1、论我国城市化进程中失地农民的社会保障问题李冬梅，钟永圣2010-09-07摘要：实践证明，工业化和城市化是人类经济社会发展的必然趋势，也是实现现代化的唯一途径。随着我国工业化和城市化进程的加快，城市建设也进入快速扩张期。伴随建设用地的迅速增加，越来越多的农民失去了土地，从而失去了赖以生存、发展和保障的物质基础。为失地农民构建合理的社会保障制度是城市化进程中的必然选择，也是政府应尽的责任和义务。关键词：城市化，工业化，失地农民，社会保障一、我国城市化和失地农民现状分析（一）我国的城市化发展沿革及现状分析。对于城市化，不同学科有着不同的理解。一般认为，所谓“城市化”，就是指乡村人口比重逐渐降低，城
2、镇人口比重稳步上升，居民的物质水平和生活方式逐渐向城镇性转化和强化的过程。我国“十五”发展规划强调，要把“发展小城镇作为推进城镇化的重要途径”，同时提出了大中小城市和小城镇协调发展的多元化的城镇化发展战略，中国城市化进入加速期。住房和城乡建设部统计显示：截至2007年底，我国共有城镇人口约5.94亿，目前全国共有设市城市655个，建制镇约2万个，已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇体系。我国城市化率已从1978年的15.82%提高到2007年末的44.9%，年均增长0.97%。而根据最新发布的2008年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告预测：到2030年，
3、从规模上来看，城市化率达到65%以上，城市人口达10亿左右，城市数量达到1000个左右；从等级上来看，世界顶级城市1个，世界城市35个，国际化城市15个左右，国家级城市3050个。据有关方面预计，今后我国每年将有1200万人成为城市居民，到2020年我国的城市化水平将达到55%58%。（二）我国的城市化进程中产生了大量“失地农民”。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要指标，也是其社会组织程度和管理水平的重要标志。中共十六大报告明确提出：农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城
4、镇化道路。国家人口发展研究战略课题组2007年9月11日发布的国家人口发展战略研究报告指出，按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。而伴随城市化进程的加快，大量农村土地被征用，无疑会产生“失地农民”这样一个庞大的社会群体。农业部和国务院发展研究中心统计数据表明，19912005年，我国共征地5084万亩，按照全国土地利用总体规划提要，2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，如果算上各地事实上违规占用的土地，这一数字将会更大。因为土地被征用，目前我国已有失地农民4100多万，如果按照每年非农建设占用耕地250300万亩的速
5、度推算，每年大约会增加250300万失地农民。可以预测，到2030年我国将会有7800万左右失地或部分失地农民。对于城市化进程中“失地农民”群体的出现，笔者以为应客观看待，不可偏颇。首先，应该认识到农民失地不仅是我国城市化发展的必然，更是农民自身发展的需要。正如党的十六大所提出的：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展，要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。让更多农民离开土地，在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合是实现这一目标的前提。可见，农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，
6、顺利融入城市生活，符合广大农民的愿望和利益。其次，应该认识到城市化进程加快的结果应该是改善农民的境况，而不是导致农民处境恶化；应该是缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。我国当前的现实是，尽管农民在失地后能够按照国家法律规定得到相应的补偿，但由于现行土地征用制度的不完善，失地农民处境令人担忧。有关调查显示，46%的农民失地后生活水平下降，由此引发的社会矛盾也时有发生。中国社会科学院研究员于建嵘表示，农村土地纠纷正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题，如果不妥善解决好失地农民问题，必定会对我国的经济发展造成影响。当前，土地是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安
7、全网，土地对于农民社会保障功能一般涉及6个方面：第一，提供基本的生活保障；第二，提供就业机会；第三，提供可供后代继承的权利；第四，提供资产增值的保障；第五，提供可直接获得的经济收益；第六，避免重新获取时支付大笔费用。一份来自上海市的调研数据显示：耕地面积指数与上述各种保障功能指数之间呈线性关系（见下表）。表：耕地面积指数与各种保障功能指数之间关系 土地效用基本生活保障效用就业机会效用直接经济收益效用子女继承效用征地后可以得到补偿效用避免重新获得时支付大笔费用效用均值0.34250.12360.2140.045770.26610.01165方差0.010400.017370.017390.007
8、210.022670.002194可见，在城乡分割的二元政策环境下，土地不仅是农民基本生活收入的来源，也为农民就业、养老、医疗、意外等提供了物质保障。在当前土地征用制度不完善、传统的“土地换就业”的安置方式逐渐失灵、失地农民家庭经济基础极为薄弱的情况下，一旦风险发生，就会给失地农民个人和家庭造成巨大危机，这不仅不利于三农问题的彻底解决，也将是我国城市化进程的桎梏和未来经济社会发展的隐患。二、我国失地农民社会保障现状分析对于因农地征用所引发的各种社会矛盾，笔者以为，现行土地征管制度存在的产权模糊、法律规定不明确以及征地补偿标准不科学等缺陷固然难辞其咎，然而缺失专门针对失地农民的社会保障制度，从而
9、导致部分失地农民沦入“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”境地，才是问题产生的直接原因。建国以来，我国农村实行的是“以群众互助和国家救济为主的社会保障制度”，广大农民被排除在国家的一般社会保障之外。1980年以后，我国开始实行家庭联产承包责任制，在“土地福利均分”的原则下，把土地分给农民，并以此作为保障农民基本生活需要的手段，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。城市化进程的加快导致了大量农民丧失了赖以生存和保障的土地，为了解决这一问题政府普遍采用了下面几种安置方式。1、货币安置。即按照土地管理法的相关规定对被征地农民给予适当的经济补偿，作为失地农民未来生存和发展的保障。然而这种安置存
10、在三个弊端，一是安置标准不一。由于各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，导致用途不同的土地获得的补偿款差异较大，有悖公平原则，引起农民的强烈不满。二是补偿标准过低。现行土地管理法规定，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这种补偿办法不仅难以准确地反映被征用土地的经济价值，而且无法保证被征地农民的生活水平不因征用土地而下降。更为重要的是，这种具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，使其无法享受市场化土地增值所带来的收益。三是一次性补偿款终究有限，一旦用完而又无法正常就业的情况下，失地农民就难以维持基本生活。2、“土
11、地换就业”安置。即由征地单位以及原集体经济组织安排失地农民从事如保安、保洁、保绿等工作。这种安置办法在短期的确可以为失地农民提供就业保障，但因为失地农民自身素质和专业技能有限，所安排的工作不仅收入水平较低，而且不具稳定性，一旦征地单位或原集体经济组织经济效益欠佳，这些失地农民同样面临生活保障的丧失。3、“土地换社会保障”安置。这是目前一些发达地区积极探索的新安置思路，也是受到许多专家学者青睐的安置办法。大体做法是按照从集体的土地补偿费和个人的安置费中扣除一部分资金，国家从土地的出让金中拿出一部分资金，农民自己提供一部分资金的原则，建立失地农民社会保障基金，为失地农民提供社会保障。乍一看，这种思
12、路具有一定的合理性，然而仔细推究起来无论在理论上还是现实上都值得商榷。首先，从理论层面分析，基本社会保障是具有公共品特征的，是公共财政理念下政府应承担的职责。既然我国城市居民能够无偿享用基本的社会保障，那么失地农民为什么需要通过“换”的形式来拥有这一权利呢？其次，即使考虑到我国经济社会发展过程中的特殊性，这种折衷的处理办法在现实操作中还存在难题。其一是用于社会保障的征地补偿款是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给地方政府带来新的或有债务；其二是由于征地用途不同使得补偿水平不一，如何合理确定失地农民的社会保障标准，以便实现相对公平；其三是为确保失地农民社会保障资金来源，势必会增加企业用地成本
13、，如何消除因成本增加对房地产等相关产业产生的负面影响。可见，我国当前并没有针对失地农民行之有效的社会保障制度，在农地征用补偿制度存在严重缺陷的前提下，农民失去土地不仅意味着失去了赖以维持生计的物质资料，更意味着医疗、养老等一系列社会保障权利的丧失，必将成为引发多种社会矛盾的导火索和制约城市化进程的瓶颈。三、构建失地农民社会保障制度确保城市化进程的顺利推进（一）构建失地农民社会保障制度是城市化进程中不可或缺的环节。目前，失地农民问题已经引起社会各界的普遍关注，各级政府也采取了诸如改革现行征地制度、适当提高农民的征地补偿费、解决失地农民补偿款拖欠问题等多种举措。不可否认，这些措施在维护失地农民的利
14、益、稳定失地农民的情绪、缓解社会矛盾方面起到了积极作用。但是同样应当看到，单靠改革现行征地制度、提高征地补偿标准不仅不能彻底解决失地农民可持续发展的问题，更无法为因城市化进程加快而不断增加的失地农民提供切实有效的社会保障。这是因为：首先，大多数失地农民囿于自身知识的匮乏，缺少理财和投资的意识和能力，他们往往把一次性的征地补偿费用于翻盖房屋、子女教育和一些奢侈品的消费，甚至用于闲暇时的打牌赌博等不良行为，即便提高征地补偿标准也难形成可持续增加的资金来源。其次，相当多的失地农民参保意识淡薄，他们大多不愿意将征地款用于为其提供未来生计的社会保障项目上，这部分失地农民将征地补偿费花光后，生活也就失去了
15、保障，即使增加再多的补偿费，也不可能解决他们的长远生计问题。可见，只有加速建立失地农民的社会保障制度，将失地农民的征地补偿款与筹集建立失地农民社会保障资金相挂钩，制定针对失地农民的持续有效的社会保障制度，才能从根本上解决失地农民的后顾之忧，打破城市化进程的瓶颈。（二）构建失地农民社会保障制度的政策建议。1、我国失地农民社会保障制度构建的原则（1）建立之初的低水平原则尽管经过多年的改革和发展，我国的经济实力得到快速提升，但我国目前社会保障的财政状况并不乐观，仅城市养老保险一项就已经出现严重的收不抵支，加上隐性债务，国家财政压力极大。而随着我国经济的持续发展和城市化进程的加快，失地农民的数量必将不
16、断增加，这无疑会进一步加大财政支出的负担，加之社会保障本身具有刚性，保障水平一旦确立就难以降低，因此结合我国国情，失地农民社会保障水平在建立之初宜采用较低标准。（2）能够保障失地农民基本生活的原则社会保障制度是包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助等在内的一个完整体系，最基本的要求是保障社会成员的基本生存权利。在现有经济条件下为失地农民建立的社会保障也必须以能够维护失地农民生存权利为原则。值得提及的是，这不仅是构建失地农民社会保障的原则，更是政府应尽的职责和义务。（3）兼顾公平和效率的原则公平和效率是建立社会保障制度不可回避的问题，建立失地农民社会保障制度也是一样。所谓公平就是要
17、为每个符合条件的失地农民建立社会保障，而效率则是既要保证失地农民的基本生活，又不会影响他们工作的积极性。这就要求社会保障制度水平的制定必须科学，如果水平过低，则无法维持失地农民的基本生活，有悖公平；水平过高又会使其沉迷于社会保障网络之内，不求进取，损失效率。2、构建失地农民社会保障的具体政策建议（1）建立失地农民最低生活保障制度最低生活保障制度是社会成员生存权得到保障的标志，也是实现社会保障最基本的要求。因为失去土地，不能享有土地带来的各种社会保障，失地农民有别于传统意义上的“农民”；同时，由于不能和城市居民一样享有最低生活保障，他们又不同于城市居民。可以说，失地农民是游离于“农民”和“居民”
18、之间的“边缘人”，他们为我国城市化贡献了赖以生存和保障的土地，理应享受到最低生活保障。目前农村社会保障尚未立法，在制度建设基本空白的情况下，应尽快将失地农民纳入城市最低生活社会保障体系当中来。笔者认为可以借鉴当前浙江的“城乡一体化的最低生活保障制度”，对月收入不足低保标准的失地农民补足到低保标准，对不符合低保的特困老人和已纳入低保仍较为困难的老人实行救助，尽快实现最低生活保障上的城乡一体化。（2）建立失地农民养老保障制度长期以来，我国广大农民实行以家庭保障为主，依靠后代供给的养老模式。随着计划生育基本国策的推行，这种模式必然导致后代负担的加重和养老风险的增加。而对于失地农民来说，丧失了土地这一
19、最后的保障物无疑将进一步增大养老的风险。失地农民养老保障制度的建立，必将对维护社会稳定、推行计划生育基本国策起到不容忽视的作用。笔者认为，可以借鉴城镇职工基本养老保险制度的模式，通过地方政府和村集体共同出资，建立失地农民养老保障统筹账户，统筹层次暂以县级为宜；通过个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户，实行统账结合的养老保障模式。同时，在劳动与社会保障部门或财政部门设立专门从事失地农民社会养老保障基金的管理机构，单独建账、专款专用，收支两条线。（3）建立失地农民医疗保障制度现代医学技术的进步在提高人们健康水平的同时，也带来了医疗费用大幅攀升。统计显示，近年来我国医药费的增速远远超过了农民收入
20、的增速，尽管新型农村合作医疗制度对减轻农民负担、缓解农民“看病难”起到了一定作用，但补助额毕竟十分有限，高额的医疗费用始终是农民的沉重负担。而对于失地农民而言，由于已经转为城市居民，不再享受新型农村合作医疗服务，所领取的几万元安置费只够维持几年的基本生活，医疗费用给他们造成的压力更大。因此，医疗保障是失地农民社会保障制度中不可或缺的重要内容。结合我国国情，笔者赞同按照失地农民自愿缴纳为主，村集体、政府、征地主体三者分别承担一部分资金加以补充的模式建立失地农民医疗保障基金，保证失地农民的健康权利。（4）健全失地农民社会保障制度的配套措施首先，要建立失地农民就业培训制度，提高失地农民就业竞争能力。
21、城市化进程中，失地农民除了会因生活习惯差异难以适应城市快节奏生活外，更会因自身知识结构单一、综合素质低而缺乏应对市场竞争的信心和能力，在就业方面处于明显劣势。在这种情况下，有效的就业培训对失地农民而言就显得至关重要了。建议将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，利用劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地，根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，力求通过培训培养失地农民一技之长，为其未来的生活和发展提供长期保障。其次，要为失地农民提供法律援助。失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民一样同属于社会弱势群体，他们地位低下，经济能力有限，在征地过程和其他社会活动中，缺乏相应的法律知识和支付因寻求行政救济所需要的成本（包括时间、金钱、精力等），不仅难以维护自身的合法权益，也给社会稳定带来了一定的隐患。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道。最后，加强基层劳动保障服务，降低失地农民就业成本。可以考虑在村镇建立劳动保障服务点，及时、准确地为失地农民提供岗位供求信息，减少其盲目流动性，降低外出就业成本。此外，各级劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，按期举办劳动力就业洽淡会，促使农民有秩序地向二、三产业转移。
