南山上原有一座烈士陵园，是10年前集资募捐100多万元修建的。为了给2003年的“第三届辣椒节”装门面，官员们就下令拆除了它，而在原
20、地修建一个大广场“世纪广场”，耗资8000多万元。令人啼笑皆非的是，养不起广场内的草坪，就改种了小麦。对此，北票市建设局的张局长还振振有辞：“原因是当地有一种说法，北票市南高北低，烈士陵园坐落在南山上罩着北票，影响北票经济发展。”（据人民日报） 腐败是当今世界政治中导致衰败的致命原因 苏共在拥有20万左右党员的时候，建立了苏维埃政权；在拥有200万左右党员的时候，战胜了希特勒；而在拥有2000多万党员的时候，却顷刻失去了政权。当时有一个调查显示 ，苏共劳动人民的代表只占7%，工人代表只占4%，而官僚、干部、机关工作人员代表竟占了85%。 2003年12月至2004年11月，各级纪检监察机关共立
21、案162032件，结案160602件，给予党纪政纪处分164831人。其中县（处）级干部5916人，厅（局）级干部415人，省（部）级干部15人。涉嫌犯罪被移送司法机关的有4775人，占受党纪政纪处分人员总数的29。 2006年03月08日消息：中国运载火箭技术研究院(航天一院)第八任院长、昔日航天功臣厉建中因犯贪污、受贿、挪用公款罪被市一中院一审判处无期徒刑。 法院认定厉建中贪污350万元，并有受贿行为，并且与属下、分管财务的张玲英两次共同挪用公款，分别是4000万元和1.2亿元。 第四节农村公共物品的提供一、社会主义新农村建设经过审时度势，党中央在十六届五中全会上作出了建设社会主义新农村的
22、重大战略决策，为今后我国农村勾画出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新蓝图。 1.“社会主义新农村”的内涵 “社会主义新农村”是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。主要包括以下几个方面：一是发展经济、增加收入。这是首要前提。要通过高产高效、优质特色、规模经营等产业化手段，提高农业生产效益。二是建设村镇、改善环境。包括住房改造、垃圾处理、安全用水、道路整治、村屯绿化等内容。三是扩大公益、促进和谐。要办好义务教育，使适龄儿童都能入学并受到基本教育；要实施新型农村合作医疗，使农民享受基本的公共卫生服务；要加强农村养老和贫困户
23、的社会保障；要统筹城乡就业，为农民进城提供方便。四是培育农民、提高素质。要加强精神文明建设，倡导健康文明的社会风尚；要发展农村文化设施，丰富农民精神文化生活；要加强村级自治组织建设，引导农民主动有序参与乡村建设事业。 具体而言，所谓“新农村”包括5个方面，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。这五者缺一不可，共同构成社会主义“新农村”的范畴。即 要因地制宜地建设各具民族和地域风情的居住房，而且房屋建设要符合“节约型社会”的要求；要完善基础设施建设，道路、水电、广播、通讯、电信等配套设施要俱全，让现代农村共享信息文明；生态环境良好、生活环境优美。尤其是在环境卫生的处理能力上要体现出新的时代特
24、征； 使农民具备现代化素质，成为有理想、有文化、有道德、有纪律的“四有农民”；要移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，加强农村的社会主义精神文明建设。 2.建设社会主义新农村的意义 （一）构建社会主义和谐社会与解决“三农”问题的必然要求。社会主义新农村建设，与解决“三农”问题是相互统一的。在构建和谐社会的进程中，解决“三农”问题始终是全局性、根本性的问题。构建和谐的农村社会与城市不同，应与农村建设的实际紧密结合起来，把农村建设成为经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美、生态良好、文明进步的社会主义新农村。 （二）是统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径。社会公平、共同富裕是社会主义的本质要求，
25、也是社会主义新农村的基本特征。社会主义新农村建设，要坚持以发展为重、发展为先，以经济建设为中心，通过加快农业产业化、农村城镇化和农业现代化的步伐，不断缩小城乡差距，从而实现农村社会由温饱到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最终实现共同富裕的奋斗目标。 （三）是农村三个文明建设的可靠保证。社会主义新农村建设是一个系统工程，对农村社会经济生活的各个方面都有明确的目标和要求，既包括物质文明建设，也包括政治文明建设、精神文明建设；既要促进农村经济发展，提高农民的生活水平，也要加强农村基层党组织建设，提高农民的科技文化素质，形成良好的社会风尚。 因此，建设社会主义新农村是新形势下促进农村经济社会全面发展
26、的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大举措，是改变我国农村落后面貌的根本途径，是系统解决三农问题的综合性措施。 二、农村公共物品的提供1.我国公共物品的供给政策 我国在公共物品供给上实行两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供；另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他们的收入水平，降
27、低其对工业品的消费能力。2.农村公共物品应该由政府提供的理由 其一，从属性上看，农村公共基础设施同城市的基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策。在公共品供给政策上，如果厚此薄彼就会使一部分人优先享用了公共品的使用权，并由此获得较多的发展机会，而另一部分人则会牺牲这种权利，丧失一部分发展机会。由于机会的不平等，会人为拉大人群间的发展差距，引起社会的不公平。 其二，在长期的工业化和城市化过程中，我国的农民做出了巨大贡献，当现阶段国家经济实力明显增强时，政府应该为农民大量提供公共物品。过去，我国为了在较低收入水平下顺利推进工业化，国家利用计划经济体制以行政手段，从农民那里
28、取得了大量建设资金，可以说农民是勒紧裤带、饿着肚皮为工业化提供资本积累的，没有这些积累贡献就不可能有今天的工业化基础。因此，农民应该得到回报，应该享受到工业化的成果，国家有责任让农民休养生息，向他们提供所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。 其三，启动市场扩大内需离不开.亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市场消费，拉动整个经济的增长。当前，农民消费能力不足，农村消费品市场疲软，除了农民收入水平过低之外，农村公共基础设施供给严重不足也是一个重要原因。农村公共物品供给不足，会导致行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等等。面对诸难，农民有钱也无法购买和消费工业品。从启动市场扩大内需
29、的战略高度看，由政府向农民提供公共物品，既可以直接减少农民的支出，扩大他们的消费能力，同时又能为农村创造良好的市场消费环境 。 三、农村公共物品供给的现实选择第一，从资金的角度看，中央政府应该对基层政府加大转移支付的力度。中国乡镇处于高度负债状态。据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元。 这种状态使得乡镇的主要活动绝不是提供公共物品，而是要从农村汲取资源。本来就贫瘠的农村变得更加困难。同时乡镇在压力式的体制下，为了完成上级的任务，很容易干预村民自治，村民自治沦为空谈。这进一步削弱了公共物品自愿供给的
30、可能。经验表明，农村的自治在发达的地方更容易得到实现。现在对乡镇进行输血则是中央以及各上级政府的使命。转移支出是最主要的手段。专项转移，专款专用可能是有效供给农村公共物品的途径。第二，从决策的角度看。既然政府的资金有限，供给最需要的才是最佳决策。如何保证是最需要的供给，这一点在当前农村很重要。最需要应该是由真正的公共物品享受者来决定的。公共官员往往有自己的利益诉求，并不一定能代表村民。村民的参与则是保证最佳供给的方式。村民参与可以让农民学会行使政治权利，提高村民自治的能力；村民参与也表达了村民的声音，保证公共物品的供给是符合村民要求的。同时村民参与还让村民对公共物品有着本能的认同，这在公共物品
31、生产过程与维修过程中会发挥出巨大的作用。村民参与的方式有很多。向村民代表大会征求意见，开现场咨询会，召开听证会都可以应用于农村公共物品供给的决策。重要是决策应该反映农民的要求，能实现公共物品的最佳供应。第三，从供给的模式来看，农村公共物品的供给模式应该是多元化的。政府供给、自愿供给与市场供给的有机组合才是对农村发展最优的模式。政府更多在宏观环境上，基础设施上进行供给；同时积极创造条件推动自愿供给，引进市场供给。苍南镇的发展更多是政府出台政策的结果。市场的力量与村民自治的力量在政府制定的规则下共同发挥作用，造就了这个中国的奇迹。现在我国农村村民的组织力量还不够强，许多非正式组织游离于村委会之外。将农民组织起来，进行有序自治，是自愿供给的前提，也是政府合法性的基础。政府对于农村的发展也应该采取走出去的思路。如某基层政府与一大企业签订合同，将辖区内的农村成为企业的原料生产基地。要求企业为农村修建公路，改善饮水条件等。这种公共物品的供给则是一种双赢的结局。可见，政府是应该负责提
