1、GansuProvinee,Policy-related Agricultural Insurance,Decelopment一、我国政策性农业保险发展历程近年来，农业保险在各级政府政策的大力支持下保持了较快发展势头。目前,农业保险的承保险种明显增多,业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进，效果十分显著。（一）政策性农业保险试点工作逐步推进2008年，中央财政在2007年基础上大幅增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的215亿元增加到605亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007年的25提高到35，政策性农业保险试点已
2、由2007年的6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。截至2008年底，保险实现签单保费1107亿元,同比增长1125，承保各类农作物5.32亿亩约占全国耕地面积的25参保农户达9 000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130、80.7和113。（二）政策性农业保险服务领域不断拓宽 目前,市场上存在的农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。种植业方面，2008年中央财政支持的政策性农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到7个品种；养殖业方面，2008年在
3、巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务。截至2008年8月22日，能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，提供风险保障4373亿元，承保覆盖面超过90。另外除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。例如北京市2008年政策性农业保险工作新增了豆类、柿子、大桃等险种，承保险种已达到184种，全年实现保费收入2495亿元。惠及农户164万户，已覆盖全市主要农业资源的30。（三）政策新农业保险组织形式向多元化方向发展在鼓励人保、中华联合等全国性保
4、险公司积极开展政策性农业保险的同时，自2004年以来保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司：黑龙江阳光农业互助保险公司、吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险成都分公司、安徽国元农业保险公司。此外，浙江等地结合本地农业发展特点，在“政府推动+市场运作+农民自愿”原则的指导下，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等。政策性保险经营主体日益丰富并形成
5、向多元化发展的态势推动我国政策性农业保险稳步向前迈进。二、甘肃省政策性农业保险发展现状（一）甘肃省政策性农业保险发展情况20世纪80年代,甘肃省曾在天水、平凉等地零星试办农业保险,开办险种最多的时候有二十多种,经营农业保险的只有中国人民财产保险股份有限公司一家。随着1996年中国人民财产保险股份有限公司从国营性质向商业性保险公司转型,农业保险开始大量萎缩,保险品种、经验和人才都在缩减,到2004年,农业保险基本处于停办状态。自2004年,我国在统筹城乡平衡发展的重要战略部署下,将农业保险提上议事日程,并积极组织在多个省份开展了政策性农业保险试点工作。甘肃省在2006年先后发布了关于大力推进保险
6、业改革发展的意见和关于充分发挥保险在社会主义新农村建设中作用的意见。2007年,在中央组织和财政补贴下,甘肃全省开展了政策性能繁母猪保险,同时,开展地方政策性农业保险试点工作,在张掖、酒泉等地开始试点。从2007年到2011年,逐年增加试点地区和品种,不断完善组织方式和管理制度,目前,甘肃省政策性农业保险形成了一定的规模,取得了一定的成效。1.开展模式甘肃省政策性农业保险采取保险公司替政府代办的经营模式,保监局负责开展农业保险机构的资格认定。目前,甘肃省替省政府承保农业保险业务的主要有中国人民财产保险股份有限公司和中华联合财产保险股份有限公司,按照“政府主导,市场运作,农民自主投保”的原则经营
7、。省级试点补助资金主要用于试点地区参保农户的保费补助,由市（县、区）级财政部门按报账制办法直接向承保保险机构支付。农户与承保保险机构签订合同并缴纳其承担保费后,市（县、区）级财政部门按补助标准一次性将资金支付到承保保险机构。省上对省级试点投保方式不作统一规定,由各市（县、区）根据当地情况自行确定。可由农户分散投保,也可依托农民专业合作组织、农业产业化龙头企业等统一组织投保。2.开展险种及试点地区2007年,中央确定甘肃省为政策性能繁母猪保险试点省份,2008年,中央确定甘肃省为政策性奶牛保险试点省份；2010年,中央财政在能繁母猪和奶牛保险的基础上,又安排新增玉米制种保险,2011年新增藏区青
8、棵、耗牛、藏羚羊保险项目,以扶持藏区农业保险发展；2012 年启动的政策性马铃薯保险不仅标志着甘肃省最具特色、最具优势、最具规模和影响的马铃薯产业进入了政策性农业保险制度安排之中，也标志着甘肃省农业保险发展进入了一个新的阶段，为全省马铃薯产业发展提供了新的契机。在开展中央政策性农业保险险种的同时,甘肃省也开展了地方政策性农业保险试点品种,具体试点地区和品种见表2-1。表2-1 甘肃省地方政策性农业保险试点范围及品种年份开展品种及试点范围2007年奶牛保险（肃州区、临泽县）:玉米制种保险（肃州区、甘州区、临泽县）;苹果保险（静宁县、泾川县）;肉牛保险（甘州区）2008年设施农业保险（靖远县、崆峒
9、区）;啤酒大麦保险（玉门市）2009年玉米制种保险（肃州区、临泽县）;设施农业保险（甘州区、凉州区、清水县）;2010年设施农业保险（甘州区、肃州区、凉州区、临泽县、靖远县）;啤酒花保险（玉门市）2011年青稞险（甘南州、天祝县）；牦牛保险（甘南州、天祝县）；藏系羊险（甘南州、天祝县）2012年马铃薯险（安定区、通渭县、临洮县、渭源县、陇西县、岷县、会宁县、庄浪县、榆中县、永登县、古浪县、山丹县、民乐县、武都区）资料来源:甘肃省保监局资料（二）甘南州政策性农业保险发展分析为减少自然灾害给藏族农牧民带来的经济损失，2010年年底，财政部将西藏、甘肃、四川、青海和云南5省区的青稞、牦牛和藏系羊列为
10、农业保险保费补贴品种。2011年6月17日，人保财险甘肃省夏河支公司成功签发藏区特色农牧业保险第一份保险合同，标志着甘肃率先在全国启动藏区特色农牧业保险承保工作。为将这项工作落到实处，甘南藏族自治州制定政策性特色农牧业保险工作实施方案，并召开了甘南州藏区特色农牧业保险保费补贴工作启动大会，对开办青稞、牦牛、藏羊等特色农牧业保险进行了具体安排。同年，甘肃省财政厅和农牧厅于联手出台了甘肃畜牧业保险补贴政策措施，以甘南州为基点，大幅度提高了畜牧业政策性保险财政投入，比2010年翻了一番。此项补贴政策大力支持了甘肃建立养殖业、种植业重大病害、自然灾害、意外事故等保险制度，增强农户抵御重大病害、自然灾害
11、等风险的能力，逐步构建市场化的农牧业生产风险保障体系，促进了甘肃农牧业持续稳定发展。与此同时，补贴政策将遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，充分发挥农业保险在保障农业生产、稳定农民收入、完善农村金融体系等方面的作用，此项政策在奶牛保险数量不变的基础上，农户所承担的保费降低63%；还增加了能繁母猪保险数量，进一步提高保障能力。截至8月底，甘肃农业保险保费收入达到15749.4万元，同比增长192.26%。其中，藏区特色农牧业3个品种实现签单保费 7885万元，占全省农险总保费的50.07%，占全国5省区总签单保费的45.2%，承担风险保障13.14亿元，共承保青稞14万亩、牦牛
12、50万头、藏羊93万只，分别完成省财政下达计划的94%、83%和93%，基本完成年度承保目标数量，承保进度和保费总量均暂居全国第一。2012年，甘南州政策性农业保险的承保面进一步扩大，实现保费收入1.19亿元，同比增长51.18%，继续保持全国领先地位。保险的功能得到彰显，2012年前11个月，承保畜禽291.88万头（只），农作物2581.53万亩，已决赔款1.63亿元，受益户次45.2万户。藏区特色农牧业保险去年首次承保实现保费收入7885万元，占全国藏区5省区总签单保费的45.2%，承保覆盖面和保费总量均居全国第一。（三）定西市“马铃薯险”发展分析2012年4月24日，甘肃省政策性马铃薯
13、保险启动暨培训会在甘肃省定西市召开，标志着甘肃省政策性农业保险的又一个新品种马铃薯保险工作在全省范围内正式启动，也意味着甘肃省农业保险发展进入了一个新阶段。马铃薯是甘肃省第二大粮食作物，面积和产量均位居全国前列，也是甘肃省最具发展潜力的农业特色优势产业之一，是促进农民增收和农村经济发展的重要支柱性产业之一。甘肃省“十二五”农业发展规划不仅提出了种植面积1000万亩、产量1000万吨的“双一千”发展目标和四大马铃薯基地的建设规划，整个“十二五”期间，马铃薯产业在甘肃省的发展正在走上了良种化、集约化、标准化、专业化的发展路子，其功能效用由解决温饱日益跃升为繁荣经济的特色支柱。以马铃薯种植、加工、销
14、售最为集中的定西市为例，1996 年以来，马铃薯种植面积不断扩大，形成了北部干旱区、南部高寒阴湿区、中部河谷川区三个区域化特色生产基地，到2010年种植面积328 万亩，产业总产值18.8亿元，农民人均从中获益630元，占人均纯收入的23%。2011年种植马铃薯348万亩，正在从粗放式生产向标准化生产转变，从以生产鲜薯为主向以生产脱毒种薯为主转变，从以精淀粉加工为主向以变性淀粉为主的精深加工转变，地域品牌由“中国马铃薯之乡”正向“中国薯都”迈进。根据甘肃省财政厅、农牧厅关于2012 年马铃薯保险的具体安排，从2012 年启动的政策性马铃薯保险与2007年以来的玉米、奶牛等种养产品保险相比较有明
15、星的变化：第一，覆盖面大。2012年，全省马铃薯种植面积838.7万亩，省财政厅下达的计划承保面积500万亩，保险参与率计划达到60%，选择马铃薯种植面积在10万亩以上的县区开展马铃薯保险保费补贴工作，共涉及10个市（州），31个县（区）；第二，补贴规模最大。2012年，省财政厅下达的保障金额17.5亿元，保险保费1.05亿元。其中，中央财政补贴4200万元（40%），省级财政补贴2625万元（25%），市、县配套2100万元（20%），农户、企业或专业合作组织自缴1575万元（15%）。与甘肃省开办的其它6个中央财政给予保费补贴的品种相比较，马铃薯保险计划保费规模是最大的，扶持政策力度也是最
16、大的；第三，补贴比例高。马铃薯保险财政补贴比例为85%，较玉米保险高出5个百分点，农户承担比例为15% ，是除青稞、牦牛、藏系羊等三个涉及藏区品种外承担比例最低的品种；第四，保险责任最宽。马铃薯保险承保计划中将旱灾和病虫害纳入保险责任，是对以往种植业保险的一个重大突破。虽然保险公司面临的风险压力有所增大，但切合甘肃的实际，更好地体现出了保险的价值，会吸引和调动地方政府及马铃薯种植农户、企业更大的积极性和需求；第五，在经营主体选择上适度引入了竞争机制。2012 年，甘肃省政策性马铃薯保险指定中华保险甘肃分公司承办，是省财政厅、省农牧厅、甘肃保监局规范政策性农业保险承办机构管理的重要措施。中华保险
17、起家于农险，成长于农险，具有经营农险的历史和传统。中华联合保险1986年成立后，在新疆主要从事农业保险业务，2007年中央财政在全国范围内开展政策性农业保险试点时，中华联合保险作为两家重要的全国性经营主体参与试点，为近些年来全国农业保险的起步、壮大、发展做出了贡献，发挥了开拓者与先行者的作用。以上变化既体现出农业保险本身在甘肃省发展的深化，更体现出政府从产业发展政策考虑，对特色支柱产业发展的重视。从国际经验来看，目前世界上约有40多个国家推行或试验农业保险制度，WTO的有关协议也明确规定政府可以在财政上参与农业保险以支持本国农业的发展，农业保险在众多国家经过不断的完善和发展事实上已经成为越来越
18、多的国家处理农业非系统性风险的一种重要财务安排，成为世界上最重要的非价格农业支持保护工具之一，成为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，成为世贸组织允许各国支持农业发展的“绿箱”政策之一。我国的实践也表明，农业保险作为一种农业生产经营者以支付小额保险费为代价，把农业生产经营过程中的财产损失转嫁给保险公司的制度安排，具有使农业生产经营者在遭受自然灾害后能迅速恢复生产，保障农业的持续稳定增长和保障农产品供应的显著效果。对于参保的农业生产经营者来说，是政府救助（基本保障）之上的一种补充保障，能够有效提高灾后恢复生产和生活的自救水平。甘肃省从2012年起将马铃薯纳入
19、政策性农业保险范围，为全省马铃薯产业发展提供了新的契机。（四）河西地区地方特色优势产业品种保险发展分析甘肃是农业省份，河西地区是甘肃省农业经济相对较好的地区,农民收入较高,“三农”保险需求逐年趋旺。保监局制定了“分类指导,分类监管”的思路,引导保险公司在河西地区的酒泉、张掖等一类地区发展“三农”保险；保险公司也从“三农”保险中尝到了甜头，承保范围逐步扩大到奶牛养殖、农产品货运等新的领域。1.高台县政策性农业保险的发展近几年，高台县大力调整农业产业结构，大力发展玉米、花卉制种以及番茄、棉花等经济作物，从单纯的粮食生产基地转变成经济作物基地和制种基地，生产方式从农户分散生产转变为“公司农户”的定单
20、农业生产。这种农业生产方式由于种植面积扩大，风险相对集中，作为龙头的企业保险需求比较强烈。通过保险分散经营风险，消除农民大范围种植的后顾之忧，提高农民生产积极性，成为引导农业产业结构调整的重要手段。同时，企业建立了技术指导队伍，对农户种植进行全过程的技术指导和防灾指导，降低了承保风险，有利于保险公司扩大承保。且在地方政府的行政推动和支持下，高台县政府十分重视窗体顶端窗体底端农业产业化发展的保险保障，每年都主动与保险公司签订目标责任书，将农业保险纳入责任目标进行考核奖励。在地方政府的有力推动下，投保企业和保险公司双方参与农业保险的积极性都比较高，促进了农业保险的发展。为减少自然灾害造成的损失，保
21、障农民增收，自2003年以来，人保财险高台县支公司采取“企业投保，商业运作，农户受益”的订单农业保险模式，以棉花公司为投保人，承保农户因风灾、低温和晚霜冻等自然灾害造成的损失。每年承保棉花种植面积1万亩，保费收入12万元，承保风险600万元。从2003年承保以来，保险公司累计赔付14.36万元。三、甘肃省政策性农业保险发展中存在的主要问题（一）政策性农业保险成功经验总结我国政策性农业保险在近4年里得到举世瞩目的蓬勃发展，其保费收入连续3年在全世界位列第二，仅次于美国。农民投保后，如果遇到病灾、洪水等自然灾害，给养殖业、种植业造成损失后，农业保险就会发挥积极的作用，将养殖户、种植户损失减小到最低
22、程度。农户参保、政府补贴，投保人支付少额保费、政府补贴大部分保费。财政的大力支持，使得农民在参保后加强种植力度的信心增强了，大大提高了农业生产的抗风险能力。国务院有关部门、机构和地方各级人民政府及其有关部门采取多种形式，加强对政策性农业保险的宣传，提高了农民和农业生产经营组织的保险意识，组织引并引导农民和农业生产经营组织积极参加政策性农业保险。农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。
23、这些都为农户投保政策性农业保险增强了信心，加大了农业种植的力度。（二）甘肃省政策性农业保险存在的主要问题1.农业保险的需求相对不足甘肃地处西部,经济比较落后,农民从事农业生产的自然条件相对恶劣,风险肯定更多更大,对农业保险的需求更多相当的农民对农业保险了解还不深入,即便是宣传推广力度较大的能繁母猪、奶牛保险也仅限于养殖户理解掌握,其余农户对其承保理赔等常识掌握的也不多。传统的自然经济观念使广大农民存在侥幸心理及短期利益心理,如果当年支付的保费未得赔款,认为自己吃亏了,则下一年度就不再投保。另外由于农民收入低,自身的支付能力有限,所以说他们的需求只是一种潜在的而不是现实有效的需求。在自愿投保又无
24、一定补贴的条件下,农民大多无力选择投保。再加上农村土地经营规模很小,且分布零散,这种格局必然影响农业保险的需求。农户自给性需要和种植的多样化,以及经营土地空间布局的分散化,客观上产生了一种内在风险调节和分担机制,即农民通过其它途径,例如接受捐赠、借贷、出租、政府救济等,也可以达到分散风险的目的。2.农业保险经营风险大,农民索赔存在道德风险甘肃自然灾害频繁,农业风险集中。2004一2006年甘肃省的农业平均受灾面积达到40%,成灾面积平均为28%。2007年农作物受灾面积143.62万公顷,增长0.99%。其中成灾面积104.06万公顷,较上年下降1.99%,八成至绝收21.83万公顷,增长26
25、.84%。2008年“5.12”特大地震和雨雪冰冻等自然灾害,导致全年农作物受灾面积123.87万公顷,较上年下降13.75%。其中成灾面积87.18万公顷,下降16.22%。2009年农作物受灾面积129.98万公顷,增长4.93%。其中成灾面积98.16万公顷,增长12.59%。整体上看农业受灾、成灾面积大,农业生产面临的风险比较集中,农业保险公司经营农业保险的风险大,这导致保险公司赔付必然很高。2008年人保财险甘肃省分公司政策性农业保险赔付支出2609万元,赔付率52.07%,全年承保毛利有53.38万元,扣除116.5万元管理费用后,承保利润为-63万元。赔付高,利润低,导致经营农险
26、的公司一度缩小其所经营的农险份额。道德风险是一种人为的风险。根据保险学理论,保险事故发生后,被保险人有施救的义务,但农业保险的保险利益是一件难以事先确定的预期收益,其标的农作物、畜牧产品的生长、饲养的好坏在很大程度上取决于人的管理照料,因此农业灾害损失中的道德风险因素难以分辨,而投保农民比保险公司具有更多的有关保险标的风险和损失信息,参与投保的农民为谋取农业保险合同上的利益,不履行施救义务,为骗取保险赔款故意制造危险。所以道德风险也是农业保险发展中必须考虑的重要因素之一。（三）甘肃省政策性农业保险存在问题原因探析1.政府财政支持力度不够,影响政策性农业保险的发展甘肃省地处内陆地区,农业发展落后
27、,对农业保险的发展缺乏政策引导,客观上对中央政府的依赖性较强,但地方财政收入有限,无法进行大力支持,只能依靠中央财政资金的扶持。政策性农业保险是准公共产品,其属性决定了政府应在农业保险发展中起主导作用。从国内外政策性农业保险发展实践看,政府除了实行保费补贴外,还应通过税收、金融等政策导向来实现对农业保险的支持。而这点正是甘肃现行政策性农业保险薄弱之处。2.农民风险意识淡薄,对农业保险认识不足甘肃地处落后的西部地区,农业生产长期“靠天吃饭”,农民大部分没有风险防范意识,农民普遍对农业保险条款理解不透、认识不足,宁愿抱存侥幸心理,祈望老天给一个好的收成,很少有人愿意额外增加保费支出,即便是能繁母猪保险的12元自负保费,一些偏远地区的农民仍然舍不得投入,奶牛保险农户自负的96元保费收取起来也非常困难,甚至还有人错误地认为农业保险是一种向农民的变相收费。再者,农户缺乏保险的基本知识,对需要提前提交保费,来防范未来不确定风险的农业保险还不充分理解,加之灾年依赖政府救济的心理,造成他们投保积极性不高。据统计,2007年全省农业保险保费收入4138万元,甘肃农业保险的保险密度仅为2.31元/人,保险深度仅为0.01%,充分说明农民投保意愿不强。表一：20052011年甘肃省农业保险保费收入情况，单位：百万元人民币2005-2011年甘肃省农业保险保费收支情况20052006
