1、第八章 公共事业管理 费用及配置效率分析,曲媛，刘霞，库来西,公共事业管理的基本内容是事业产 品的生产和供给，为此需要投入大量 的资金。这种资金投入具有规模大、周期长、回报率低等特征，非单一投 资主体所能承担，或单一主体的投入 能取得最好的效率。以公共产品理论 尤其是准公共产品理论为基础的公共 事业产品的提供方式，决定了公共事 业管理的费用主要来源于公共支出，,以及由非政府组织乃至企业资金构成的非 公共支出，形成了公共事业费用投入的多 元化，扩大了公共事业产品生产和供给的 经济基础，而且决定的这些类别的资金的 投入方式及原则、方法。同时，这一公共 事业产品生产和提供的模式组合，也决定 了公共事
2、业产品的配置效率。,第一节 公共事业产品的提供方式,公共事业管理的最直接的目标和表现 形式，就是在一定的社会中为公众提 供尽可能多的优质的公共事业产品。因此，在公共事业管理中，如何投资和投多少资，都是 围绕公共事业产品的生产与提供来进行的。可以说，公 共事业管理的经费就是生产与提供公共事业产品的费用，一定的生产和提供公共事业产品的方式也就决定了一定 的投资方式和投资数额。现代公共事业产品的生产和提 供是以公共产品尤其是准公共产品理论为基础的，而一 定的生产方式和提供方式组合，构成了公共事业产品的不同的管理方式同时也是资金投入方式。,一、公共事业产品的提供方式,所谓公共事业产品的提供即公共事业产
3、品 的交换和消费，是公共事业产品通过交换 进入社会消费的过程。现代社会公共事业产品的提供，主要由公 共提供、市场提供和混和提供三种基 本方式。,1、公共提供,所谓公共提供，是指公共事业产品由政 府无偿地向消费者提供，以满足社会的公 共消费的需要。对于消费者来说，他可以 无条件地获得这些公共事业产品的消费权，而不需要付出任何代价或者报酬。属于公 共提供的公共事业产品，主要是公共事业 产品中的纯公共产品，如气象、基础科学 研究、农业技术的研究和推广、大型水平 设施、社会科学研究等。,采取公共提供的方式对这些公共事业产品 进行供给，是由纯公共产品的供给规律决 定的。我们知道，纯公共产品具有非排他 性
4、和非竞争性特点，这一特点决定了这类 公共事业产品的提供既不可能收费，也没 有必要收费。具体言之：,其一、这类公共事业产品的受益是社会公众，而不是具体 的对某些人提供服务，即没有具体的受益者，因而无法收 费。其二、这类事业产品在增加消费者人数时并不增加政府 开支，如在一个社会中，增加收听气象预报的人并不为增 加气象预报的成本，因此，政府没有理由为新进入的消费 这些产品的人进行收费。相反，从提高这些产品使用效率 来看，不收费是最合理的选择。这也就是说，如果政府对 这类产品进行收费，那将是不明智的，因为将妨碍这些产 品效率的提高。其三、由于受益对象的不确定，因而即使政府要想对这 些产品进行收费，在技
5、术上也是十分困难的，同时，也会 产生不公平的现象。,2、市场提供,所谓市场提供，是指由主要由市场提供 生产公共事业产品单位的经费。在一般情 况下，将通过收费来收回成本，并有一定 的利润。在这一情况下，事业产品的提供 单位自负盈亏，实行企业化经营。,在现实中，采取市场提供的公共事业产品主要是其中的 这样一些准公共产品，即具有一定外部收益，且生产风 险较大，或者前期投资大，因而私人部门不愿意或者一 时没有能力投资，或者如果投资，由于行业的特性还容 易发生垄断而引起资源效率下降的产品。这类准公共产 品性质的事业产品，即我们已经分析过的属于传统的公 用事业范围的水、电、煤气、城市公共交通等，以及电 讯
6、、邮政、铁路运输等。实际上，这些产品相当程度上 是一种特定的私人产品，通常，在一些国家是由政府所 开办的企业即公共企业来生产的，因而又称为政府经营 的市场产品。由于这类产品具有准公共产品的性质，因 而必须由政府制定一定的规则进行统筹管理。,3、混合提供,所谓混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式 来提供公共事业产品。基本特点：一是以成本价格为基础，是一种非 营利的提供方式；二是在构成成本的支出中，一部分向受益人收费，另一部分由政府补贴，其补贴比例可在1%100%之间；三是适用 于有明确的受益人，且通过公共消费而获得一 定利益的事业产品。,通过混合提供方式是
7、提供公共事业产品的 一个基本方式。属于这一方式提供的公共 事业产品主要有教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化等。政府通过补贴的方 式提供这类事业产品具体有以下两种方式：,第一、公共生产下的混合提供，即以“政府补 贴，政府经营”的方式进行混合提供。经营这 类事业产品的单位可称为国有事业单位。现阶 段我国大多数事业单位采用的即这一方式。第二，私人生产下的混合提供。即以“私人 经营、政府补贴”的方式进行混合提供。从政 府的角度看，采用这一方式的目的主要是降低 收费标准，维护公众的基本生活需求和利益，同时，也可以减少政府的投资。当然，在这种 情况下，政府的管理如合理的公共管制措施是 一个十分重要的
8、因素。,二、公共事业产品的生产方式与提 供方式的组合,1、公共事业产品的生产方式与提供方式的组合公共事业产品的生产和提供的组合可以有以下 方式：第一、公共生产、公共提供。即由政府组织公 共事业产品生产，并无偿地向社会提供。第二、公共生产、混合提供。即由政府组织公 共产品生产，并通过收费方式向市场提供。如 目前我国的国有事业单位以及行政机关为公众 提供的某些产品和服务。,第三、公共产生、市场提供。即由公共企业生产，按盈 利原则定价，并向使用人收费的提供方式。通常，具有 政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的 准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等常常 采用这种方式生产和提供。第四
9、、非公共生产、公共提供。即由非政府组织乃至 私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所 有权，并无偿地向社会提供的公共事业产品。如公共工 程的建设等。第五、非公共生产、混合提供。即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人 部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供。一般来 说，涉及教育、医疗、文化等事业产品生产的非政府组 织的事业产品就是以这种方式提供的,2、公共事业产品生产与提供的组合方式 是公共事业管理经费的配置方式这具体体现在以下两个方面：,第一、在上述不同的组合中，政府都涉足期间并具有关 键性的作用。因此，公共事业产品生产和提供的过程，实际上是政府公共事业
10、管理模式形成和实施的过程，同 时也是政府运用公共财政进行公共事业产品的生产和提 供的过程。具体言之，从政府资金即公共财政资金的运 行角度看，在这一过程中，首先是政府针对不同质的公 共事业产品的生产和提供形成不同质的财政供给政策，政府制定这一财政供给政策的成本构成了整个公共事业 产品生产和提供总费用的一个必要部分。其次，在对一 定的公共事业产品生产和提供的财政政策的执行过程中，或者政府使用公共财政资金直接组织公共事业产品的生 产和提供，或者进行公共事业产品的提供，这些费用构 成了公共事业管理中公共财政资金使用的主体部分。,第二、一定的公共事业产品生产和提供的过程，也是非 政府组织乃至私人部门投资
11、进行公共事业产品进行生产 和提供的过程。从公共产品理论看，非政府组织乃至私 人部门都是公共事业产品的生产和提供中的主体之一，因而一定的公共事业产品生产和提供模式形成后，也就 决定了非公共财政资金在公共事业产品生产和提供中的 投向和大小，决定了非政府组织乃至私人部门投入的资 金也是公共事业管理经费的基本组成部分。尤其是从当 代公共事业管理的实践来看，政府直接组织公共事业产 品生产和公共提供的比重正逐步减少，因而非政府组织 乃至私人部门在公共事业产品生产和提供中的作用也逐 步加强，资金投入比重也逐步提高。,第二节 不同类别的公共事业管理经 费分析,公共事业产品的生产与提供方式及其组合，决定了相应的
12、资金来源的多元化。这些共 同构成了整个公共事业管理费用的资金，可以分为公共支出和非公共支出两大类别，前者属于政府投资，主要来源于税收，后 者则属于社会投资，主要由非政府组织收 入及承担公共事业产品生产的企业资金构 成。在现实中，这两类资金可以通过不同 的筹资模式投入到公共事业产品的生产和 提供中。,一、公共事业管理中的公共支出,1、公共支出的概念和分类公共支出是公共事业管理中基本的经费来 源。公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用 的总和。,分类：第一、消耗性支出与转移性支出。这 是按是否有直接补偿为标准来进行的划分前者是政府各部门的消费和投资性支出，后者指政
13、府用于养老金、补贴、债务利息、失业救济等方面的支出。,第二、预防性支出和创造性支出。这是按支出目的进行的划分。前者指用于维持社会秩序和保卫国家安全，保障人民生命财产安全与生活稳定的支出；后者指用于提高公民生活水平、完善社会 环境等方面的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方面。,第三、一般利益支出和特殊利益支出。这是按支出的受益范围进行的划分。前者指全体成员都可以享受其所提供的效 益的支出，如国防、警察支出、司法支出 等；后者指对社会中某些特定居民或企业 给予特殊支出，如教育支出、医药支出、居民行动支出、企业补助支出、债务利息 支出等。,2、公共事业管理费用中的公共支出 结构分析第一、公
14、共事业管理费用中的公共消耗性 支出,公共消耗性支出又可以分为公共消费支出和公共投资支 出前者主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行 的支出，后者是指政府通过投资基础设施等以保证和改 善社会经济和生活条件的支出。两者的区别主要表现在 前者往往是向公众提供一定的社会公共服务，后者支出 使用往往形成资产。前者主要是指政府为提供公共产 品和准公共产品而进行的支出，后者是指政府通过投资 基础设施等以保证和改善社会经济和生活条件的支出。两者的区别主要表现在前者往往是向公众提供一定的社 会公共服务，后者支出使用往往形成资产。,公共消耗支出中比较重要的项目是国防支 出、教育支出和公共保健支出，其中后两
15、项就属于公共事业费用支出。公共投资是一种以国家为主体，以财政资 金为来源的投资活动，它能带来未来的产 出。,第二、公共事业管理费用中的公共转移性 支出公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿的 单方面的转移，包括各种财政补贴、补助、养 老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的 内容是社会保障支出和财政补贴，且后者与公 共事业产品的生产和提供直接相关。财政补贴 是指国家为了实现特定的政治、经济和社会目 标，在一定时期内向生产者或消费者提供一定 的补助或津贴，不要求接受者支付对等的代价。财政补贴通常分为价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、职工和居民生活补贴、税收支出和 税前还贷等。,财政补贴中，尤以企
16、业亏损补贴与政府公共事 业管理的费用支出最为密切。企业亏损补贴是 国家财政在企业发生政策性亏损等情况时，为 了维持企业的生存而给予的财政补贴，相当程 度上是政府为了维持某种产品或劳务的低价格 供给或者补贴国家政策给企业造成的损失而支 付的代价。通常，政府所要维持的一定低价格 的产品或劳务就是涉及公众基本生活所需要的 产品，即公共事业产品，因而企业亏损补贴是 公共转移支出中最主要的公共事业管理费用。,3、公共事业管理费用中的公共支出原则第一、公平原则。即通过公共支出生产和 提供的公共事业产品所产生的利益，应在 各个阶层居民中的分配达到公平状态，能 恰当地符合各个阶层居民的需要。一是横 向公平，即
17、同等对待同一层次的居民，二 是纵向公平，即差别对待不同层次的居民。,第二、效益原则。即通过公共支出生产和提供 公共事业产品，一方面得到最大的社会效益，一方面应有助于资源的优化配置。第三、稳定原则。即指公共支出应有助于防止 经济波动过于激烈。公共事业产品是特定的社 会产品，因此，政府通过公共支出直接进行公 共事业产品的生产和提供，无论是消耗性支出 还是转移性支出，其增减变化必然会影响到社 会需求的总量。,二、公共事业管理费用中的非政府 组织投入,公共事业管理费用中的非政府组织投入，是整个公共事业费用中非公共支出的一个 基本的部分。所谓公共事业管理费用中的 非公共支出，是指在公共事业管理费用中 公
18、共支出以外的资金投入。这一实际使用 于公共事业产品生产和提供中的资金，主 要来源于非政府组织及承担一定的公共事 业产品生产的企业。公共事业管理费用中 的非政府组织投入有其特定的来源和支出 原则。,1、公共事业管理费用中的非公共支出的 内涵从事于公共事业产品生产和提供的非政府 组织的资金来源于其收入，这一收入主要 分为以下几个方面：,一是溢余。即一定时期内公共事业产品和 服务所产生的销售收入与支出相抵后的差 额，即净资产的增加，如学生向学校交纳 的费用，病人向医院交纳的费用扣除成本 后的剩余。根据非政府组织的基本宗旨及 相关法律，非政府组织的收入除补偿成本 外，是不能进行分红的，只能用于继续和
19、扩大公共服务,二是社会捐赠。一些非政府组织有捐赠基 金，但这些基金的使用有明确地要求，即 本金部分通常要求被永久地保存，或至少 要保存很长一段时间，而且利用本金的利 息或用本金进行投资所赚取的收入的使用 是有明确的限制的，即通常是用于非营利 的公益活动。,三是政府拨款。政府对非政府组织的拨款 一方面是为了使非政府组织的持续发展，另一方面也有补贴的性质，即有些拨款属 于这些非政府组织从事公共事业产品生产 和提供中根据有关法律和政策采取的低价 格、低收费服务的一种弥补。相应的，非 政府组织使用这种政府拨款进行公共事业 产品生和提供也是有明确的法律规定和政 策约束的。,2、公共事业管理费用中的非政府
20、组织资 金投入原则第一、非营利原则。这是非政府组织宗旨 的一个最基本的表现，是现代社会非政府 组织所应遵守的一个基本原则.(非营利并不等于不营利)非政府组织的收入必须用于增进社会公共利益 的活动。这也是非政府组织的基本道德行为准 则。,第二、安全原则。即指非政府组织要确保 其投资的安全性，也就是要求非政府组织 成为基金资源的消极持有者（Passive holder of economic resources），而不 是财富的积极创造者（Active creator of wealth）。,三、公共事业管理费用中的企业资 金投入,公共事业管理费用中的企业资金，是非公 共支出中的另一个基本部分，在
21、当代，随 着公共事业产品生产和提供新模式的确立，随着公共事业管理费用来源的多元化，随 着政府社会管理方式的改革，企业资金在 公共事业产品生产中越来越发挥出重要的 作用。,企业资金运行的一个最基本的目的就是营利，这也是企业资金进入公共事业产品生产和提供 领域的一个基本目标。但是，由于公共事业产 品在社会消费中的特殊要求，因而企业资金在 这一领域中的营利是特定的，即是在有关法律 和政府政策所给定的空间中进行营利的，企业 通常是根据生产成本而不是根据生产价格来制 定所生产的公共事业产品价格的，政府通过各 种优惠政策如生产资料价格上的一定的优惠、或一定的财政补贴等，对企业生产公共事业产 品并维持政府所
22、要求的价格进行支持。,一般来说，在现代公共事业管理中，在政府各 种优惠政策的引导下，企业资金进入公共事业 产品的生产主要有以下两种方式：1.投资于公共事业产品生产企业即通过投资于建立或将资金投入某一生产 公共事业产品的企业，将企业资金较为长 期地投入到某一公共事业产品的生产中。,2、通过项目融资方式进行公共事业产品 的生产所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目 未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。,企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要 有以下三种方式：BOT（BuildOperateTransfer）方式，即建 设经营转让。比如，要建设一条公路，政 府可以通过特许协议，在规定的特许
23、期内，授 权项目发起人为特许的公路项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投资和融资、建设、管 理、经营和维护。建成后使用价格制定必须由 政府批准。特许期满后，项目公司将特许公路 项目的设施无偿归还国家。,BOOT(BuildownOperateTransfer 方式，即建设拥有经营转让。这种 模式与上述BOT模式的主要区别，一是在 所有权上，BOT方式在项目建成后，私人 只拥有所建项目的经营权，而BOOT方式 则是在项目建成后，在规定的期限内既有 经营权，也有所有权；二是在时间上，采 用BOT方式，从项目建成到移交给政府的 时间较BOOT方式短一些。,BOO（(BuildownOperate)
24、方式，即 建设拥有经营。这种模式是承包商根 据政府赋予的特许权，建设并并在政府的 有关规制下经营管理某项基础设施，但最 后并不将基础设施移交给政府。,第三节 公共事业管理经费的配置效率分析,源于公共支出与非公共支出的费用，按照 不同的公共事业产品的生产和提供组合方 式，投入到公共事业管理运作过程中。不 同来源的公共事业管理费在公共事业产品 的生产和提供中用如何配置，即在生产和 提供的不同环节主要应使哪种类型的经费、各种经费的额度如何配置，等等，存在着 一个资金的配置效率问题,所谓公共事业管理资金的配置效率，即指 在确定公共事业产品生产和提供政策时，应当把效率放在优先地位，而这一效率即 要考虑公
25、共事业产品生产和提供过程中的 经济效率，更要从社会公平的标准来考虑 社会效益，即更要从社会福利的角度考虑 公共事业产品提供的有效性。这一资金配 置的效率问题，具体体现为一定的公共事 业产品的提供“政府提供与市场提供孰优”,公共事业管理经费的配置效率，通常 可以公共事业产品主要是准公共产品 这一基本点入手，根据准公共产品的 基本特点进行分析。,一、具有非竞争性和一定排他性的公共事 业产品的配置效率。、所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指在某一区间内，其边际消费成本为零，而 消费具有一定的排他性的事业产品。,如在设计流量内，对公路、桥梁来说，其 通行车辆的边际成本可以视为零。无疑，生产和
26、维护这类公共事业产品需要资金投 入，但在设计的服务容量内，生产和管理 这一产品所投入的费用与使用的人数较少 有联系。当然，这些产品一旦超过设计容 量限度，就会产生“拥挤现象”，出现使 用者的成本问题。,2、市场提供和混合提供第一、市场提供。在市场提供的情况下，由 于供给者必须考虑到投资的回收和管理费用，因此它必须通过收费来分摊成本。第二、混合提供。在混合提供的情况下，如 我们前面的相关分析中所指出的，这一公共事 业产品的价格即桥梁的收费是由政府来控制的，同时通过政府补贴进行必要的调节。因此，虽 然较之公共提供限制了一定的消费，也存在效 率损失，但较之市场提供则损失相对较小。,3、与提供方式密切
27、相关的其他条件对上述公共事业产品来说，不同的提供方 式中收费效率的损失大小，还与下述两个 因素密切相关：,一是该公共事业产品的可替代性。一般来 说，在同等条件下，这类公共事业产品的 可替代性越高，收效率损失就越大。替代性及其可替代性程度的大小，是确定这类 公共事业产品提供方式时必须加以考虑的。例 如，对两座相隔不远的桥梁来说，必然是两座 都采有同一的提供方式，或同时公共提供、或 同时混合提供。同理，收费的高速公路与不收 费的普通公路平行建设也是不适宜的。,二是收费价格这类公共事业收费的效率损失的大小，还 取决于收费价格，即一般来说，收费价格 越高、则效率损失越大。当收费达到某一 程度时，就会出
28、现消费者剩余面积与收费 的效率损失的面积，这样，该产品的社会 收益为零,4、结论通过上述对不同提供方式，以及密切相关 的其他因素的分析，具有非竞争性和一定 排他性的公共事业产品的配置效率，可以 得出如下的结论：,第一，对于具有一定排他笥的公共事业产 品来说，可以采取公共提供、混合提供和 市场提供三种提供方式。政府提供与市场 提供孰优，还必须结合收费与税收的成本 及效率损失的综合对比来衡量。,第二，对不同可替代性的这类公共事业产 品来说，应采取不同的财政政策，引导不 同类别的资金进入。从效率的角度，可替 代性较小的公共事业产品（如城市间的高 速公路、一个城市中的水、电、煤气等），采取收费提供方式
29、比较合适；而对可替代 性较大的公共事业产品（如城市道路），则通过公共提供方式比较合理。,第三，收费会导致效率损失，收费越高，效率损失越大，但收费可以限制人们滥用 这类公共事业产品面暗生“拥挤现象”。因此，合理的制定这类公共事业产品的收 费标准具有重要的意义。,第一，具有外部收益。即指由于这类产品 具有非排他性，因而存在外部收益。但不 同的公共事业产品的外部收益是不同的。第二，具有一定的消费替代性。即消费 者可以按付费能力来决定是否消费这类公 共事业产品。,第三，供给上存在一定的垄断性。这一垄 断可能主要是由信息的不对称造成的。例 如教师与学生、医生与病人在知识和专业 方面的差异，使其地位不对等
30、。由于具有这些特点，因而这类公共事业产 品在不同的提供方式中，资金配置具有不 同的效率。我们可以教育为例来分别对不 同的提供方式的效率进行分析。,二、具有非排他性和一定竞争性的公共事业产 品的配置效率所谓具有非排他和一定竞争性的公共事业产品，是指具有一定边际成本的公共事业产品。如第 一章中所指出的，公共事业产品的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际 成本。教育就是这类公共事业产品的典型。这 类公共事业产品的共同特点是,1、市场提供以市场方式提供这类公共事业产品会带来效率 损失。2、公共提供以公共方式提供这类公共事业产品同样会带来 损失，而
31、且可能是更大的损失。,3、混合提供所谓混合提供，是政府采取财政补贴方式 供给公共事业产品。这类公共事业产品以混合方式提供，有利 于扩大社会对这类产品的消费，同时也有 较好的效率。,4、供给弹性问题所谓供给弹性，是指产品的供给量对价格 变动所作出的反应程度。由于具有非排他 性和一定竞争性的公共事业产品存在着一 个收费的问题，即有一个从市场提供、经 混合提供而公共提供而具有不同效率的问 题，因而供给弹性是影响这类公共事业产 品提供的一个重要因素。,这类公共事业产品以混合方式提供，有利 于扩大社会对这类产品的消费，同时也有 较好的效率。,本章小结,以准公共产品理论为基础的公共事业产品 的提供方式，是
32、决定公共事业管理费用来 源及其配置效率的关键。公共事业产品有 公共提供、市场提供和混合提供三种基本 方式。同时，由于相应的公共事业产品有 公共生产和非公共生产，所以公共事业产 品的生产和提供有五种组合方式，即公共 生产、公共提供，公共生产、混合提供，公共生产、市场提供，非公共生产、公共 提供，非公共生产、混合提供。,公共事业管理的费用有公共支出和非公共 支出两大来源，其中公共支出源于税收，而非公共支出由非政府组织资金和企业资 金构成。各种资金在投入公共事业管理运 作中都有各自的支出方式和原则。,不同的公共事业产品所具有的特点，决定 了不同提供方式在公共事业管理费用的配 置效率。同时，替代性、收
33、费价格及公共 事业产品的供给弹性等，都影响着公共事 业产品的资金配置效率。,复习题,1、什么是公共事业产品的提供方式？公 共事业产品的提供方式主要有哪些？各自 的基本含义是什么？2、公共事业产品的生产和提供组合方式 有哪些？各自的基本内容是什么？3、为什么说公共事业产品生产与提供的 组合方式是公共事业管理经费的配置方式4、公共事业管理的费用来源主要有哪些？,5、什么是公共支出？公共支出中哪些项 目与公共事业管理密切相关？公共事业管 理中的公共支出的基本原则是什么？6、公共事业管理费用中的非政府组织支 出的内涵和原则是什么？7、公共事业管理费用中的企业资金一般 是通过什么方式投入的？各种方式的基本 内容是什么？,8、如何决定具有非竞争性和一定排他性 的公共事业产品的配置效率？一般那种方 式最具效率？为什么？9、如何决定具有非排他性和一定竞争性 的公共事业产品的配置效率？一般那种方 式最具效率
