1、绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义：1从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2从行使职能或职责、产生
2、绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入到获得中期结果再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。（二）政府绩效评估内涵的理解与分析从历史的观点来看，绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念，可以追溯到20世纪初期
3、泰勒（Frederick W. Taylor）科学管理原理的时间研究、动作研究与差异工资制。后来法约尔的工业管理与一般管理以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。从此，绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估真正运用到政府公共管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度（performance budgets）。克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙两人合著的政府工作衡量行政管理评估标准的调查著作，是早期研究政府绩效评估的力作。当代政府绩效评估所指的就是在20世纪70年代以来西方国家政府改革过程中产生并发展起来的一项政府改
4、革措施。从历史发展的观点和学术研究视野来看，政府绩效评估的实践与理论研究历经半个多世纪。随着社会环境和人们认识水平的不断发展变化，人们对政府绩效评估内涵的认识也进一步丰富起来。1西方国家关于政府绩效评估内涵的理解第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论，具有代表性的包括：谢尔登西尔弗（Sheldon Silver）和马蒂卢斯特（Marty Luster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。保罗D埃普斯得恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。詹姆斯Q威尔逊（James Q.
5、Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。奥斯本（Osbom D.）与盖布勒（T. Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，由此形成的政府绩效评估内涵，具有代表性的包括：1997年出版的美国标杆管理研究报告将政府绩效评估定义为：“绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果
6、，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。1993年美国颁布的政府绩效与结果法案指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导
7、向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵。在20世纪90年代初，西方国家普遍推行了包括减小政府机构规模、控制政府支出成本、强调政府运行效率等在内的一系列改革。提高政府工作效率以追求结果为导向的绩效评估制度改革在这些改革中尤为重要。为此，在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，解决政府在使用积极财政政策、实行反周期经济调节的同时加强公共支出管理的问题，并对政府各部门的工作进行彻底的绩效评估
8、。由此形成了政府绩效评估内涵，具有代表性的包括：美国审计总署发布的政府审计准则，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。英国1983年公布的英国国家审计法将政府绩效评估定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情况”。具体来说，英国绩效评估是检查公共资金使用情况的方式与效果，其中对经济的评估主要是关注在保证质量
9、的前提下降低资源消耗量，将政府支出降到最低水平；对效率的评估主要是对比产出或服务与资源投入的关系，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入，保证资金支出的合理性；对效益状况的评估，则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果和预期效果之间的关系，保证资金支出达到理想效果。值得指出的是，“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，是美国会计总署于20世纪60年代提出的，他们率先对政府工作的审计重心从经济审计转向经济、效率、效益并重的审计，渐渐地形成了“3E”评价法，后来为许多国家所效仿。但由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，
10、“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足。随着管理民主化的发展，在“3E”评价法的基础上逐渐形成了“4E”评价法，增加了第4个“E”，即公平（equity）。“公平”指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。以此为基础，各国制定了相对比较具体的政府绩效评估指标体系。加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府
11、活动的合法性等。澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。从澳洲政府投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，我们可以明确公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。总之，当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强化政府责任的行政
12、改革的重要措施，并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分。2我国关于政府绩效评估内涵的理解我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、研究热烈的特点。我国具有代表性的关于政府绩效评估含义的提法有如下几种：中国行政管理学会联合课题组在关于政府机关工作效率标准的研究报告（参见中国行政管理2003年第3期）一文中，将政府绩效评估定义为运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。颜如春在关于建立我国政府绩效评估体系的思考（参见行政论坛2003年第5期）一文中，将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果、效益及其管
13、理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；并认为，政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量资源，而消耗资源所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效评估的目的正是对其产出所进行的监测和促进。臧乃康在政府绩效的复合概念与评估机制（参见南通师范学院学报2003年第3期）一文中认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效
14、不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。（1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人
15、们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。（3）政治绩效。政治绩效是政府绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。在政党政治的条件下，执政党的思想一般通过国家意志来表达和体现。廉洁高效并代表人民的利益是执政党在政治绩效上的表现；依法行政则是政治绩效对政府的要求。在政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和
16、物质支撑，社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。社会全面进步是社会绩效的主要内容。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。政治绩效也是政府决策、政府行政的直接结果。经济绩效、社会绩效、政治绩效仅仅是政府绩效的基本框架，而非政府绩效的全部。政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。林琼、凌文辁在试论社会转型期政府绩效的价值
17、选择（参见学术研究2002年第3期）一文中认为，政府绩效也就是政府行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果，其价值选择是指以一定的价值观念去衡量、评估政府体制的优劣，政府组织和政府行为的效率高低、效果好坏等，是改造政府、重塑政府的主要动力和基本内容之一。政府绩效的价值选择中必然包含着政府行政主体绩效的价值追求，政府绩效的价值追求在本质上就是行政主体服务于国家和社会公共事务管理的愿望、意志和行为的总和，具体表现为主动地履行行政职能和提高行政管理的社会效应。政府绩效的价值追求是政府行政价值观念转化为政府行政实践的趋向和动力，表现出了政府行政主体回应和实现行政客体的价值期望的主观努力的结果。马宝成
18、在试论政府绩效评估的价值取向（参见中国行政管理2001年第5期）一文中认为，所谓政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估，这种政治评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品。由于政府行为的结果包罗万象，多种多样，要面面俱到地对每一项结果进行评估是难以胜任的。政府绩效评估主要以增长与公平、民主与秩序这两对变量为价值取向，在增长与公平的关系上，应当在坚持增长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束；在民主与秩序的关系问题上，应当在坚持民主这个价值标准的前提下，以秩序作为民主的内在的必要的约束。蔡立辉在政府绩效评估的理念与方法分析（参见中国人民大学学报2002
19、年第5期）一文中认为，政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估（evaluating）、划分绩效等级（grading）、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。政府绩效评估强调以结果为本；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善；评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。3关于政府绩效评估内涵的阐
20、释综合分析以上国内外关于政府绩效评估内涵的理解，我认为，政府绩效评估的含义有两个方面：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。（1）当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质。自1883年彭德尔顿法颁布实施以来，美国政府为加强政府管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规制行政机构及其公务人员的行政行为。以规制控制、过程控制为特征的政府管理又在后来的历次行政改革和公务员制度
21、改革中得到了强化和补充。到20世纪70年代，美国政府的有关规章制度之多几乎达到泛滥的地步。随着知识经济和信息时代的到来，随着政府公务员素质的普遍提高以及独立决策和经办能力的增强，这种规制管理越来越表现出与时代发展要求的不相适应性，甚至压制了政府部门及公务人员的积极性和创造性。在这种社会背景条件下，以美国为代表的西方发达国家在放松规制（deregulation）理论指导下，采取了政府绩效评估的改革措施，以求改变政府部门自身的规制模式：从单纯的法律规则控制转变为法律支配下的绩效控制、从过程控制转变为结果控制，大力推行以结果为导向的政府绩效评估措施。由此可以看出，对政府内部改革来说，政府绩效评估所体
22、现的放松规制，并不是不要规制，而是要寻求一种新的政府责任实现机制：既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务人员的自主性，又要保证公务人员对公众负责、对结果负责；既要提高政府管理效率与管理能力，又要切实保证服务质量，实现效率政府、责任政府和法治政府的内在统一。这充分体现了政府责任理念，体现了政府绩效评估的功能目标和作用性质。放松规制的政府绩效评估措施，适应了构建积极行政、服务行政、责任行政和绩效型政府的社会发展要求。从政府绩效评估的这一含义出发，就我国而言，一方面，我们不能像西方国家那样通过施行政府绩效评估来实现放松规制，因为长官意志、特权意识在我国行政文化中根深蒂固，我国政府自身的法
23、制建设还极不完善；另一方面，我们又要从西方国家政府绩效评估中吸取完善政府责任实现机制的理念，并加以创新，使之成为符合我国国情的行政监督机制，以此来加强政府效能监督、规范政府行政行为。因此，在我国，突出政府绩效评估在转变和有效行使职能、强化和完善行政监督机制、规范行政行为，促进形成党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局等方面的功能作用就显得非常重要。制度、措施可以移植，但制度、措施的社会效果则是不可以移植的。在我国推行政府绩效评估措施，应当注重西方实践与我国国情的有机结合。这应当成为我国研究与施行政府绩效评估的一个基本共识。（2）当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市
24、场化的改革取向。政府绩效评估直接指向政府部门应具有的职能。这决定了政府绩效评估的内涵中必然要包含重塑政府角色和界定其职能的内容。因为，不科学、合理地界定政府职能，就会把本来不属于政府职能活动及其履行所产生的“绩效”当成是政府的绩效来加以评估，而把应属于履行政府职能所产生的绩效却没有纳入到政府绩效的范围加以评估，就会导致绩效评估与职能行使之间的严重脱节。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务是政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府是公共服务的供给者（role as a public service provider）、公共服务有效供给的保证者和监管者，而不再是高高在上的
25、官僚机构和与社会相脱离的“力量”。对政府职能范围内行政活动的绩效进行评定，也就是要对政府在确定公共服务的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关，以保证公共服务的供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务的效率与质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。这样，政府绩效评估既有助于强化政府行使公共行政权力以实现公共利益、有效提供公共服务的责任意识，有助于责任政府和绩效政府的建设，同时，也有助于根据社会发展的需要对政府职能重新定位，打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断。通过采用合同出租和非国有化等多种形式，把原先由政府垄断的部
26、分职能市场化，由市场企业主体通过竞争来提供；或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。用戈尔（Al Gore）的话来说，政府绩效评估所包含的重塑政府角色、合理界定政府职能就是要为公共服务供给部门，包括政府部门、私营部门和非盈利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力途径。（3）当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施。作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门信任的措施来说，当代西方国家政府绩效评估体现了发展政府责任机制的宪政理念和顾客至上的管理理念，极大地促进了公共行政学说史上宪政主义与管理主义的有机融合。正是在这个
27、意义上，政府绩效评估适应了管理民主化、绩效化的要求，有助于民主责任政府和绩效政府的建设。在市场经济条件下，政府不仅是公共治理者，同时还是公共服务的提供者；但作为公共服务的提供者，政府部门的核心任务并不是要致力于直接向社会提供公共服务与公共产品，而是要致力于提供一种保证公共服务与公共产品有效供给的环境。从强调政府部门直接向社会提供公共产品与公共服务到强调政府部门保证公共产品与公共服务的有效供给的发展，表明了政府职能和角色定位的变化，前者体现了计划经济体制下政府管理的属性；后者体现了市场经济体制下政府管理的属性。因此，根据社会发展的需要，政府公共管理者同时也是公共服务的提供者、公共服务有效供给的保
28、证者与监管者；公众是政府服务的消费者、是顾客，也是政府公共管理的参与者和评判者。这样，“权力是对公共服务供给的直接控制”的客观事实使政府绩效评估蕴含了以公众为导向、通过公众对政府绩效的评判来改善政府部门与公众的关系、增强公众对政府部门信任的民主行政内涵。在政府部门与公众之间关系基本定位发生变化的条件下，政府绩效评估蕴含的服务和顾客至上的理念强调政府公共管理必须以顾客导向；强调政府的社会管理与公共服务职能，强调要增强政府对公众需求的回应力，更加重视行政活动的产出、效率与服务质量。这样，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择就成为了政府公共管理普遍采取的有效方法；早在20世纪80年代初回应性国家（the responsive state）的概念就在丹麦等西方国家就开始流行起来。服务水平的高低来自于顾客（消费者）的评判。提高服务水平的最有效的方法就是倾听顾客的声音按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择。为此，政府绩效评估在“3E”评估方法的基础上，随着管理民主化的发展，逐渐形成了“4E”评估方法，增加的第4个“E”就是公平。公平指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的
