1、KEY WORDS：Local government; illegal land; land system; illegal land management目 录摘 要 IAbstract II第1章 绪 论 11.1 选题的背景和意义 11.2 国内研究现状 21.3 全文主要的研究内容 3第2章 地方政府土地违法行为的概述 42.1 土地违法及地方政府土地违法行为的概念 42.2 研究地方政府土地违法行为的的理论基础 52.2.1地租和地价理论 52.2.2制度变迁理论 52.2.3可持续发展理论 6第3章 地方政府土地违法行为现状及土地违法行为新动向 73.1 地方政府土地违法问题的表现
2、 73.1.1征地补偿不到位 73.1.2违规设立各类开发区、园区 73.1.3干预土地资源市场配置，削弱土地资产管理 83.2 地方政府土地违法行为新动向 83.2.1以租代征 83.2.2虚假的招拍挂 83.2.3未批先用、边报边批 93.2.4巧立名目，变相圈占土地 9第4章 地方政府土地违法的原因分析 114.1 利益的驱动 114.2 对地方政府土地违法行为处罚力度不大 114.3 地方政府财政困难 134.4 现行土地制度不完善 144.5 土地税费体系不合理 14第5章 遏制地方政府土地违法的对策 155.1 树立科学发展观和坚持可持续发展战略 155.2 土地管理法律完善 15
3、5.3 领导考核制度改革 165.4 建立开放、竞争、统一、有序的土地市场 175.5 土地税制改革 18结论与展望 19致 谢 20参考文献 21第1章 绪论1.1 选题的背景和意义自2004年以来，国务院统一部署，在全国范围内开展了前所未有的土地市场秩序的治理整顿工作，查处了大量的土地违法案件。然而，面对人多地少的现实情况，发展经济与占用土地的矛盾越发显得尖锐，土地违法案件愈演愈烈，且查处的难度越来越大。这些问题表面看来是个人与企业等违法乱占土地，但其本质却在于地方政府的违法行为。目前，全国范围内都存在一个普遍性问题，就是各级地方政府采取各种形式搞土地开发，各类高新区、工业园区、开发区、商
4、贸区风起云涌。但是都有一个共同特征，就是没有结合当地的客观实际，不顾当地的经济发展状况，征用范畴之大、面积之大，且或多或少的以当地政府红头文件的形式征用。地方领导为了所谓的个人政绩每到一个地方就要征用一片，开发一片，然而由于各地政府领导的频繁调动，导致工程半途而废，使得土地闲置问题时常发生，浪费了大量的土地资源。据不完全统计，全国每年耕地减少相当于一个县的面积。地方政府土地违法行为有极其严重的社会危害性,表示在一下几个方面：首先，地方政府主导下的土地违法行为，严重侵蚀着我国有限的耕地资源。一些地方为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法、违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于
5、失控状态。据国土资源部统计，仅2005年全国未批先建占用耕地面积就高达30.8万亩。其次，地方政府主导下的违法占地行为，使中央的宏观调控政策成为一纸空文。国土资源部有关负责人指出，中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行、有禁不止在土地问题上比较明显。2006年1到4月，我国城镇固定资产投资完成投资额1.8万亿元，比去年同期增长29.6%，大量投资最终落在了土地上，其中很大一部分项目用地是违法用地1。再次，地方政府主导下的违法占地行为，还直接侵害了被征地农民的合法权益。当前土地违法行为均以侵犯农民利益为特征，表现为低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。据张新宝介绍，土地补偿采取低标准是与
6、土地低地价出让相联系的。由于地方政府财政资金不足，且互相竞争以低地价出让土地招商引资，只能对农民实行低标准的补偿，有的甚至拖欠征地补偿费。在土地资源日益稀缺和城市化快速发展的今天，以地方政府为主导的大规模违法用地加剧了我国原本十分尖锐的人地矛盾。因此，研究地方政府土地违法行为的特征与引发地方政府土地违法行为的原因，探求遏制地方政府土地违法行为的对策，对规范地方政府行为、保护耕地、实现土地可持续利用、保障国民经济快速、持续、健康的发展具有重要意义。1.2 国内研究现状 关于地方政府土地违法问题的研究，其中有对关于农村土地利用过程中出现的违法犯罪行为进行的探讨，指出违法违纪问题主要表现在：无权或越
7、权占用土地；变相买卖集体土地；私搭乱建、违章建房；个别基层组织人员侵占集体土地所得资金，原因主要是法律法规不完善、滞后，如对土地补偿金的发放标准、程序等只是原则性规定，从职务犯罪的角度对地方政府成员或其他人员违法违纪的现象进行分析是解决这些问题的根本出发点2。而对于推动集体用地的流转的方面，经济发展和城市化进程的加快是外在动力，土地自身的价值利益的驱动是其内在动力。一些集体经济组织在想方设法将自己可以控制的土地，通过各种方式隐蔽地投入市场，以实现其应有的价值。集体建设用地的隐性流转使土地市场秩序受到严重干扰，造成了集体土地资产和国家土地收益的流失并且使农民集体利益难以得到应有保障。对集体建设用
8、地存在的隐性流转的管理，可以在一定程度上减少地方政府土地违法行为的产生，但对于大量现实存在的没有经过批准的集体建设用地来说，如何解决其合法的问题呢？地方政府之所以会擅自出租、转让集体土地用于非农业建设，很大原因就是办理非农业建设用地审批需要交纳在他们看来根本就交不起的税费，且审批手续繁杂，集体土地一级市场的流转不进行规范，地方政府土地违法问题就没有从根本上得到解决。改革开放以来，计划经济的神话逐步被打破。许多学者对世界各国的土地制度与政策进行了研究，为我国土地制度的改革和政府的土地管理决策提供了借鉴。柴强以分析当今世界上的土地所有制形式为起点，分析了资本主义政府对土地私有权的限制，介绍和比较了
9、各国（地区）的土地改革思想、土地权利设置、土地交易制度、土地登记制度、土地征用制度、土地估价制度、土地税收制度、土地管理机构的设置等，涉及政府管理土地和土地利用的范围和方法手段。赵尚朴在城市土地使用制度的研究中，也涉及政府如何管理土地的论点，他认为土地是具有公共性和社会性的资产，不能像一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖，土地的使用一定要服从城市规划，做到地尽其利；为实现城市土地的最优利用，编制好城市土地利用规划，赋予其法律权威非常重要；土地的开发权应由政府掌握，开发的收益应归城市公共所有，做到地利归公；土地使用权不应该成为某一部份人投机谋利的手段，应禁止一切投机行为，政府通过土地交易管理、
10、土地租赁制度、土地税制、限制与城市土地使用有关的权利主体的行为，抑制土地投机，实现土地的合理利用。1.3 全文主要的研究内容本文通过介绍地方政府土地违法的国内外研究现状及相关理论，借鉴前人对地方政府、土地违法行为的概念，正确界定地方政府土地违法行为的概念，并对土地违法行为现状，总结地方政府土地违法行为的概念、典型特点及表现形式，进而分析地方政府土地违法的严重后果，找出地方政府土地违法的一般原因及其深层次原因，并在此基础上提出遏制地方政府土地违法的对策。主要研究内容如下：（1）地方政府土地违法行为的内涵；（2）当前我国地方政府土地违法问题和治理制度的现状；（3）地方政府土地违法的特点及表现形式与
11、其带来的严重后果；（4）导致地方政府土地违法行为的原因；（5）遏制地方政府土地违法行为的对策。第2章 地方政府土地违法行为的概述2.1 土地违法及地方政府土地违法行为的概念地违法行为是指不履行土地管理法律、法规规定的义务或者做出土地管理法律、法规所禁止的行为。土地违法行为具有以下四个特征：（1）必须是违反土地管理法律、法规的一种实际发生了的行为；（2）必须是侵犯了土地管理法律、法规所保护的土地关系和土地管理秩序，对社会造成了某种危害的行为；（3）必须是行为人处于故意或过失，有主观方面的过错；（4）土地违法行为的主体必须是具有法定责任能力的自然人、法人和其他组织3。由此知，构成土地违法的只能是行
12、为，即作为或不作为，并且其行为是违反土地管理法律、法规的，具有社会危害性的、有过错的不合法的行为。不履行法定义务，违反法律的规定，滥用权力都可以构成违法。地方政府土地违法行为是指地方各级国家机关工作人员不履行土地管理法律、法规规定的义务或者做出土地管理法律、法规所禁止的行为。地方政府土地违法行为不仅包括地方各级国家机关工作人员在土地管理中不按照法定程序，不顾法律、滥用权力，非法批准征收（或征用）、占用土地、非法低价出让国有土地、违规扩大或设立开发区或在背后支持、默许“以租代征”等违规违法用地、对上级汇报土地违法案件查处情况时弄虚作假这些行政作为，也包括地方各级国家机关工作人员在土地执法监察工作
13、中对违法用地监管不严以及在土地违法案件处理中有案不查、查处不力等行政不作为。刑法第 410 条规定的非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪属于职务犯罪，也是地方政府土地违法行为中最为严重的、已构成犯罪并依法需承担相应刑事责任的行为。2.2 研究地方政府土地违法行为的的理论基础2.2.1 地租和地价理论关于地租的定义，马克思及其经典作家认为，地租是土地所有权在经济上的实现，一切形态的地租都是以土地所有权的存在为前提4。资本主义地租是资本主义土地所有者凭借其土地所有权取得的一种剥削收入。资本主义地租是剩余价值的转化形式，其本质是农业资本家获得的超过平均利润以上的那部分剩余价值（超额
14、利润），这不同于封建土地所有制下的地租，封建地租是农民的全部剩余劳动产品，而资本主义地租是剩余价值的一部分。农业资本家因为对土地所有者的土地的租用，而把这部分剩余价值交给土地所有者，这部分超额利润就是地租。经典地租理论认为，地租可以分成绝对地租、级差地租和垄断地租三种基本形式。地价一般理解为土地价格，可解释为购买土地所有权的价格5。它指的是出让土地所有权应取得的补偿，或取得土地所有权所应支付的代价。作为自然资源的土地，其价格是资本化的地租，但对己利用土地的价格而言，因其在利用中己凝结了人的劳动，并具有生产费用，其中有了价值因素和价值价格，这样就包含了两个层次的价格因素。这两层价格虽然在性质上是
15、不相同的，但却复合在己利用土地上，构成土地价格的完整涵义。所以，土地价格的内涵实际上包含两个部分：一是土地资源价格，即以“虚幻的价格”形式出现的“真正的地租”一地价；二是土地固定资产价格，即土地资产的折旧和投资利息。土地价格即是二者之和的资本化。2.2.2 制度变迁理论根据诺斯的定义，“结构”一词指制度框架，“变迁”一词指制度创立、变革及随着时间变化而被打破的方式。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用。只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁6。我们可以建立一个用于分析中国农村土地制度历史变迁的经济学理论模型：当影响土地制度的诸生产力构成
16、因素（如技术、人口和劳动力、资源特别是人地关系以及生产要素相对价格）发生变化且这种变化发展到一定程度后，就会产生在旧的制度安排下经济当事人所无法获取的外部利润或获得利润机会，为使这种外部利润内部化或内在化，经济当事人就会产生对新土地制度的需求，因此此时若不改变旧的土地制度安排，外部利润也就不能内部化；当土地制度变迁和创新的条件得到满足时，土地制度的变迁和创新就会发生，外部利润就会内部化，土地制度的变革也就得以完成。2.2.3 可持续发展理论可持续发展理论的形成经历了相当长的历史过程。20世纪50到60年代，人们在经济增长、城市化、人口、资源等所形成的环境压力下，对增长=发展的模式产生怀疑并展开
17、讲座。1962年，美国女生物学家莱切尔卡逊发表了一部引起很大轰动的环境科普著作寂静的春天，作者描绘了一幅由于农药污染所事业的可怕景象，惊呼人们将会失去“春光明媚的春天”，在世界范围内引发了人类关于发展观念上的争论。10年后，两位著名美国学者巴巴拉 沃德和雷内 杜博斯的享誉很市制只有一个地球问世，把人类生存与环境的认识指向一个新境界即可持续发展的境界。同年，一个非正式国际著名学术团体罗马俱乐部发表了有名的研究报告增长的极限，明确提出“持续增长”和“合理的持久的均衡发展”的概念。1987年，以挪威首相布伦特兰为主席的联合国世界与环境发展委员会发表了一份报告我们共同的未来，正式提出可持续发展概念，并
18、以此为主题对人类共同关心的环境与发展问题进行了全面论述，受到世界各国政府组织和舆论的极大重视，在1992年联合国环境与发展大会上可持续发展要领得到与会者共识与承认7。而我国21世纪初可持续发展的总体目标：可持续发展能力不断增强，经济结构调整取得显著成效，人口总量得到有效控制，生态环境明显改善，资源利用率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，面对新世纪的国际国内环境，为了实现可持续发展的中提出的各项目标，必须采取行政、经济、科技、法律等手段，从加强部门协调、拓宽融资渠道、依靠科技支撑、健全法规制度等方面采取切实有效的保障措施。各级政府部门
19、都要按照“三个代表”重要思想的要求，以高度的责任感和使命感，切实推进可持续发展战略的顺利实施。第3章 地方政府土地违法行为现状及土地违法行为新动向3.1 地方政府土地违法问题的表现3.1.1 征地补偿不到位地方政府土地违法行为中的征地补偿不到位，从而侵犯农民的合法权益的行为主要表现为：（1）不依法补偿。补偿低于法定标准，主要反映在一些作为国家基础设施的重点建设项目征地中，特别是西部地区的公路建设项目。问题尤为突出。地方项目也有此类问题。这类项目由于总投资预算中用于征地补偿的比例”先天不足”，往往难以达到法定补偿标准8。建设单位最简单的办法就是将征地补偿费以包干的方式交给地方政府。而作为急需建设
20、项目的地方政府在这个问题上是没有讨价还价余地的，只有通过行政政命令要求下级政府及主管部门限期完成征地任务。各建设单位如期交地的代价就是农民的合法权益受到损害。更有甚者，一些地方政府为应付用地审批，采取弄虚作假的方式，以调低土地年产值来保证补偿倍数合法，以此大幅度降低征地补偿标准，把对农民利益的侵犯掩盖在形式合法而实质违法的征地补偿方案中。（2）截留、挪用或长期拖欠征地补偿费。一是征地补偿费在用地单位全额拨付的情况下被地方政府挪作他用；二是地方政府作为补偿主体或部分主体（ 配套） ，在项目急需上马又因财政困难拿不出钱补偿的情况下，只有为农民开空头支票、打白条。征地补偿问题是政府违法中的一个突出问
21、题，多年来因征地引发的矛盾，多与补偿安置有关，由此造成农民与地方政府或建设单位的冲突，甚至导致矛盾激化，影响社会稳定的情况时有发生。据统计，近年来我部受理的群众关于土地违法问题的信访和上访，90%以上与征地补偿安置有关9。3.1.2 违规设立各类开发区、园区按照国务院有关规定，开发区设立实行国务院和省级人民政府两级审批。但一些地政府和国务院及省级政府有关主管部门擅自批准设立名目繁多的开发区、园区。这些越权批准设立的开发区、园区在“审批”过程中无当地国土资源主管部门参与，多数存在违反土地利用总体规划的问题，直至发生非法占地。很多园区在批准设立后才调整规划，使土地利用总体规划的权威性受到严重冲击，
22、国土资源主管部门对土地利用的规划、管理职能受到极大削弱，在一些地区形成了”规划跟着项目走”、”规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”的不正常现象10。3.1.3 干预土地资源市场配置，削弱土地资产管理这类违法行为的主要表现是：一些领导干部在经营性用地“招拍挂”中以打招呼、批条子等方式指定供地对象、位置、面积、价格等，使市场调控手段有名无实；在企业改制中。一些地方政府违规处置国有划拨土地，擅自减免土地出让金，低价出让国有土地，使国有土地资产大量流失；一些地方政府以划拨或协议出让方式向经营性项目供地，对土地市场的健康发展造成严重的冲击。3.2 地方政府土地违法行为新动向我国土地违法行为得到了很大程度
23、上的抑制，表现为违法案件数量和违法用地面积有所减少。但是，值得注意的是，违法手段更加隐蔽，更加多样化，其中政府主导成为土地违法领域中的一个不可忽视的特点。“以租代征”、“未批先用”、“虚假招拍挂”等新型土地违法方式的出现，对土地违法行为的查处与防治又提出了新的挑战。3.2.1 以租代征自从中央提出了国家耕地红线的硬性指标后，土地的征收、农转用手续的办理比以前更加严格。为了规避严格的土地征收和农转用审批手续，同时又不突破国家每年下达的强制性用地计划指标，一些地方政府便想出了绕开征地审批和计划控制“障碍”的高招以租代征。所谓以租代征，就是地方政府直接或默许一些企业与农村集体经济组织直接签订土地租赁
24、合同，以承租的形式占用、使用农村集体土地。以租代征大多都是长期租赁，有的甚至是“永久租赁”，或者租期与国有土地使用权出让期限相当，而且“租金”大多也是一次性支付的。3.2.2 虚假的招拍挂2002年7月1日，国土资源部发布招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定，旨在取消经营性土地的协议出让；物权法第137条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让11。”强制性推行经营性土地的市场出让方式，旨在实现土地出让在“阳光下操作”。在协议出让方式被明令取缔之后，一些地方政府为了使自己“中意”的企业以较低的价格竞得
25、土地，最常用的方法就是采用“量体裁衣”的方式设置招拍挂门槛，从而排除其他潜在竞买者的竞争。更有甚者，一些地方政府通过暗中返还出让金的方式，保证与预先选定的开发商成交。江西南昌出让了一宗土地，挂牌的底价是46万元，实际成交时只有27万元，缺口部分则有政府补贴12。3.2.3 未批先用、边报边批在土地市场治理整顿力度加大的情况下，直接违反土地利用总体规划的用地行为已经不多见，地方政府为了满足用地单位的要求，达到吸引投资的目的，违规修改土地规划的现象却越来越普遍。主要表现为未批先用，边报边批等，有些规划修改虽然符合程序要求，但却将坡地、污地、废弃地等调整为“基本农田”，而原有的高产基本农田反而应开发
26、商的需要，在规划修改中变成了建设用地。3.2.4 巧立名目，变相圈占土地一些地方政府在土地利用项目的名称上做文章，变相圈占土地，貌似是为了适应城市建设与发展的需要，实际上一些地方政府仍借此大发土地横财：一是以“基地”、“密集区”等为名，变相设立“开发区”圈地招商，部分已被撤销的开发区，也通过变更名称重新“复活”， 例如河南省尉氏县在开发区清理整顿期间，将原来的开发区更名为“32业基地”继续征地招商；二是以党政机关搬迁为名，进行城市扩张，希望以此拉大城市骨架，筹集建设资金。由于党政机关搬迁和城市扩张，大量耕地被征用，政府还通过招商引资，对农民的住址进行“城中村”改造，农民不但失去土地还要失去家园；三是部分地区以旅游开发为掩护从事高档住宅开发，规避宏观调控，一些地方为了吸引投资商开发旅游，将房地产开发内容当成招商“卖点”，而这些所谓的卖点都是以征
