1、从1993年到2009年，全国财政收入增长了15.7倍，中央本级收入增长了惊人的37.5倍，而地方本级收入仅增长了9.6倍。与此同时，中央本级收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到了2009年的52.4%，而地方本级收入从1993年的78%下降到了2009年的47.6%。尽管1994年的分税制改革后中央和省级政府之间的分税制体系基本建成，但省级以下分税制却改革不到位，地方税体系尚未成型。省、市在中央集中的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了再分成，即对县乡财力再次进行了集中。省、市是地方四个层级的高端，有上收财权的空间，特别是当时普遍推行市管县体制，财权重心上移而事权重心下移，
2、而且事权是越压越低。这样直接导致政府级别越低，对转移支付的依赖程度越高，县乡基本成为上级政府的“出纳”，县乡财政与上级财政的关系基本成为“委托代理”关系，变成了从属于上级政府的“附属物”，从而失去了一级独亢财政的地位。分税制改革的不完善还表现在，财权的划分走在了事权划分之前，如前文所述，财权的变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理。以2009年为例，全国财政支出75873.64亿元，其中中央本级支出15279.84亿元，地方本级支出60593.8亿元，地方本级支出占全国财政支出的79.9%，而地方本级收入仅占全国财政收入的47.6%，出现了严重的“小马拉大车”的
3、现象。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。财政部财科所公布的统计数据显示，1994年分税制改革之后中央本级财政收入占全国财政收入的比重上升到了52.4%，省级财政从16.8%上升到了30%左右，市级财政的收入比重也有所上升。五级财政中三级财政收入的比重都在上升，那么作为较低行政级别的县乡财政收入必然会大幅下降。而且，越是贫困的地级市，这种情况就越严重。从数据上看，中央、地方的收入都在强劲增长，但是地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难。农业部1998年的统计数据显示，全国乡村两级债务即已达3259亿元，平均每个
4、乡镇负债298万元，每个村负债20万元。二、美日欧财政体制特点与地方政府融资渠道（一）美国的财政体制特点及地方政府融资渠道1、财政体制特点。美国的财政体制是典型的对称型财政分权模式，实行联邦财政、州财政和县财政三级治理模式。由于各级地方的自治性质使其具有与其财政支出和事权基本对应的财政立法权、收益权、征收权和预算权，呈现出高度分权的特点。对称型财政分权模式高度重视财政收益权与财政支出责任的匹配，基本保证“一级政府、一级事权、一级收入权”的模式。2、地方政府融资的主要渠道。美国的地方政府主要通过市政债券进行融资，所筹资金主要用于地方基础设施建设。在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的
5、有价证券，其发行目的是一般支出和特定项目融资。根据信用基础不同，市政债券主要包括一般责任债券和收益债券两大基本类型债券。一般责任债券是由州、市、县或镇政府发行的，以发行者的税收能力为基础和偿付后盾，信用来自发行者的税收能力，本金和利息定期支付，违约的情况极为罕见。收益债券是指为了建设某一基础设施项目而依法成立的代理机构、委员会等公用事业机构或授权机构发行的债券，债券还本付息资金来源于特定项目有偿使用带来的收益。政府也可以发行收益债券，但资金只能用在能够带来收益的政府企业，政府并不以自身的信用来担保收益债券的偿还。收益债券的风险往往比一般责任债券的风险大，因此利率也相对较高。政府对于不同的债券有
6、不同的偿还方式。对于一般责任债券，政府可以使用项目收费收入、地方税收等各种资金支付利息并向投资者归还本金。当州和州以下地方政府不能或不愿筹集足够的资金来支付利息或者偿还本金时，债券持有人可以诉讼法庭以获得政府或其代理机构的资产。收益债券则通过项目的收入作为偿债来源。如果从该项目征集的收入不足以还本付息，州和州以下地方政府不能动用其他收入来源进行弥补，债券持有人自身承担部分或全部损失。但是，美国有数十家专业的市政债券保险公司及行业性组织“金融担保保险协会”，对市政债券进行保险支持。新发行的一半以上的长期市政债券都获得了市政债券保险公司的保险支持，加强了债券的还本付息保障、提高了债券的信用评级，从
7、而降低了投资者的投资风险。市政债券的利率根据债券期限、所筹资金用途的不同而不同。但利率一般低于公司债，但市政债券信誉相对较高，还本付息有保证，此外联邦政府对个人投资者购买市政债券获得的利息收入免征所得税，因此实际收益也相对较高。美国8万多个地方政府中的近70%，约55000个是市政证券发行者。市政债券的余额占GDP的比重基本上保持在15-20%之间，约占美国全部债务的6%。（二）日本的财政体制特点及地方政府融资渠道日本的财政体制是典型的非对称型财政分权模式。财权比较集中，中央预算收入占全国预算收入的70%以上。日本的税制体系上实行中央集中制，日本中央和地方税收分配结构是“六四开”，而支出结构接
8、近于“三七开”。但日本有比较完善的转移支付体系，地方财政支出的资金缺口主要通过中央对地方的转移支付（国库支付金）加以解决，中央对地方财政的转移支付占地方预算支出的40%以上。此外，日本还通过地方交付税和地方让与税的方式弥补地方税源的不足。2、地方政府融资的主要渠道。日本的地方政府主要通过发行地方债券和银行信贷融资。日本的地方债券包括地方公债和地方公企业债两种类型。地方公债是日本地方债券制度的主体，由地方政府直接发行，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。而地方公企业债是由地方的公营企业发行、地方政府担保的债券，使用方向主要集中于下水道、自
9、来水和交通基础设施等方面。地方公债根据债券发行审批制度发行。由于审批要求十分严格，程序较多，日本的大部分地方政府的债务并不采取债券形式，只有一小部分地方债务以债券形式出现。日本实行主银行制度的公司治理结构，因此通过银行信贷融资也较为广泛。但是日本政府在某一部门已经具备从金融市场筹集资金能力时，就把该部门推向市场。在城镇基础设施建设上，日本政府主要提供以下扶持性措施：提供财政和政策性金融担保，以降低非国有经济进入基础设施领域的风险；开拓特殊债券市场；发行长期金融债，开创居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道等。此外，日本比较完善的财政投融资对地方政府融资提供了很大的帮助，日本财政投融资运作中分配给地
10、方的比重大概在20%左右，其中主要是通过购买地方债或为地方发债提供担保，保证地方公共基础设施的投资和运营。实际上，日本的地方债并不是真正意义上的市场性、金融性融资，与美国的市政债券制度仍有很大的区别。（三）欧洲主要国家的财政体制特点及地方政府融资渠道英国、法国欧洲各国财政管理体制各不相同，但从共性上看，比如英国和法国实行高度集中的分税制财政管理体制，财政上高度集权。从财权上看，中央与地方严格按照税种划分，虽然地方有比较完善的地方税体系（以财产税为主体税种），但地方税的税率和税基的确定一般由中央政府确定；从事权上看，虽然中央和地方有相对比较明确的事权范围，但中央政府对地方事权也有一定的影响力，主
11、要是限制地方财政支出的规模。从中央和地方转移支付的角度看，地方政府事权的履行对中央政府有一定的依赖，比如，虽然法国地方税种有40多个，但地方政府财政支出的近50%依赖于中央政府的转移支付。欧洲各国地方政府融资渠道主要是直接融资，以银行信贷为主，较少发行市政债券。主要原因在于欧洲具有深厚的中央集权传统，地方政府财权相对较小，发行地方债成本较高，而欧洲有专门向公共部门发放信贷的银行能够提供信贷弥补地方政府的财政赤字。此外，欧洲市政基金和证券化在城市基础设施建设融资中较为常见。三、中国地方政府融资平台发展的历史沿革及主要特点（一）地方政府融资平台发展的历史沿革我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个
12、阶段：1、萌芽阶段（20世纪80年代末1993年）。地方政府融资平台源于上世纪80年代末。当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政基础建设所需资金规模较大而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等经济实体，目的是以资本手段代替传统的行政手段和财政手段。地方政府融资平台最早成立于上海。1986年，国务院国发94号文件批准上海采取“自借自还”方式扩大利用外资。为了方便市场化运作，提高资金使用效率，1987年，上海市人民政府设立了专门负责投融资的“久事公司”。“久事公司”是政府投融资体制改革和创新的产物，20多年来，上海久事公司通过多种渠道
13、筹措国内外资金800多亿元，先后投资建设了上海南浦大桥、污水治理等一批重大项目，有效缓解了地方政府的资金压力。2、起步阶段（1994年1997年）。地方政府融资平台的真正发展起始于1994年的分税制改革。各地政府开始了发展经济的步伐，为推动经济、社会发展，激烈竞争金融资源，特别是1996年实行的项目资本金制度规定银行贷款的重要条件之一是中央政府、地方政府和银行应分别为项目提供配套资金，更成为地方融资平台产生的直接诱因。1994年至1997年，实际上也是城市化的起步阶段，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了专门机构，如建设开发领导小组办公室，对市政基础设施建设进行统一规划和领导，打破了过去各
14、自为政、多家审批、多家建设的格局。在起步阶段，融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建设的功能，更多地起到了减少新增审批环节、明确项目建设领导核心的作用。在此时期，融资平台发展地方经济的作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方面却迈出了重要一步。以专门小组来筹划、安排和领导市政基础设施建设，在行政层面上为融资平台的真正构建创造了条件。3、稳步发展阶段（1998年2008年）。1997年东南亚金融危机是促成融资平台得以稳步发展的契机。为应对东南亚金融危机对我国经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过发行长期建设国债、扩大财政投入的方式来刺激经济，而基础设施建设是其中的主要内容。
15、按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，同时地方政府安排配套资金作配合。但地方财政出于收支平衡以及预算法对地方政府发债的限制，使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力，为缓解压力，地方政府开始成立大量的交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。实际上，基础设施建设的部分公益性或半公益性项目缺乏稳定的现金流作为还款来源，而部分项目有稳定的现金流作为还款来源，这样通过“打捆贷款”将产
16、生稳定现金流的项目用于弥补不能产生现金流的项目，在打捆内部统一进行还款。“打捆贷款”有效地缓解了公益性项目的建设资金不足问题，为地方政府提供公共品提供了保障。在这一时期，融资平台的组织结构也发生了改变，从原来的专门机构，逐步转变为城市经营管理委员会，并在此基础上由政府相关部门共同组建建设投资发展有限公司，对原来分散于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集中整合，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审批程序繁琐、运转不畅的问题，提高了效率和质量，大大提高了城市基建项目的开发速度。地方政府一方面和各大商业银行签订“银行和政府合作框架协议”；另一方面纷纷筹建地方政府融资平台，
17、将地方市政、交通、环保等建设项目“打捆”纳入“银政合作”框架内，具体承接银行贷款，地方政府、人大等出具承诺函，地方财政承诺在融资平台无力偿还债务的情况下由其统筹安排。与此同时，各地政府通过对融资平台进行整合或重组，融资平台的公司治理结构、经营管理能力、现金流等有了很大的提高，实力大大增强。一些新型融资方式，如BOT、ABS等也普遍运用到基础设施建设领域，有力地促进了金融创新。4、快速扩张阶段（2009年至今）。地方融资平台在2009年进入快速扩张阶段。2008年末，为应对国际金融危机的冲击，中国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，刺激经济。在相关部委指导意见的鼓舞下，地方政府进一步集中
18、资源，全面展开融资平台的设立，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地等都纳入融资平台的资本金之中。在此背景下，融资平台从2008年上半年的3000家，贷款余额1.7万亿元迅速扩张至2009年末的8221家，贷款余额7.38万亿元。短短一年半的时间，地方融资平台激增5000多家，贷款余额膨胀了5.68万亿。尤其是涌现了一大批县级融资平台，截至2009年末，县级融资平台4907家，占全部平台数量的60%，贷款余额约1.85万亿，占全部平台贷款余额的25%。在一年半时间内，县级平台数量迅速扩张了3倍。商业银行在这
19、一时期开始大面积涌入地方融资平台业务。但大多数商业银行对政府支持的融资平台并不具备必要的信用信息分析和识别能力，导致无序竞争，严重破坏了金融生态环境，对融资平台的贷款审核频频违规，地方政府为融资平台违规担保的现象也十分普遍。（二）我国地方政府融资平台的主要特点 1、融资平台主要表现为城投公司，发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制，代表政府进行城市建设的资金的投融资，建设和管理城建相关项目和资产，具有极大的行政色彩。各地基本都是通过划拨土地、规费、国债等资产，成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城市投资公司。2、依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或
20、土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任。地方政府甚至地方人大提供隐形担保，出具“承诺函”。经营性融资平台，能够依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息，而不能产生现金流的公益性伙伴公益性的融资平台自身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还贷款本息，需要政府财政承担还款责任。地方融资平台既体现了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营，发挥了财政信用与商业信用相结合的优势。3、运营资金以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，商业银行贷款是主要的资金来源方式，平台负债率、财务杠杆通常较高。融资平台成立初期，地方政府会投入一定比例的财政资金作为融资平台的自有资本金，并以此为
21、基础吸引其他主体投资或者进行信贷融资，财政资金仅起到导向和杠杆作用，因此融资平台的杠杆率相对较高。4、融资平台融入的资金主要投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作，为社会提供公共产品，服务地方经济社会发展和人民生活。5、融资平台贷款余额呈现较大的区域差距。长三角、珠三角和环渤海地区这三大经济发达区域的地方政府融资平台贷款余额分别占全部的30%、11%和20%，合计达61%；而东北地区、中部地区和西部地区等经济发达程度相对较低的区域融资平台贷款余额分别约占全部的8%、14%和17%，合计占全部的39%。三大经济发达区域的平台贷款余额约为东北和中西部的2倍，呈现出较大的区域差
22、距。6、不同金融机构融资平台贷款余额差距较大。由于缺乏统一的统计口径，从各行自己确定的口径来看，如表1所示，截至2009年末，工行、建行和中行地方政府融资平台贷款合计余额占全部贷款余额的比重不到20%，不良率极低；而融资平台贷款余额占信贷余额的比重最高的是兴业银行，高达28.90%，最低的是招行，仅为6.03%；从贷款余额来看，最低的是宁波银行，仅有56亿元，最高的是工行，高达7200亿元。四、地方政府融资平台产生的必然性1、理论解释。（1）提供公共产品是政府的基本职能。由于不完全竞争、信息不充分、外部性和收入分配不公平等现象的存在，政府必须运用合理手段弥补市场失灵的不足。通过采用征税方式筹集
23、收入来向公民提供市场自身无法提供的公共产品和服务无疑是政府的基本职能之一。公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特征。公共产品进一步可分为纯公共产品和混合公共产品，纯公共产品具有完全非竞争性和非排他性，非纯公共产品具有一定程度的非排他性和非竞争性。对于公共产品，搭便车的存在使得市场很难或者不可能有效地提供商品。因此，为了解决搭便车问题，有效弥补私人市场供给公共产品的不足，必须由政府介入以扩大公共产品的生产与供给。（2）地方政府提供区域性公共产品最有效率。相对中央政府而言，地方政府更接近所管辖区域的居民，比中央政府更了解管辖区内居民的偏好。就公共产品而言，消费者的意愿一般具有明显的地域性，而地方政
24、府由于信息优势能够很好地满足管辖区域公民的要求，取得资源配置的最好效果。（3）政府官员也是理性的“经济人”。在现行官员的考核机制下，GDP成为我国官方衡量经济发展水平和官员政绩的重要经济指标。地方政府官员在政绩“一切唯GDP”导向的影响下，认识到只要经济发展上去了，官员才有可能晋升上一级的职位。基于此，作为官员晋级市场上的“经济人”，各地官员在任期内必然会动用一切资源大力发展经济，大搞投资建设，甚至开展政绩工程或面子工程。但，短暂的任期内，在地方财政约束条件下，向上级申请如果出现违约，则成本太高。此时最好的办法就是成立融资平台向银行借贷，一方面违约成本小，另一方面资金数量较大。2、现实解释。（
25、1）地方政府的生产型政府的职能。中国的地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且在现行干部政绩考核机制和任用“唯GDP论”下，地方政府具有发展地方经济的巨大冲动，因此地方政府主要是一个生产型政府，而非纯粹的服务型政府。一是地方政府具有明显的“小财政大建设”的特点。在快速推进城市化进程中，众多地方城市基础设施建设落后，公共服务提供程度较低。而这些都是地方政府必须面对的难题，急需大量的资金注入。由于城市基础设施和公共服务具有公共产品或准公共产品的特性，缺少盈利的功能，因此一般只能由政府进行投资兴建。在财政收入较为困难的前提下，只能通过借入银行资金满足需求。二是地方政府担负发展经济的职能。一方面要投
26、资项目，发展地方经济，创造就业岗位，提高人民收入水平，提升政绩；另一方面要支持地方企业和产业发展，从而增加地方财政收入。这些都需要大量的资金支持，尤其是地方企业是地方政府的税收支柱，更是需要支持，地方政府不仅会在资源配置方面给予倾斜，而且会运用行政手段，发挥政治影响，为发展而融资。（2）分税制改革不彻底导致的中央和地方事权与财权严重不匹配的矛盾。地方政府积极成立融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不对称而导致的地方财政吃紧。1994年的分税制改革极大地改变了国家收入分配体系以及中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比，但分税制改革不彻底的影响在随后的经济发展中凸显出来。收入进行
27、了明确的划分，但支出责任之间的划分并未做出相应的调整：财权大幅上收至中央政府，而事权层层下放给地方政府。中央“拿大头”，财政集中力度越来越大，集中比例越来越高，中央财政宽裕；地方“拿小头”，地方财政紧张。随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多刚性较强，所需支出基数大、增长也快。地方政府需要做的事情如此之多，而财政收入的增长速度远远不能满足需要，使得财政入不敷出，出现财政赤字。而我国现行预算法要求地方政府必须实现收支平衡，法律又不允许地方政府通过发行市政债券募集资金，因此地方政府就必然要设法寻找财政收入的替代品。然而，中央三令五申、明令禁止乱摊派、乱集
28、资、乱罚款等，这就极大地缩小了地方政府的资金来源，于是大量举债和土地财政就成为地方政府筹资的主要方式。但由于我国预算法不允许地方政府举债（即使中央政府代为发债，也不能从根本上弥补地方财政资金缺口），在巨大的融资需求下，为降低交易成本，提高交易效率，政府的组织优势和银行的融资优势自然而然地结合在了一起，政府和银行共同设计了由政府组建融资平台公司打捆贷款，地方财政提供担保这一模式。五、地方政府融资平台的问题1、融资平台信息不对称现象突出。一是银行对融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断。在当前的财政预算体系下，银行难以全
29、面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况，既无法做到对借款人客户评级，也不可能实现对具体贷款的债项评级，使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性。”二是融资平台债务结构较为分散、隐蔽性强、透明度差。许多地方政府不仅拥有多家融资平台，而且各平台之间的股权关系也不清晰，政府的财力、公司资产真实质量、财政提供担保程度及现金流等情况，并不公开，预算收支缺乏透明度，银行难以对政府偿债能力作出准确评价。而且政府财政收入的大幅增长具有不可持续性。更困难的是，地方政府经常通过多个融资平台获取信贷资金，形成“多头融资，多头授信”的格局，银行很难准确掌握政府融资平台的实际负债情况，无法有效评估其偿债能力和信用风险。三是即便是一个地方的同一个融资平台，也可能在多个项目之间进行资金统一运作，信用风险得以暂时缓解或掩盖。此外，由于存在信息不对称，贷后管理也很难进行。2、公益性项目贷款缺乏还款第一来源。大量地方融资平台投资投向单一，主要经营非经营性或公益性项目，主要投向公共产品或准公共产品，项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，贷款缺乏第一还款来源，还款来源主要寄托于未来的财政收入或土地出让收益。3、土地抵押问题。 银行之所以敢于大量放贷，主要是押注于经济将继
