1、政府投资项目组织审计322政府投资项目组织审计操 作 手 册兰州市政府投资建设项目审计办公室2016年1月前 言兰州市政府投资建设项目审计办公室（以下简称项目审计办）自 2013 年 8 月 1 日正式施行以来，全市政府投资建设项目审计工作蓬勃发展，迈入了一个新的篇章，兰州市审计局在组织机构、制度创新、审计成效等方面都取得了一定的发展，这其中一个很大的创举就是开展组织社会中介机构 协助对全市重点建设项目进行审计（以下简称“组织审计”），以解决审计力量与审计任务的不相匹配的困惑。从近年来组织审计开展情况来看，我局组织审计工作取得了相当的成绩，在实施模式、质量控制、廉政建设等方面都有所开拓创新，在
2、扩大审计覆盖面的基础上，审计质量也得到了逐步的提高。就我局本级而言，自 2013 年起8月起开始实行组织审计以来，我局一直紧密围绕“维护基本建设秩序、提高项目管理水平、促进政府投资绩效”这一目标，从机制、制度等各个方面努力保障组织审计工作的规范、良性发展。2013 年8月至 2015 年以来已完成的组织审计项目统计资料显示：首先，组织审计核减了工程价款 22亿元，避免了国家建设资金的巨大损失；其次，初步落实了重点建设项目必审制；再次，发现和查处了一些严重的违法违纪问题；最后，就组织审计发现的一些普遍问题，向项目主管部门从体制、机制上剖析了原因，提出了改进方法。组织审计开展情况得到了市政府的充分
3、肯定，我局在 2013 年专门成立政府投资建设项目审计办公室负责组织审计，更是说明了我局对组织审计工作的重视和殷切期望。 对于各协审单位和协审人员，参加组织审计工作无疑是一 个更具独立性、监督性的审计平台，在这里，你可以了解国家审计机关的思路和方法；在这里，你可以充分发挥聪明才智，将违法违规问题一查到底；在这里，你可以剖析现象，从更为宏观的高度、更为超脱的角度提出意见和建议的同时，参与组织审计工作，对各协审单位在管理水平、风险意识、质量控制上，对各协审人员，在审计思路、知识结构、工作方法、综合素质上，都面临着机遇和挑战。 2016 年2 月 政府投资项目组织审计一、 组织审计的基本情况 （一）
4、 基本概念 1. 什么是审计？ 审计是由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其 他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济 监督活动。 2. 什么是国家审计？ 国家审计是相对于内部审计和社会审计的一个分类，系指审计机 关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以 及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财 务收支真实、合法和效益的行为。 引用自中华人民共和国审计法实施条例（国务院令第 571 号）第二条。 3. 什么是政府投资项目审计？ 政府投资项目审计是对政府投资项目（指以财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金或国有企事
5、业单位、国有控股单位投入资金、国际金融组织和外国政府的贷款（赠款）、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入、土地使用权出让金等为主要资金来源的基本建设项目或技术改造项目及接受、使用社会捐赠的公益性建设项目）建设全过程资金运用真实性、合规性和效益性的监督。综合自中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例（国务院令第 571 号） 4. 什么是组织审计？ 组织审计是指审计机关根据授权，为解决任务与力量不匹配的问 题，组织具有法定资格的社会中介机构或聘请具有与审计事项相关专 业知识的人员参与国家审计的活动。 （二） 国家审计、政府投资审计的发展方向 1. 绩效审计。 国际最
6、高审计机关将绩效审计定义为：对被审计单位履行职责过 程中所使用资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）进行的审计，因此,绩效审计又被称为“3E”审计。在国内，绩效审计的审计目标可以分解为三个：1.对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查；2.对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见；3.发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，以帮助被审计单位进行整改。 2. 宏观服务型绩效审计。 宏观服务型绩效审计是甘肃审计的一大创新，是
7、要以解决体制、 机制和管理层面的问题为目标，从面向被审计单位的审计向面向成果使用者的审计转变，使审计成果更多地面向各级党委、政府和老百姓。甘肃审计对于宏观服务型绩效审计模式的定位：在国家审计的服务对象上，从面向被审计单位的行政执法型 审计，向面向成果使用者的服务性审计转变；在国家审计的审计目标上，从以查处问题为目的的审计，向 从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为目的的建 设性审计转变； 在国家审计的审计内容上，从主要关注财务收支真实合法向 主要关注体制的效率、管理的效能、资金的效益、工作的成效、政策 的效用转变； 在国家审计的成果运用上，从追求完成项目数量、查处问题金额等相对微
8、观数量型的审计，向以结果为导向，围绕中心、服务大局，从揭露问题入手、以解决问题为目的的成效性审计转变； 在国家审计的管理体系上，从以财务收支审计为核心建立的 传统审计管理模式，向有利于绩效审计发展并以绩效审计为核心的现 代审计管理模式转变。 3. 大要案的查处。 政府投资领域历来是腐败案件高发区域，2013 年 8 月以来，市纪委市检察院在通报开展工程建设领域突出问题专项整治工作情况的时称，发生在工程建设领域的商业贿赂案件占同期商业贿赂案 件总数的 43%，比例居第一位。仅今年 1 至 10 月，全省检察机关共 查办工程建设领域职务犯罪案件 543 件 640 人，其中重大案件 429 件。
9、审计机关一直以来都将政府投资审计项目作为国家审计的重点， 大案、要案的查处更是审计机关的重中之重，近年来，我局在查处大 案、要案上取得了不少的成绩。 （三） 组织审计的实施模式 1. 预（概）算执行审计：系指对不具备竣工决算审计条件的项 目进行预（概）算执行审计，主要审计其建设管理工作，包括计划与 程序执行、概算执行、资金管理与使用、项目管理、征地拆迁、招标 投标等； 2. 竣工决算审计：对具备竣工决算审计条件的项目，按审计 机关国家建设项目审计准则要求进行，涵盖范围最为宽泛； 3. 跟踪审计：系指随着项目进度，对项目实施过程中的决策、 程序、投资、进度、质量控制情况、资金使用及其他事项进行的
10、实时 审计监督，主要侧重于及时发现问题、规范项目管理、提高投资效益； 4. 专项审计调查：主要是针对行业、部门、资金等宏观事项中 存在的突出问题，在一定范围内展开调查，侧重于提建议、揭隐患， 较之一般意义上的审计具有更强的灵活性； 5. 工程价款审计：对某个或若干个单位工程结算进行审计，与社会审计机构开展的价款结算审核不同（为鉴证），与财政和行业主管部门委托的价款结算审核不同（为项目管理行为），该审计是代表 审计机关独立监督的一种行政执法行为； 6. 工程价款复审：同样也是行政执法行为，对已经审核的工程结算进行再次审核，审查有无存在错算、漏算、多算等情况，一方面为国家节约建设资金，另一方面，检
11、查原审核单位的业务质量； 7. 预（概）算执行审计或竣工决算审计与工程价款审核或工程 价款复审的若干组合，既做到全面审计，又突出对部分工程造价进行审核。 （四） 审计主体 组织审计的审计主体为我局，项目审计中涉及的正式公文均由我 厅印发，一般有审计通知书、审计实施方案、审计报告（征求意见稿）、 被审单位反馈意见采纳说明、审计报告、审计决定、审计建议书、移 送处理书等。 （五） 审计客体 即审计对象，是贯穿于项目建设过程中的技术经济活动内容，包 括开工前，在建和竣工后的内容。从实体的角度看，主要包括项目建 设的主管部门、建设单位、勘察、设计、施工、监理、中介、材料设 备供应等单位的与政府投资项目
12、直接有关的财务收支活动。 （六） 审计组及分工 由我局派出审计组，审计组在审计期间代表我局。审计组长均由我局派员担任，全面负责审计项目工作，协调、推进审计项目实施，指导、督促审计成效的整合、提炼，并及时向处领导报告工作进展情况及发现的重大问题。 主审由审计实施单位派员担任，受组长委托，负责组织、检查、 监督本项目审计业务工作及审计进度和质量，负责制定审计实施方 案，与被审计单位协调审计中遇到的有关方面需要交涉的事项，解决 工作中的疑难问题，并及时向组长汇报工作进展情况及发现的重大问 题，完成项目审计结果文书的初拟和审计档案的整理。 审计组成员应严格按照方案、准则进行审计，及时完成审计组长、 主
13、审交办的工作任务，并及时向主审汇报审计情况。 （七） 质量控制模式 审计组各成员对其负责实施的审计内容负责，审计组主审对整个 审计项目质量负责。 各协审单位指定专门复核人员，负责对审计组提交给我局的审计报告（初稿）按照我局审计要求、质量控制要点进行把关，项目经复核人员复核后方提交给我局。对于价款结算审计项目送达我局后，另由我局聘请人员进行复核。复核人员对复核质量负责。对于我局采取聘请协审单位人员参与审计模式的项目，直接由我局进行复核把关。 各协审单位对提交我局的审计结果文书（初稿）的真实性、合法 性负责。我局对出具的审计结果文书的真实性、合法性负责。我局将项目实施质量、复核情况纳入考核，对于审
14、计质量存在重大差错、复核存在重大疏漏的责任人员、协审单位将追究责任，并采 取制约措施。 （八） 审计要求 各协审单位、参审人员应按照国家审计要求，清晰认识国家审计与社会审计、审计和审价的区别和联系，积极转变观念，从国家审计角度和高度去认识、分析和处理问题。具体而言，在参审过程中要具备下列 10 个意识：区别 （国家）审计社会）审价性质、行政执法、中介服务国家建设行政主管部门颁发的预算定额、工程消耗标准、取费标依据法律法规准以及人工、材料、机械台班价格参数、设计图纸和工程实物量、招投标文件及合同侧重点 真实性、合法性、效益性 真实性标的 整个建设项目（对应概算）项目中的一个标段（对应结算）会计师
15、、审计师、工程经济、从业人员工程经济、工程技术人员工程技术人员受审计机关组织，具有一定受建设单位委托，系第三方见证效力的执法身份人主要是建设单位，还涉及项目相关的所有单位，包括项范围施工单位目的施工、设计、监理、供货及审批单位 1. 宏观意识：微观入手，宏观着眼，为政府决策服务。 2. 责任意识：不折不扣地完成任务，对承办的审计业务结果的 真实性、准确性、客观性负责； 3. 质量意识：注重程序的合法性、证据的充分有效性、操作的 规范性，从而确保审计质量； 4. 大要案意识：揭露、分析违纪违规问题； 5. 风险意识：做好充分的应诉准备； 6. 自律意识：严守职业道德，诚实守信、客观公正，严格执行
16、 审计纪律“八不准”； 7. 沟通意识：注重工程审计人员与财务审计人员的沟通，及时 向组长汇报审计进展情况和发现的重大问题，定期向投资二处领导汇 报工作进展； 8. 时间意识：按时完成项目审计工作，包括档案整理； 9. 保密意识：尊重被审单位，保守被审单位的商业秘密，不在 第三方面前泄漏任何与审计业务有关的保密数据资料； 10. 信息化意识：充分利用计算机进行辅助审计，减少现场审 计时间，提高审计效率。二、 国家审计的操作规程 （一） 计划管理 我局在多方调查、综合考虑的基础上，形成组织审计计划并进行 任务分配。 国家审计的操作规程 计划立项 审前调查 编制方案 制发通知 明确任务审计日记 审
17、计进点 实施审查 审计取证 编制底稿复核底稿 现场结束 撰写报告 交换意见 下达结论 材料归档（二） 审前调查 审前调查主要内容为：建设项目审批立项情况、投资规模、征地 拆迁，项目建设财政财务隶属关系、机关设置、人员编制、职责范围、 银行账户，及施工、勘察、设计、监理、供应等单位的基本情况；项 目进度、资金来源、到位、使用及工程结算、决算情况；了解项目管 理机构对项目的施工、质量和资金使用的主要内控制度；项目的行业 规范和行业管理规定。 审前调查可借助审前调查表（电子文档，另附）进行。（三） 编制审计方案 审计组在审前调查基础上编制审计实施方案，审计实施方案的编写要求见附件 2 中的审计机关审
18、计方案准则范本见附件 1 中的审计实施方案。 审计署 6 号令明确，审前调查与审计方案也可在审计通知书发出之后进行（或编制）。 （四） 制发审计通知书 通知书内应明确以下内容：审计对象、审计依据、审计事项、审计方式、审计时间、审计范围、审计要求、审计人员。审计通知书范 本见附件 1 中的“审计通知书”，审计通知书由审计组草拟后由我局正式印发。 审计通知书应当在实施审计三日前送达，并收回有效的送达回证；遇有特殊情况，经省人民政府批准，可以直接持审计通知书实施审计。 （五） 明确审计组的具体任务 召开审计组会议，明确项目审计要求，学习经批准的审计实施方案，明确审计内容、审计目标以及个人审计分工内容
19、，拟定个人审计实施计划（由各人自行梳理），熟悉法律法规依据，准备审计办公物品等。 （六） 审计进点 审计进点事项：熟悉被审单位机构、人员情况；介绍项目审计的 基本情况，公布审计纪律；听取被审单位关于项目的汇报；收集审计 事项有关的资料；确定工作场所、联系人员及落实其它必要的工作条 件；初步踏勘现场，大致了解项目建设内容及进度。 （七） 实施审查与取证 按审计方案确定的内容、分工展开；程序应合法，操作应规范。 如遇重大变化，审计组长（主审）可根据实际及时调整审计方案，但 需报我局审批。 审计人员可以通过检查、监盘、观察、查询及函证、分析性复核、 抽样、现场检测等方法，审查会计凭证、会计账簿、会计
20、报表，查阅 与审计事项有关的会计凭证、会计账簿、会计报表及其它相关文件、 资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进 行审计，并取得证明材料。 审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的证 件和审计通知书副本。 审计人员收集的证据应具有客观性、相关性、合法性、充分有效性；审计证据应当为能够证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等原始证据。取得原件有困难的，可采用复印、笔录、拍照等手段， 复制件必须保证清晰可辨，笔录要用叙述性方式进行描述、说明。收集的有关违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及其他重要事项的审计证据，应当由有关单位、人员签名或者盖章。对证据提供者拒
21、绝签名或者盖章的审计证据，应当注明拒绝签名或者盖章的原因和日期。拒绝签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。 审计取证的注意事项详见附件 2 中的审计机关审计证据准则。 （八） 编制查询单、签证单及底稿 查询单、签证单和审计工作底稿是草拟审计报告、出具审计报告 和作出审计决定的基础。因此，应严格按照要求编制签证单、审计工作底稿。 查询单、签证单及审计底稿的编制要求见附件 2 中的审计机关审计证据准则、审计机关审计工作底稿准则（试行）范本 见附件 1 中的“审计查询单”、“审计事项签证单”和“审计工作底稿”。 （九） 复核审计底稿 审计底稿一般由组长（或主审）进行复核，组长（或主审）编
22、制 的审计底稿由其他人复核。复核内容为： 1. 是否按照审计实施方案编制,对审计实施方案中确定的审计目 标、审计范围、内容和重点是否都已实施了必要的审计程序； 2. 格式是否规范，内容是否完整，审计过程记录是否翔实完整， 使用的审计方法是否合理； 3. 审计结论以及评价是否正确恰当，定性引用的法律法规是否 准确； 4. 收集的审计证据是否充分、确凿。（十） 现场审计结束 审计撤点事项：如数完好地归还从被审单位接收的审计资料；向 被审单位通报审计情况，进行口头交换意见；检查审计纪律执行情况； 就审计终结阶段的有关事宜进行协商、安排。 （十一） 撰写审计信息专报 审计信息专报是对审计过程中发现的具
23、有普遍性或典型性的某 一现象或问题，所形成的专门材料，报送给省政府领导以供决策，是审计工作的主要成果之一，力度较大，往往会引起领导和被审单位高度重视。 根据审计进展情况，审计信息专报可在审计实施过程中编写、报 送，以保证信息的时效性（但需考虑正常审计实施工作是否会受此影 响），也可在现场审计实施结束后综合编写，但如信息反映事项系针 对某一具体项目的，一般应在该项目审计报告印发前完成。审计信息 专报也可综合多个项目的某一类型现象或问题撰写，往往会更具宏观 性和普遍性。专报信息一般是一事一报，直接阐明观点，因此文字要精炼，突出重点，开门见山，审计信息专报所反映的事实、数据必须认真核实，确保准确无误
24、。（十二） 撰写审计报告（征求意见稿） 根据审计记录、取证和综合评价，经过复查核实和审计人员内部 充分讨论，对问题作出结论；对查出的问题进行分析、归类整理；在 此基础上编制审计报告（征求意见稿），该报告（征求意见稿）先由 主审负责完成草拟稿，报送各项目组长核定，送被审单位征求意见， 并收回有效的送达回证。 审计报告（征求意见稿）编写要求见附件 2 中的审计机关审计报告编审准则、审计机关审计项目质量控制办法（试行）。范本见附件 1 中的“审计报告”，审计报告反映事项以重要性程度从重到轻进行排序。对于价款结算审计报告，在确定最终审定金额的同时，还应当对项目管理存在的问题、价款核减的表现及原因，并应
25、提出合理化建议。 被审计单位应当自接到审计报告（征求意见稿）之日起十日内， 将其书面反馈意见送交审计组或者审计机关。 （十三）撰写审计报告（征求意见稿）反馈意见说明 ，根据被审计单位对审计报告（征求意见稿）的书面反馈意见，审计组结合项目实际，经充分讨论，形成反馈意见说明，对反馈意见表明采纳与否的明确意见和理由，送审计组的派出审计机关审查和批准。 （十四） 撰写审计结果文书 根据审计报告（征求意见稿）、被审单位反馈意见及审计组的反 馈意见说明，撰写审计报告，下达审计结论和处理决定。属于投资管 理上存在的问题和薄弱环节，可提出改进意见和建议；对违反国家规 定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处
26、理、处罚的，在法定 职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见（管理建议书或移送处理书）。 审计报告格式、要求同审计报告（征求意见稿）。管理建议书、 移送处理书也可在审计实施中形成并报送，一旦事实清楚，应及时编 写，以确保时效，范本见附件 1。 审计机关应当自收到审计报告（征求意见稿）之日起三十日内， 将审计报告和审计决定送达被审计单位和有关单位。 审计决定自送达之日起生效。 （十五） 归档 审计组立卷责任人为审计组主审，从审前调查开始，主审应及时 收集审计项目的文件材料，审计结束后，主审对该审计项目形成的全 部文件材料按立卷方法和规则（见附件 2 中的审计机关审计档案工 作
27、准则及甘肃省审计厅审计文件材料立卷归档作业规程（试行） 进行归类整理，归档须于次年 2 月底前完成。 三、 工程价款审计（复审）的操作规程 工程价款审计（复审）因同一项目往往包含多个单位工程，与此相对应有多个结算，所以除按上述国家审计的规程操作，出具最终结果报告外，工程价款审计（复审）在“审计进点”至“撰写审计报告（征求意见稿）”阶段，除按上述规程做好审查和取证外，对于每一结算项目尚需增加以下流程： （一） 交接资料 接收施工单位报送、且经建设单位认可的结算书及相关资料，并由施工单位出具“同意由施工单位承担核减追加费”的承诺。 （二） 审计实施并形成结算审计报告（初稿） 协审单位通过熟悉合同、
28、图纸，现场踏勘，收集有关价格信息等方式形成结算审计报告（初稿），并送我局复核。 （三）结算审计报告（初稿）复核 我局根据复核规程对协审单位提供的结算审计报告（初稿）进行复核，并出具书面复核意见。 （四）结算审计报告（初稿）复核意见采纳说明 协审单位对我局提出的复核意见作一一对应的书面回复，并提交 经复核调整后的结算审计报告（二稿）。如我局对复核意见的采纳情况仍存在异议，应以业务会议等形式就存在分歧情况进行探讨，直至达成共识。 （五）与施工单位对帐并形成结算审计报告（三稿） 根据前期形成的结算审计报告（二稿），协审单位与施工单位进行对帐，在此基础上，形成结算审计报告（三稿），并送我局复核。 （六
29、） 结算审计报告（三稿）复核 我局根据复核规程及结算审计报告（二稿）对协审单位提供的结 算审计报告（三稿）进行复核，并出具书面复核意见。 重大问题、疑难问题通过业务会议解决。 （七） 结算审计报告（三稿）复核意见采纳说明 协审单位对我局提出的复核意见作一一对应的书面回复，并提交 经复核调整后的结算审计报告（四稿）。如我局对复核意见的采纳情 况仍存在异议及审计过程中需要决策的重大问题，应以业务会议等形 式就存在分歧情况进行探讨，直至达成共识。 （八） 出具结算审计报告并备案 根据前期形成的结算审计报告（四稿），协审单位出具正式的结 算审计报告及定案表，并送我局备案，同时完整归还施工单位相关资料。
30、 四、 跟踪审计的操作规程 跟踪审计是顺应各级领导和相关部门要求，内外部因素推动所致 而生，是政府投资审计的创新之举，与传统的事后审计“时间滞后、 职能弱化”现象相比，具有“结果及时反馈、发现问题及时解决”的优 势。但在实际操作中，跟踪审计因为时间长、审计环节多、审计关系 复杂，往往容易产生审计身份、目标、职能等定位的偏离，从而使审计工作迷失方向。 故近期在开展跟踪审计工作时必须遵循“积极探索、稳妥推进、量力而行、力所能及”的原则，根据跟踪审计项目不同特点，区别对待：对投资规模大、建设周期长的项目，可根据项目特点和审计资源，将建设全过程划分为若干阶段，进行定期跟踪监督；对一些投资规模较小、有较
31、成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目，可选择建设项目招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等重点环节进行定点跟踪监督；对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目，可派出审计组常驻项目建设现场，对工程进行驻场跟踪监督。一般而言，跟踪审计必须有效地把握项目建设的几个“关键点”： 1、前期决策；2、勘查设计；3、招标投标；4、施工准备；5、隐蔽工程验收；6、设计、施工的重大变更；7、主体工程部位验收；8、材料与设备的采购；9、竣工验收等。这些关键点会对项目管理和建设效果、工程造价产生重大影响，也是项目建设和管理中比较容易出现问题的环节。抓住了这些关键点，就可以变全天候的审计跟踪为对关键点
32、的审计跟踪，从而提高了跟踪审计的效率，降低跟踪审计的成本，达到事半功倍的效果。但在跟踪审计工作中，必须把握好监督者 的角色定位，努力做到到位而不越位，深入但不陷入，不偏离定位成 为管理者，同时，强调依法独立开展监督。 协审单位在开展跟踪审计时，除及时收集资料外，还应当积极以各种方式注重审计意见的体现和审计成果的积累，除及时出台管理 建议书外，还应当对结合关键点的审计，出台阶段性的审计报告（对 于财务审计可按定期进行），及时反映问题、整合成效、促进管理。 如在跟踪过程中进行价款结算审计或预（概）算执行情况审计，分别按其述流程操作。 五、 政府投资项目审计的主要内容 （一） 预（概）算执行情况审计的主要内容 1.项目审批立项情况：项目立项是否科学决策，符合总体长远发展
