1、城镇化致力于扩大总需求，形成新的经济增长点并转移更多的农村人口和劳动力。这个过程呈现出三大特点：一是阶段性。中国在 2005 年前后进入了工业化中期阶段，目前已经进入了城镇化加速阶段。同时，农村劳动力转移也呈现出明显的阶段性特征，特别是新世纪以来外出就业的农民工数量增长迅速，近年来已经达到 1.5 亿人左右。二是特殊性。中国在三十多年的工业化和城镇化过程中，农村人口和劳动力向城市迁居尤其是户口迁移是比较少的，“候鸟式”迁移是中国农村劳动力向城市转移的特殊方式。三是区域性。中国不同地区之间工业化和城镇化水平差异较大，东部地区已经处于城镇化的较高阶段，而中西部地区仍然处于城镇化的初级阶段，城镇化率
2、低，城镇规模普遍较小，城镇化层次较低，城镇竞争力不强，由此导致农村劳动力常年大规模跨区域流动。上述三个特点是中国特殊国情、特定历史条件和世界经济一般发展规律共同作用的结果。从国情和历史条件看，低成本工业化是中国最现实的选择，农村劳动力流动就业对中国经济增长做出了巨大贡献。改革开放初期，在资本短缺的情况下，中国必须依靠劳动力投入和资源优势实现经济增长，而城乡二元结构保证了大量廉价农村劳动力的长期供给。农村劳动力从劳动生产率低的农业向劳动生产率高的工业和服务业转移，劳动力资源配置得到优化，促进了经济增长。蔡昉等学者认为，农村劳动力转移对 1982 1997 年中国经济增长的贡献率为20.23%（数
3、据转引自张永丽、黄祖辉）。据推算，2008 年末，中国还有9000 万农业剩余劳动力，就业结构转换的空间仍然很大，这将是中国未来经济增长的重要源泉。从世界经济发展规律看，工业化推动城市化，城市化反过来又会进一步促进工业化，但二者都有一个阶段性的问题，即在不同的发展阶段，城镇化和工业化在人口转移和就业扩张方面的效果不同。在工业化初期，由于经济不发达、资本欠缺、技术落后，劳动力大量投入成为工业增长的重要推动力，增加就业、扩大经济规模成为重要目标。这时，城市由于产业不发达，人口吸纳能力不强。工业化中期以后，随着技术革命快速推进，工业的资本有机构成不断提高，机器对人力的替代日益明显，工业吸纳就业的能力
4、开始下降；而随着经济系统的日趋完善和社会分工的不断发达，就业将更多地由服务业等第三产业来创造，这时，城镇化在吸纳人口和增加就业方面将发挥主渠道作用。因此，如果说过去中国依靠低成本工业化和高成本城镇化解决了经济总量快速扩张的效率问题，那么，今后则要通过推进城镇化和服务业发展来解决农村劳动力迁移的公平问题。结合中国实际，从扩大就业、提高经济发展质量的角度看，现阶段推进工业化和城镇化需要解决两大问题：一是促进重工业与轻工业协调发展，将产业发展重心由“微笑曲线”底端向两端扩展，即由低附加值环节向高附加值环节扩展，实现服务业与加工制造业的融合。一方面，要结合产业转移继续发挥劳动力资源优势，并通过改革户籍
5、制度、实现公共服务均等化和加大农村人力资本投资，从工业化和城镇化两个领域充分挖掘人口红利；另一方面，要推动产业转型升级，将产业由加工制造环节更多地向设计、采购、运输、营销等技术含量高、附加值大的环节扩展，提升中国在国际分工体系中的地位。二是以工业化为基础促进城镇特别是中小城市更快发展，充分发挥城镇的产业集聚功能，实现城镇人口密度的迅速提升。有专家测算，服务业的就业弹性很高，接近0.75 ，即服务业增加值每增长1%，可以新增 700 万个就业岗位；1 万元投入，在服务业上可以提供78 个就业岗位，而在第一产业上只能提供1 个就业岗位，在第二产业上可提供1.7个就业岗位（黄亚生，2010 ）。随着
6、农村劳动力转移过程的可逆性越来越差和工业对农村劳动力的吸纳能力越来越弱，必须提高城镇化水平，通过发展劳动密集型工业和各种服务业，增强城镇吸纳就业的能力，提高城镇的人口和产业密度。当然，由于中国区域发展差距很大，不同地区工业化和城镇化的发展阶段未必相同。因此，推进工业化和城镇化的制度政策也要体现出区域特点和差异性。（二）工业化、城镇化和农业现代化同步推进问题 城镇化是现代化的重要结果，城镇化必须以坚实的产业作支撑，必须与工业化和农业现代化协调发展。在中国大量农村劳动力向城镇和非农产业转移、农产品需求持续快速增长和农业劳动力结构性矛盾日益突出的情况下，建设现代农业、强化工业化和城镇化的物质基础就显
7、得更为重要而紧迫。但难以回避的客观实际是，在很长的一个时期内中国农业发展相对滞后，农业现代化水平与发达国家相比差距很大。在工业化和城镇化快速推进的过程中，中国农业发展滞后既是由农业本身的特点和经济市场化的规律决定的，也是过去实施非均衡发展战略的结果。一是相对于工业，农业有技术进步相对缓慢、生产周期较长、受自然规律制约较大、风险突出、劳动生产率低、经济效益不高等特点，这就决定了农业自身的发展能力不强，扩大再生产的内在动能不足。二是在市场化过程中，资本、劳动力、土地等生产要素会自发地向生产率更高、回报更高的部门和产业流动，农业往往成为一个要素净流出部门。这两大因素决定了农业在自由市场经济中的“小部
8、门化”，即在经济总量中所占比重不断趋于下降，就业比重也同步下降。三是在很长的一段时期内，中国实施重工业优先和城市优先的发展战略，通过扭曲农产品价格等方式让农业为工业化积累资金，资源更多地流向工业和城市，加剧了部门发展失衡的结果，弱化了农业的自我积累和自我发展能力。四是在“唯 GDP论”的政绩体制下，政府很难有足够的动力去扶持农业发展。国家近些年加大了对农业的支持和保护力度，但还远远不够。据专家测算，目前中国农业国内支持总量约相当于农业增加值的15% ，而发达国家一般为30% 50% ，美国和欧盟分别为50% 和60% ，日本更是高达70% 以上；巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家也在20%
9、 以上（郭建军，2010 ）。新时期同步推进工业化、城镇化和农业现代化，还要继续实施非均衡发展战略，只不过侧重点要变成农业，以更快地推进农业现代化，从城市和农村两个渠道为农村劳动力转移就业提供出路。工业化、城镇化和农业现代化虽然存在资源要素上的竞争关系和发展过程上的相互制约关系，但只要相关制度和政策设计合理，三者完全可以协调发展、同步推进。在总体思路上要把握以下几点：一是明确“同步推进”的内涵与衡量标准。工业化率和城镇化率都有比较明确的含义和指标，而对农业现代化水平的衡量则需要一系列指标的综合，相对要复杂得多。因此，有必要在深入研究的基础上，将“同步推进”这一宏观理念具体化。二是工业化和城镇化
10、辐射带动农业农村发展。工业化主要通过需求拉动和装备强化两个方面带动农业发展，城镇化主要通过劳动力转移、市场需求和城乡产业分工带动农业农村发展。在此过程中，除了要创新农村土地制度、城镇投融资体制，关键还要完善现代产业体系。要充分发挥劳动力的比较优势，促进不同规模城市之间、城乡之间合理的产业分工布局，提高城镇吸纳就业的能力。三是建立城乡平等的要素交换关系，以增强农村的内生发展动力。建立城乡平等的要素交换关系，既要建立城乡要素发挥优势的市场竞争制度环境，尽可能取消对要素流动和要素价格形成机制的行政或人为干预，也要改善政府对城乡要素交换的宏观调控，强化对农业农村的扶持。四是有序推进人口和劳动力转移，加
11、强新型农民培养。既要满足工业化和城镇化对新增劳动力的需求，又要满足现代农业发展对高素质劳动力的需求，切实加强农民职业培训，妥善处理劳动力转移和新型农民培养问题。需要特别注意的是，中国部分地区可能出现因农村人口和劳动力过度转移而产生的农村过疏化问题，即农村人口大量减少、农业劳动力出现结构性短缺、农村经济陷于凋敝。（三）经济发展战略与城市发展布局问题 近年来特别是国际金融危机以来，中国农村劳动力转移就业发生了一定的变化，就地就近转移就业的比重有所增加，但并未从根本上改变外出农民工就业地点以东部地区和大中城市为主的总体格局。根据国家统计局2009 年农民工监测调查报告，2009 年，在东部地区务工的
12、外出农民工占全国外出农民工总数的62.5%，在地级以上大中城市务工的外出农民工占63.3%。这在较大程度上反映出城市发展的区域差距问题。东部地区城市规模更大、竞争能力更强、发展水平更高，对人口和劳动力的吸引力更大。据中国统计年鉴 2010 数据计算，全国地级及以上城市有287 个，其中，东部共有 77 个，占27% 。从不同规模城市的区域分布看，400 万以上人口的特大型城市东部有8 个，占57% ；100 万400 万人口的大城市东部有44 个，占 40% ；50 万100 万人口的中等城市东部有25 个，占 23% 。未来一个时期，与中国经济发展重心相适应的农村劳动力转移就业格局难以发生根
13、本性的改变。这种城市布局和农村劳动力就业格局的形成是与中国长期以来偏重外向型经济的发展战略密不可分的。在改革开放过程中，为促进沿海地区外向型经济发展，中国采取了“东部优先”的发展战略，从政策、资金、技术等各方面给予东部发展的先机，特别是沿海经济发达地区，企业的外向型程度越来越高。在外向型战略的影响下，出口对中国经济增长的贡献越来越大。货物和服务净出口对 GDP 增长的贡献率 1978 年为-5.4%，此后总体呈上升态势，1990 年甚至高达 50.4%。加入 WTO后由于中国加工贸易快速增长，净出口对GDP 增长的贡献率继续保持较高水平，2005 2008 年基本稳定在 9%23% 之间（数据
14、来源：国家统计局（编）：中国统计年鉴2010，中国统计出版社，2010年）。这种非均衡发展战略使东部中部西部地区之间发展差距逐步扩大，东部城市规模迅速扩张，大量中西部地区农村劳动力加速向东部流动。在经济快速增长的支撑下，京津唐、长三角、珠三角地区已经形成了颇具规模的三大城市群，高速城镇化创造了更多新的经济增长点，进一步促进了这些地区的经济发展。2006 年，三大城市群集聚的人口占全国的15.16% ，GDP 占全国的 40.32% （原新、唐晓平，2008 ）。现在，中国实施扩大内需战略，转变经济发展方式，调整产业结构，优化产业布局，促进产业转移，城镇化模式也会随之调整。从中国经济发展阶段和基
15、本国情出发，从城镇化的实际成本考虑，中国城镇化应实行多元化模式，即适度发展大城市，将中小城市和小城镇作为重要突破口加快发展，引导不同类型的农民工到不同类型的城市（镇）安家落户，实现真正的市民化。在城镇化的路径选择方面，可考虑以中小城市为发展重点，将中等城市发展为大城市，将小城市发展为中等城市，将有实力的小城镇发展为小城市，逐步形成以特大城市和大城市为核心的不同层次的区域性都市经济圈，形成区域之间城市均衡协调发展的格局。在城镇的区域布局上，以中西部地区为重点，以产业转移为契机，大幅度提高城镇化水平。为实现城镇化战略的成功转型，需要注意以下几点：一是经济发展的指导思想要由增长优先向就业优先转变。城
16、镇化要以人为本，增强城镇的人口集聚功能，依托产业转移和服务业发展为扩大就业创造条件。二是城镇化要以市场为导向。劳动力、土地、资本等要素根据市场供求以价格为杠杆自由流动，走人口密集型、土地集约型的城市化道路。三是改变以特大城市为重点的发展思路，在项目安排、资源供给、用地指标、公共投入等方面实行向中小城市和县城镇倾斜的政策。四是在中西部地区城镇化过程中要逐步改变政府投资驱动和大项目推动的发展方式，充分发挥劳动力资源优势，大力发展劳动密集型产业，形成与其资源禀赋相适应的发展方式和产业结构，国家则给予相应的政策扶持。（四）城镇化的成本与公共服务问题 城镇化的成本是一个复杂的问题，它既与城镇的区位和规模
17、有关，也与城镇化的内容有关，还与成本的承担主体有关。要使上亿农民工进城落户并享有与城镇居民同等的公共服务，必须首先解决城镇化的成本问题。从政府的角度看，快速城镇化将大幅增加公共产品和公共服务的投入，对政府的供给能力提出了巨大挑战。随着农民工逐渐融入城市，对公共产品和公共服务的需求将呈快速增长态势，投入成本也相应增加。一方面，城镇人口的快速增长要求城市基础设施扩容。根据城市基础设施建设需求和目前的规划初步测算，到2020 年，对城市交通运输、给排水、环境保护和防灾安全等工程型基础设施的投资总额最低约为16 万亿元；如果从2010 年开始每年按照GDP 总量 4%的比例投资于城市基础设施，到202
18、0 年，累计投资规模将超过24 万亿元（数据来源：中国发展基金会（2010年）。另一方面，农民工市民化增加了安居住房建设、社会保障、医疗教育等公共服务的支出。据重庆市测算，为了在两年内实现300 多万人口转为城镇居民，政府在转户农民养老保险补助、吸纳就业企业社保缴费补差以及公租房、学校等配套设施建设方面需要投入316 亿元，每年所需财政投入接近全市地方财政收入的1/10（数据来源：重庆农民进城成本每人6.7万，新浪网新闻频道（），2010年9月14日）。从农民角度看，农民进城要支付相应个人成本，支付能力的高低直接决定其进城抉择。进城与否是农民自愿做出经济决策，选择进城既要考虑城市生活费用增加、
19、社区认同等显性和隐性成本，也要考虑可能放弃农村土地、集体经济组织成员身份等直接和间接损失。特别是随着农村各项资源要素的价值日益显现，农民不愿进城落户甚至把户口从城市迁回农村的现象已经在一些地方出现。城镇化面临的成本制约，从表面上看是财力不足限制了政府公共产品和公共服务供给能力的提高，但深层次原因应归结于财税体制、城市管理体制、土地制度和城乡二元管理体制改革的滞后。城市政府不愿意放开户籍、推进农民工市民化的原因，主要是城市政府财权与公共服务事权不对称，缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金筹集渠道。分税制改革以来，中央财政收入在全国财政收入中的比重由1993 年的 22% 提高到 2010 年的
20、 51.2%，加上省以下财权中心上移，事权中心下移，导致地方特别是市县政府的公共服务支出得不到有效保障，催生了“土地财政”。城市管理农村的行政体制使得城市政府可以迅速地通过行政管辖权低价征收农村土地，形成“以地生财”模式来获取城市发展资金。据住房和城乡建设部测算，2009 年，用于城市基础设施投资的土地出让金约为 3341亿元，占当年城市基础设施投资全部资金来源的 48% ，占当年土地出让金的23.5%（数据来源：中国发展基金会（2010）。在这种城市建设模式下，政府既获得了土地出让收益，更源源不断地获得了城市经济发展带来的土地增值收益，土地已经成为城市发展的财富之源。由于在土地征收和增值收益
21、分配方面缺乏适当的制度安排，在农业用地转为非农建设用地的巨大收益中农民所得甚少，以户籍制度为核心的城乡二元体制又进一步固化了这种利益分配格局，使得相关领域的改革长期滞后。城镇化背景下公共服务具有显著的阶段性、区域性和过渡性特征，这源自于不同地区经济社会发展水平和政府财力的差异，必须通过体制机制创新逐步消化城镇化成本，大力提升城镇政府的公共服务供给能力。一是加快推进财税管理体制改革。合理调整中央和地方的事权和财权，要在界定公共服务范围的基础上，明确各级政府的分担责任，改变各地政府只对本地户籍人口提供公共服务的倾向。至于资金来源可以考虑三个渠道：第一，中央财政和省级财政要根据各城市吸纳农民工定居的
22、规模，通过财政转移支付等方式给予定向补助，主要用于农民工及其家庭的子女义务教育、社会保障等基本公共服务。第二，增加地方政府财政收入中税收收入的比重，为地方政府开展公共服务体系建设提供稳定可靠的财源。第三，推动城镇公共服务供给模式改革，探索政府直接供给、社会资本参与等多种形式，不断扩大公共服务供给的资金来源。二是改革依靠“土地财政”开展城镇建设的模式。在推进农地征收市场化的过程中同步引入土地增值税，一方面通过市场机制还原土地的真实价格，城市和工业用地以市场价格和公平交易方式取得，靠市场机制的硬约束提高城镇土地利用效率；另一方面使地方政府获得能够稳定增长的税收来源，使转移进城的农村人口得以分享城镇
23、化过程中的“土地红利”。三是以户籍制度改革为突破口加快公共服务均等化步伐。通过户籍制度改革形成“倒逼机制”，协调推进安居住房、子女教育、医疗卫生等在内的惠及农民工的城市基本公共服务制度建设。大城市和特大城市可以在提高综合承载能力的基础上逐步放宽落户条件；中小城市和小城镇可以先逐步放开户籍限制，再按照城乡一体化原则推进公共服务均等化、全覆盖。四是深化农村产权制度改革。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，对进城农民承包地、宅基地和集体经济组织成员资格等权益做出制度安排，保护进城农民的合法权益。城镇化是一个不以人的意志为转移的客观经济规律，人口迁移和产业集聚也是生产力不断进
24、步的必然体现。特定历史条件导致了中国城镇化的滞后，现阶段对 GDP 的膜拜和对土地财政的追求又导致了城镇化模式的偏差。中央多次明确，要走具有中国特色的新型城镇化道路，加快农村人口市民化进程，这是发展思路的重大转变。从发展阶段和发展条件来看，中国的确到了纠正城镇化偏差的时候了。当前和今后一个时期，中国经济发展目标将逐步由重增长向惠民生转变，城镇化将逐步取代工业化成为经济发展的重要推动力，数以亿计的农村人口要逐步转为城镇居民，处理好城镇化进程中的劳动力转移问题至为关键。要切实转变城镇化模式，妥善处理市场主导和政府引导的关系，通过体制机制创新和政策调整，实现城镇化与农村人口和劳动力转移协调并进，推动不同区域、不同规模城市协调发展，促进城镇基础设施和公共服务均等化。（本文节选自城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路，系农业部2010 年度重大调研课题“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”的调研报告。课题主持人：张红宇；课题组成员：赵长保、江文胜、张海阳、李娜、李伟毅、李冠佑、杨洁梅、张红奎、张恒春。） 文章来源：中国改革论坛
