1、“十三五”规划指标体系设置研究 摘要“十三五”规划指标体系设置，要对接新一届政府的战略构想和重大决策部署，全面布局第二个百年即基本实现现代化目标，初显中华民族伟大复兴的“中国梦”轮廓。建议“十三五”规划指标体系由五大类别组成：经济发展、创新发展、绿色发展、改革发展、共享发展。为了更好地完成“十三五”规划设定的目标，建议加强地方规划与国家规划的衔接协调、建立以科学发展观为导向的政府考核机制和改进五年规划与年度计划的衔接协调。一、规划内涵、功能及指标体系特征研究（一）内涵规划是为达到某种目标，对规划对象未来发展变化状况的设想、谋划、部署或具体安排。五年规划是政府对一定范围内的经济、社会、文化、政治
2、、生态等领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排，侧重于宏观性、战略性、政策性。（二）功能我国“十一五”和“十二五”规划纲要，对规划的功能进行了具体阐述，功能定位是“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。（三）指标体系特征改革开放以来，我国已经制定实施了若干个五年（计划）规划（“十二五”规划接近尾声），指标体系特征明显。1、指标体系落实发展的主题、结构调整指向逐步增强随着我国规划体系的不断完善，指标体系反映和落实科学发展主题的作用越来越强。“
3、十五”计划提出了发展作为主题、结构调整作为主线，指标体系突出了经济结构调整指标；“十一五”规划提出以科学发展观统领经济社会发展全局，指标体系更加突出了可持续发展和民生要素。“十二五”规划提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，指标体系突出了科技、教育、资源环境以及人民生活水平。2、指标体系覆盖面越来越宽在“十五”时期之前，我国五年计划指标类型大部分是经济类指标，反映人民生活和社会发展的指标偏少。其中，“九五”计划经济类指标数量占指标总数的85%，覆盖面很窄。随着我国初步建立社会主义市场经济体制，重大战略思想科学发展观的提出，从“十五”计划起，五年规划领域开展了一系列改革和创新，更加
4、关注社会、科技教育、生态环境等类型的指标，关注人与社会的发展，包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等，特别是强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面。“十五”时期经济类指标数量占比降至48%，“十一五”规划降至24%，“十二五”规划共有28个指标，经济类指标只有3个，占比降至11%，科技教育、资源环境和人民生活等体现政府职能的公共服务类指标占比达到了89%。指标类型的变化，不仅反映了指标体系覆盖面越来越宽；也反映了政府职能正从单纯的经济调节职能逐步向公共服务职能转变。3、指标的可执行性越来越强改革开放以来，我国提出建立社会主义市场经
5、济体制，规划从计划经济体制的指令性走向指导性、预测性的，导致指标的完成缺乏执行主体，指标的可执行性不足。实际上，在市场经济条件下，有些指标也是必须执行的。如，节能减排、环境保护等指标，关系着公共利益，是政府的职责，必须完成。“十一五”规划对指标属性进行了明确界定，分为预期性指标和约束性指标，并赋予其不同的功能，明确了不同的执行主体。预期性指标是在预测基础上内含着政府期望和政策意图的指标，适用于表达社会共识和政府引导市场主体行为的政策意图。约束性指标则是明确并强化政府责任的指标，是在公共服务和涉及公众利益的经济外部性领域对政府提出的工作目标，是政府对社会的承诺，通过合理配置公共资源和有效运用行政
6、力量确保目标的实现。通过界定指标的属性，使得指标的可操作性增强。4、指标体系结构的系统性和稳定性逐步提高从“十五”计划开始，指标体系结构趋于系统性和相对稳定性。“十五”计划指标体系分为宏观调控、经济结构调整、科技和教育、可持续发展和人民生活五大类。“十一五”规划指标体系分为经济增长、经济结构、人口资源环境和公共服务生活四大类，相比“十五”计划，科技和教育类指标没有突出出来，而是分散到了经济结构和公共服务生活两个类别中。从“十一五”规划开始，指标体系以专栏的形式表达，简洁明了直观。“十二五”规划指标体系分为经济发展、科技教育、资源环境和人民生活四大类，相比“十一五”规划指标体系，经济增长和经济结
7、构两类合并为经济发展一个板块，经济发展的内涵包括了增长和结构调整，科技教育重新独立出来，成为一个单独的类别，强调了创新驱动的重要性。总体上看，“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划指标体系结构变化不大，只是局部调整，已具备系统性。3个五年规划具体的指标选择重合率也较高，3个规划共有8项指标重合。其中，“十一五”规划与“十五”计划共有9项指标重合，占“十一五”规划指标体系指标总数的42%；“十二五”规划与“十一五”规划共有16项指标重合，占“十二五”规划指标体系指标总数的64%。二、“十三五”规划指标体系设置思路、原则和构成（一）总体思路党的十八大报告提出了“两个百年”的奋斗目标：全面实现
8、小康社会和基本实现现代化；作出“三期并存”的战略判断：我们正处在全面建成小康社会的关键时期、处在转变发展方式和深化改革的攻坚时期，同时还处在大有可为的战略机遇期；作出了“四化同步”的路径设计和“五位一体”的总体布局。“十三五”规划指标体系设置思路要对接新一届政府的战略构想和重大决策部署。总体思路是全面深化改革开放，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，从根本上转变经济发展方式，打造中国经济升级版，完成全面建成小康社会目标，全面落实“五位一体”的中国特色社会主义总布局，全面布局第二个百年即基本实现现代化目标，初显中华民族伟大复兴的中国梦轮廓。（二）基本原则1、一致性原则指标体系要与五年规划的
9、功能定位相一致，指标体系本身各部分之间应有内在逻辑上的一致性。2、系统性原则指标体系要体现宏观性、战略性和政策性，要体现党的十八大及三中全会以来中央对我国未来经济社会发展的总体要求和战略部署，体现宏观经济、社会系统的总体性和结构性。应以全面、系统的视角，审视指标体系各个部分、各个层次之间的关系，对指标体系进行科学的系统设计。3、适应性原则在新的五年规划时期，由于规划的主题主线、战略重点、改革方针等发生新的变化，指标体系应随五年规划的要求作相应调整，适应新形势、新变化、新任务。4、简明性原则指标体系要体现计划的宏观性、战略性和政策性，选择少量综合指标、结构指标、客观指标，力求以少数指标达到“执简
10、驭繁”的效果。5、相对稳定性原则指标体系板块结构及具体指标要与相邻的五年规划保持相对稳定，便于比较，但也要根据新形势、新变化、新目标和新要求作出局部调整，体现时代特征。6、有效性原则包括两个方面的要求：一是指标的有效性，即在合理界定各个指标的基本属性的前提下，不同属性的计划指标应有明确的责任主体和有效的实施方式；二是指标易于检查评估，每个指标都必须是可量化、可测度的，与国家统计部门或相关部门业务统计的指标在内涵和口径一致，有可靠的数据来源和统一规范的计量计算方法，确实能用于规划实施的检查评估。（三）指标体系构成1、经济发展经济发展类指标衡量经济发展的水平和程度，是指标体系首先要设置的类别。建议
11、保留“十二五”规划指标体系原有的“国内生产总值”、“城镇化率”、“服务业增加值占GDP比重”3个指标，国内生产总值指标可以对实现2020年国内生产总值比2010年翻一番的目标进行评估，城镇化率和服务业增加值占GDP比重指标是衡量一个国家现代化水平的重要指标。鉴于我国地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患，建议增加反映政府债务风险的指标，即政府债务率和政府偿债率（债务率是政府债务余额占财政可支配收入的比重，偿债率是政府当年还本付息额占财政可支配收入的比重）。2、创新发展创新力决定着一个国家的综合实力，创新催生了一系列重大创新成果，推动一个国家、一个区域乃至全球经济走向复苏与繁荣。我国经济
12、目前面临的最大问题是经济发展方式仍未实现根本性转变。“十三五”时期要实现转型升级，必须靠创新。需要加大科技和教育投入力度，增强产权保护力度，注重对创新性人才的激励与扶持以及对私有产权的保护，为创新营造良好的外部环境。建议保留R&D经费占GDP比重的指标。这个指标是国际上通用的、反映国家或地区科技投入水平的核心指标，也是我国中长期科技发展规划纲要中的重要评价指标。建议增加几下指标：（1）每万名R&D人员专利授权数。这个指标是按R&D人员全时当量平均的专利授权数量，是创新活动中间产出的重要成果形式，也是反映研发活动的产出水平和效率的重要指标。（2）网络平均网速。我国网民规模巨大，但平均网速没有达到
13、世界平均水平，不仅落后于发达国家，而且落后于一些发展中国家，与我国经济总量排名第二的身份不符。（3）城市FTTH（光纤入户）普及率。光纤化是各国宽带业务的发展趋势，光纤提高了速率，物联网、云计算大发展必须以光纤宽带网络为基础。（4）教育方面的指标。选用未能完成基本教育的人数和30岁到34岁的人中接受过高等教育的比例两个指标。3、绿色发展绿色发展是一种可持续发展模式，强调生态建设和环境保护，强化生态环境容量和资源承载力约束条件。建议保留“十二五”规划指标体系原有资源环境指标的部分指标：耕地保有量、单位工业增加值用水量降低、农业灌溉用水有效利用系数、单位国内生产总值能源消耗降低、单位国内生产总值二
14、氧化碳排放降低、主要污染物排放总量减少、森林增长。增加和调整有关指标，增强各级政府对生态文明建设的重视力度。（1）增加“PM2.5”、“烟尘排放浓度”和“挥发性有机物”指标。“十二五”规划没有设置相应的指标予以监测，“十三五”应设置“烟尘排放总量”作为约束性指标予以监测。二氧化硫、氮氧化物、氨氮、挥发性有机物等污染物经过复杂化学反应产生的二次颗粒物也是导致PM2.5发生的另一来源，在“十二五”规划中，已设置了二氧化硫、氮氧化物、氨氮的约束性指标，但挥发性有机物没有纳入约束性指标范畴，而这是导致PM2.5生成的重要条件，主要来自汽车尾气排放、刷油漆、干洗店、喷漆等多种渠道。建议在“十三五”规划中
15、把挥发性有机物纳入到约束性指标范畴。（2）增加“能源消费总量”指标。考虑到“十三五”时期我国能源资源的约束更加趋紧，应对能源消费总量和能耗强度实行双控，以缓解能源资源对经济发展的约束。因此，指标体系除了“单位国内生产总值能源消耗”指标外，建议增加“能源消费总量”指标，加强节能减排的力度。（3）把“非化石能源占一次能源消费比重”指标调整为“可再生能源占能源消费总量比重”。非化石能源包括核能及可再生能源，可再生能源是指自然界中可以不断利用、循环再生的一种能源，包括太阳能、风能、水能、生物质能等。自日本福岛核泄漏事故发生后，核能的发展存在一些争议。目前，很多发达经济体的战略规划一般把可再生能源占能源
16、消费总量比重作为衡量可持续增长的重要指标。因此，建议把非化石能源占“一次能源消费比重”指标调整为“可再生能源占能源消费总量比重”。4、改革发展释放改革的红利需要转变政府职能，需要简政放权，需要处理好政府与市场的关系。政府的主要职责之一是提供良好的公共服务，建议选取行政审批事项数量、政府公共服务信息公开率、政府公共服务网上办理率和社会矛盾纠纷调处成功率作为考核指标。行政审批事项数量反映了政府干预市场的程度，以及政府职能转变的程度；政府公共服务信息公开率和政府公共服务网上办理率反映了政府效能与公共服务的便捷可及性；社会矛盾纠纷调处成功率反映了社会和谐程度，是城市宜居性与居民的幸福感的重要体现。5、
17、共享发展发展的最终目的是为了提高人民生活质量和健康水平，实现人的全面发展。建议保留“十二五”规划指标体系中的城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、全国人口平均预期寿命、城镇参加基本养老保险人数、城乡三项基本医疗保险参保率指标、城镇保障性安居工程建设、城镇新增就业人数、城镇登记失业率指标。建议增加贫困人口、基尼系数、每万人拥有社会组织数、每千名老人拥有机构养老床位数、人均公共文化设施面积、人均占有体育设施面积等指标。我国贫困人口、相对贫困、城市贫困等问题较为突出，成为实现全面建设小康社会目标的难点，建议选用贫困人口指标来反映；我国贫富差距较大，如果不予以重视将影响我国中等收入陷阱的跨越，基
18、尼系数可反映居民内部收入分配差异的状况；社会组织已成为社会管理和公共服务的重要载体，每万人拥有社会组织数反映了一个国家社会发展成熟度，是形成相互关爱彼此支撑的和谐社会关系的重要基础；我国已进入老龄化社会，每千名老人拥有机构养老床位数反映老年收养性机构（敬老院、养老院、老年公寓）的完备状况，反映了一个地区居民生活宜居幸福的水平；人均公共文化设施面积和体育设施面积反映了由各级人民政府举办或者社会力量举办的向公众开放用于开展文化活动和体育活动的场地设施。三、“十三五”规划指标体系实施保障机制（一）加强地方规划与国家规划的衔接协调我国的规划体系是三级三类体系，地方执行的是自己制定的规划。国家规划指标体
19、系的实现更体现在地方规划上。国家应加快规划法制化进程，改变目前规划实施、评估、考核机制的缺陷，建立国家层面的规划协调机制，加强地方规划与国家规划在指导思想、战略方针、主要指标和战略部署的衔接协调，更好地完成国家规划设定的目标。（二）建立以科学发展观为导向的政府考核机制政绩考核机制是行政管理体制的重要环节，改革完善政绩考核机制是转变经济发展方式的关键。改革目前GDP导向的政绩考核机制，弱化物本位和官本位相关指标，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，强化人本位、民本位相关指标，强化结构调整、民生、环保、公共服务等指标，加快向以科学发展观为导向的政府考核机制转变，建立以人为本，全面、协调、可持续发
20、展的政绩考核机制。除了改进上级对下级政府的评价机制外，还应积极建立由公民自下而上的社会组织独立的评价机制，从而促进政府职能更多地转到公共服务和社会管理上来。（三）改进五年规划与年度计划的衔接协调五年规划主导年度计划，需要年度计划予以分解落实。但是，目前年度计划与五年规划在衔接协调方面存在很多问题，特别是在指标体系方面，存在指标分类和指标选择不够衔接，一些中长期规划的约束性指标未纳入年度计划指标体系；计划表达方式差异很大、专门性计划系列不够衔接对应；部分计划名称不合规范，指标属性过于复杂、功能不清等问题。针对年度计划与中长期规划衔接协调多年存在的难点和现行处理方式的局限，今后应强化中长期规划的主导地位和作用，加强和改进年度计划与中长期规划的衔接协调，在计划功能、计划目标、计划系列和指标体系以及计划实施的评估等4个层面探索创新。参考文献：1刘国光.中国十个五年计划研究报告D.北京：人民出版社，2006.2杨伟民.发展规划的理论和实践D.北京：清华大学出版社，2010.3房维中.经济改革与发展建言集D.北京：中国计划出版社，2013.4樊建民.规划与谋划D.北京：中国经济出版社，2014.
