1、一,南京市万人评议政府的主要内容概述南京市万人评议政府的出发点是转变政府机关作风,推进作风建设.但随着活动的深人开展,在以评议机关作风为中心的基础上,评议内容逐步充实,发展到对机关工作的综合评价,并将群众评议机关作风与机关工作考核密切结合形成了有南京特色的党政机关工作外部评价机制.（一）评议对象的选取2005年南京市万人评议活动的评价对象与以往相比有一些改变.根据工作性质,职能,同群众接触的方式和程度等因素,将市级机关参加评议的96个部门（单位）分为三组.第一组:政府机构中直接在第一线面向广大人民群众服务和执法（有办事窗口和执法队伍）的部门及部分专营性企事业单位.第二组:政府机构中除第一部以外
2、的部门及直属单位.第三组:党群机关,人大机关,政协机关,法检机关和直属单位.（二）评议主体构成评议人分布在10个层面.各个方面的评议人及人数如下:收稿日期:20060921市级领导干部,市委,市人大,市政府,市政协四套班子成员,享有市级领导待遇的负责干部及市人大,市政府,市政协秘书长,约40人.在宁的国家,省和市三级党代会代表,人大代表,政协委员,约460人.市管干部约450人.区,县机关工作人员1350人.企业管理人员3000人.省级机关,驻宁部队机关,军事院校,境内外驻宁机构工作人员约500人.专业技术人员约1440人.街道,镇工作人员约660人.基层社区群众约4500人.机关作风建设监督
3、员约200人.除市级领导干部外,其他评议人均采用抽样办法选取.此外还建立评议人信息库,本着易于操作的原则,对党代会代表,人大代表,政协委员,市管干部,企业,教科文卫等单位建立评议人（或单位）信息库.评议人在信息库中选取.（三）评议指标和评议结果的处理与运用评议表设计了六大分类指标:全局观念,办事效率,服务质量,依法行政,工作业绩,廉政建设.每个指标设有三级量标划分满意/比较满意/不满意.评价人给每个机关作出指标的判断后可在表下写入详细的意见和建议.1.评议分值权重的确定各类评议人评议结果经加权处理后确定分值.权重系数采用主观赋值法,通过领导人员,专家和专业工作人员综合评定的方式设定,详见下表:
4、资料来源:南京市政府关于南京市市级机关作风建设综合评价方案的通知被评议部门（单位）的评议得分满分为100分.按l0个方面评议人分别计算初始得分,分别经加权处理后相加,得出被评议部门（单位）的评议最后得分.计算公式:被评议部门（单位）8l?吉鹏,王跃:在某个方面评议人的得分=（满意票数100+比较满意票数80十不太满意票数x50）该部门（单位）的得票总数该方面评议人对该组被评议部门的权重系数.2.评议结果的运用南京市将万人评议机关与机关作风建设考核的分值,按照7:3的比例计算各部门的综合得分.作为对机关进行表彰的依据.根据评议结果,评比先进单位和人民满意单位.市委组织对三个组排序末一位的部门进行
5、组织考核;对连续两年列三个组排序末一位的部门进行重点考核.视考核结果对末位领导班子作出相应处理.排序结果在一定范围内公布,并向被评议部门反馈.权重分值评议人类别第一组被第二组被第三组被评议部门评议部门评议部门市级领导干部10.4110.7010.70人大代表,政协委员10.4310.1110.38市管干部8.478.879.22区县机关工作人员9.3010.79l1.01企业管理人员l1.4810.6510.03驻宁机构人员8.107.928.19专业技术人员8.338.358.37街道,镇工作人员10.039.8510.07基层社区群众12.6412.03l1.05机关作风建设监督员1O.8
6、11O.7310.54合计（10%）10o10o10o二,地方政府绩效的外部评价模式的探讨南京市万人评议政府活动,开启了我国地方政府自下而上评估政府绩效的先河,是对传统自上而下评估方式的有益补充2.并且作为地方政府绩效外部评价的一种方式,它是一种具有重要创新意义的探索.但是,要成为一种具有普遍意义的科学管理的模式,仍需要进一步探索与完善.（一）地方政府绩效外部评价的不足之处1.基层群众的比例不高,公民评议民主价值受损在民主的政治架构内,政府的权力来源于公民的赋予,政府的施政宗旨就是民众本位.无论在城市还是农村,基层群众占人口的绝大多数,所谓的精英也只是社会大家庭中的极小一部分.政府外部评价的主
7、体来源只有集中于广大的基层工作者和农民才能真正体现民主价值的内涵.南京市的公民评议主体多数集中在机关部门（包括市,县级）的领导及工作人员,企事业单位的负责人.基层社区群众占总人数不到一半,且相当一部分名额被居委会主任,行政村党支部书记,村委会主任占据.而基层普通的城镇居民,下岗职工,各单位的普通员工,广大的普通农民却不被包括在内.这种评价主体的结构,优点是评议人对机关工作情况比较熟悉,发表意见的针对性较强.但由于来自社会下层普通民众的比例不高,万人评议的民主价值取向将受损.2.指标体系过于简单,内容比较单一在评议表中,对于服务质量办事效率依法行政廉政建设等方面的评价指标并没有作出说明,缺乏针对
8、性强,具体的,准确的描述,容易导致评价的主观性大于客观性问题.评价指标是绩效评价的载体,即通过什么来显示政府绩效好坏的程度.评价指标的设计如果不合理,将无法客观,公正,真实地反映绩效的好坏.指标体系的设计不仅应当内容明确具体,而且应与公众的切身利益紧密相关,否则很难让评议主体理解进而做出客观恰当的判断.3.评价主体权重系数设定方法有待改进评价主体的权重系数体现了各种评价主体在整个评价体系中的重要性和影响力,系数越大重要性越强,对整个评价结果的影响就越大.在对于第一组被评议部门政府机构中直接面向广大人民群众服务和执法（有办事窗口和执法队伍）的部门及部分专营性企事业单位,各评价主体的权重分布有以下
9、特点:领导干部和人大代表,政协委员的指标权重占整个权重的38.16%,管理技术人员和驻宁机构指标权重占27.91%,基层群众和街道工作人员占22.67%,机关作风建设监督员占10.81%.由此可以看出权重的分布向机关工作人员和领导干部倾斜,基层民众的权数只占到整个权重的五分之左右,加上企业管理技术人员也不到总权数的50%.这一组被评议部门是直接面向广大群众的,与基层群众的联系最密切,基层群众的感受也最深,他们的权重应当占较大的比重,他们的利益和意见应当得到高度的重视,只有这样评价的结果才能真正体现广大老百姓利益,才能真正做到以群众需求为导向.另外,三组被评议部门之间的指标权重的差异微乎其微,最
10、大的不超过1%,最小的为0,不能很好地体现政府各职能部门之间的不同,容易使分组流于形式,其作用得不到很好的体现.（二）地方政府绩效外部-/-价模式如何优化政府绩效外部评价是一项系统工程,它涉及到评议方法的运用,评议主体的结构,评议指标体系的设计,评议程序的设定以及组织运作过程等诸多环节,每一个环节的设置和运行都将影响整个系统战略目标的达成.1.测评方法的应用评价方法的研究和确定,不仅仅是一个实践问题,更是一个重要的理论问题.从理论渊源说,社会公众评估政府绩效来源于顾客中心论或顾客满意中心论,而两者均产生于企业经营管理的高级发展阶段.20世纪80年代以来,发达国家的新公共管理运动蓬勃兴起,顾客满
11、意的管理思想渗透于公共管理活动之中,成为构建服务型政府的核心理论和实践的指导思想,也成为政府绩效评估的重点内容.在其实践中,不同程度的移植和运用了企业常用的一些管理理论模型,如期望实绩理论模型顾客消费经历比较模型顾客需要满意程度模型在测评技术方法上,发达国家运用较为权威成熟的ACSI模型来编制公众满意度指数;目前新公共管理（NewPublicManagement）认为社会公众的评估必须是政府绩效评估的重要组成部分.系是政府与顾客的关系.顾客就是上帝,自然拥有对政府绩效评估的绝对权威.ACSI（美国顾客满意度指数）是一种新型的以顾客为基础,用来评价并改善组织绩效的测量体系.ACSI由美国质量协会
12、（ASQC）,密歇根大学,国家质量研究中心（NQRC）组织实施.ACSI的实施主要有以下几个步骤:识别顾客构成;识别顾客数据库;设计文卷;进行测量;公布ACSI结果;有效利用调查结果.82?常用的顾客满意度调查方法与ACSI相比,评价结果的综合性,连续性,对各因素变动影响程度的分析,以及对不同类别的计量比较都明显不足.我国地方政府的绩效评价可以适当借鉴西方国家先进成熟的技术方法,结合本国本地区的特点.设计出符合当地实际的绩效评价方法.2.科学地界定不同主体的不同评价内容,改善评议主体结构科学地界定不同主体的不同评价内容,是在承认评价主体价值取向的差异性和信息不对称规律的前提下,提高评价有效性的
13、需要.价值取向,是指评价主体在价值选择和决策过程中所具有的倾向性.评估主体的不同价值取向是政府组织绩效评价的深层结构,影响和制约着评价指标体系的结构,功能和性质,从根本上决定着指标体系的变迁和发展方向.在绩效评价中,应当承认价值取向差异性的规律,科学地评估各相关利益主体的价值取向,以此界定其评估的范围和内容.由于政府组织利益相关方的价值取向和标准不同,信息资源的占有不同,各主体的评价内容应有明确的区分:地方党委,政府及上级部门评价的主要内容是政府组织行使职能对社会经济的影响.包括社会管理,经济调节,市场监督的合法性和有效性;外部评价的重点内容应是政府部门公共服务的质量和效率;政府内部管理部门绩
14、效应由其服务对象（地方政府及政府组成部门）评价.显然,用统一结构的评议主体对不同职能属性的政府部门绩效开展评价,否认了评价主体价值取向的差异性和信息不对称规律.鉴于此,笔者建议将被评议的政府部门分为3类:公共事业类,行政执法类,综合类.不同部门的评议主体结构应有显着的差别,公共事业类的评议人中,社会公众（不含党和国家机关领导及工作人员）的比例不应低于90%;行政执法类评议人中社会公众的比例不应低于80%;综合类部门的评议人中,社会公众的比例不应低于70%.此外,对少数内部管理部门,其职能很少涉及公共管理与服务,一般不应参与公众评议;可对其另开展评议,评议人应为政府内部的服务对象.3.指标体系的
15、完善指标是评价的具体手段,指标可以看作是评估维度的直接载体和外在表现3.指标体系设计的规范与否将直接关系到最终考评的效度和信度.一个设计良好的指标体系还应当能够帮助政府发现许多公共服务方面的问题和及时了解公众的需要,这样才能有利于政府公共服务质量的提高和绩效的持续改善.（1）规范评议标准.对事物状态和程度的衡量,可以用不同的规则赋值,进而形成不同测量水平的测量量表.基本的测量量表有4种:类别量表,顺序量表,等距量表和对比量表.目前,国内外比较规范的顾客满意度测评或调查,一般采用李克特量表,属于顺序量表.它将顾客的态度分为5级:满意,较满意,一般,较不满意,不满意;相应赋值为5,4,3,2,1.
16、再按规定的公式计算顾客满意度指数.李克特量表比较容易设计和处理,受访对象也容易理解.南京市万人评议政府的技术方法属于顾客满意度调查的范畴,因而采用了李克特量表的分级方法.为了消除顾客满意度测评中的分布倾斜,也可考虑采用ACSI模型中的分级方法,如下表所示:满意度分值与满意度表征对应表很不满意l不满意l一般I满意l很满意（2）评议权重的确定.评议权重,包括评议人评议权重和指标权重.常用的权重确定方法有层次分析法,主观赋值法,客观赋值法.目前在地方政府绩效外部评价中运用较多的是,其优点是简便易行,能够充分反映参与人的价值取向,并达到综合平衡的目的.其缺陷是相对粗放,难以准确把握事物的本质,分辨复杂
17、事物中各要素的影响程度;在实际运用中,容易形成权重的趋中现象.为了解决上述问题,在确定评议权重和指标权重时,可采用两步走的方法:第一步,由专家及专业人员采用层次分析法,确定评议权重和指标权重的范围（幅度）;第二步,在上述权重范围内,由评议主体代表采用,对各要素权重进行综合评定.各评议主体权重拉开合理的档距,对于与公众切身利益相关的窗口部门执法部门,其直接服务对象的权重系数应相对较高.整体权重应向社会基层民众（公共服务的直接和间接对象）倾斜.4.创新组织方式地方政府绩效外部评价的工作量大,涉及面广,需要投人相当多的物力和财力资源.从面上推广和建立常态机制的角度考虑,应着力在组织方式上进行探索和创
18、新:（1）在各省级范围逐步实现运作模式的规范和基本统一各地组织形式与运作过程虽有差异,但基本方法和评议内容大同小异.可以考虑在省内实现运作模式的规范和基本统一,包括组织方式,评议主体结构,评议客体分类,指标设置,评议程序,统计软件等,既有利于降低成本,促进地区间的相互交流与提高,也有利于提升运作的科学技术水平.（2）政府与社会机构相结合,提高组织水平和运作效率.目前各地评议活动的组织,均由党,政部门抽调人员组成的临时I生工作机构负责,与办理突击性政务的方式相仿.这不利于工作的连续性,也不利于形成绩效评估的常态机制.但由于机构编制所限,又无法建立专门的常设机构.解决这个矛盾,需要政府与社会机构相
19、结合的方法,即由地方政府分管部门负责评议工作的筹划,管理与监督;由具有资质的社会机构负责评议活动的具体操作;更有利于评议工作的专业化和组织效率的提高.随着政府绩效外部评价模式的不断趋向成熟,也可考虑实行组织过程的市场化运作,即由独立的调查机构或社会中介组织实施整个评价的战略规划和实施.（3）适当缩小评议主体的人数规模.按照国内外调查的惯例,根据应用统计学的原理,描述和测量社会事物的状态和程度,一般只需要1000个左右的样本数就够了.笔者认为,随着评议效度,信度和抽样水平的提高,评议主体的人数规模应逐步减小,评议高质量并不在于大量的公民参与,而应选取各个受众群体中具有代表性的民众参与其中.地方政府绩效外部评价政府模式正处于逐步优化的阶段,笔者认为随着理论体系的进一步完善,考评技术的逐渐成熟,这种公民评议政府的外部评价模式对于地方政府绩效的改善,公共服务质量的提高以及行政公开等方面将起到更加明显的作用.我国政府应当充分发挥在该领域研究的后发优势,在立足于本国国情的基础上.广泛吸收国外的成功经验,不断改革和完善地方政府绩效的评价机制,最终实现向服务型政府的转变.参考文献:1卢梭.社会契约论M.2吴建南,庄秋爽.自下而上评价政府绩效探索J.理论与改革,2004,（5）.3卓越.公共部门绩效评估M.北京:中国人民大学出版社,2004.（责任编辑刘强）83?
