1、我国地方政府债务问题的研究以海南省XX县为例摘 要分税制改革后，中央和地方政府的财力和事权进行了重新划分和界定，地方政府的财力呈上走的趋势，且地方政府的支出责任也越来越多，财政支出和收入不匹配导致地方政府在行使地方职能和运转时出现一定的困难。在这种形势下，地方政府只能通过举债，来维持不断增长的支出运转。因此，随着我国地方政府债务规模的日益扩张，地方政府债务问题所带来的风险逐渐成为学界研究的方向。土地财政是大多数地方政府财政增收的主力军，同时也是地方政府偿还债务的主要还款来源。而在当前国家对土地收储、出让要有一定比例等宏观调控政策的不断严格要求形势下，地方政府如果再过度依懒举债来满足融资和政府职
2、能的运转是不明智的一种行为，当出现举债已成为弥补财政收支缺口的情形，这将会导致我国地方政府债务的问题愈发严重。地方政府不仅面临偿债困难，同时债务风险的产生可能会致使政府出现财政危机，影响到地方社会、经济、政治、文化的稳定发展。因此，在我国地方政府在债务规模逐渐扩大的趋势下下，如何既能有效带动经济的发展，又能很好地严控债务的风险水平，成为理论和实践中亟待解决的重大课题。本文采用文献研究法、定性分析与定量分析相结合的方法从地方政府性债务的基础理论着手，介绍政府债务的分类、定义以及相关债务的基础理论，随后分别从举债主体、债务来源、债务资金投向以及未来偿还债务的期限四个方面对海南省XX县政府债务的基本
3、情况进行阐述，然后从XX县政府近五年的债务余额、国内生产总值测算债务负担率及其变化情况，反映出XX县政府承担的债务总量相对于同年地方经济总产出规模的比例关系，进而分析其债务负担的情况，最后结合XX县政府的实际情况找出存在的问题。针对问题进行深入分析，主要存在经济体制、财政体制、管理体制及政府投融资不健全四个大方面的原因，并从XX县的经济发展、综合财力情况测算债务风险指标的债务率、逾期债务率、偿债率及债务依存度，综合分析判断其是否存在债务风险，并从深化财政体制改革合理划分财力与事权、厘清政府与市场职责促进经济发展、理顺债务管理机制规范举债行为、创新地方政府投融资体制、加强审计监督促进规范管理五个
4、层面提出防范和化解债务风险的对策和建议。关键词：地方政府债务；债务风险；风险指标AbstractSince the tax system reform, the central government and local government property rights and powers have been reclassified. The local government financial move it, and the scope of local government spending is growing. Revenues and expenses do not matc
5、h a limiting local government to exercise the functions of the main local obstacles. In this case, the local government had to borrow to meet the growing expenditure needs. Thus, with the continuous expansion of Chinas local government debt, local government debt problem is increasingly becoming the
6、 focus of academic controversy. In recent years, land finance local government fiscal revenue has played a big role, but also an important source of repayment of local government debt. The land under the future financial trend change in the situation faced by local governments if we rely on excessiv
7、e borrowing to meet investment demand is not wise. The debt has become effective measures to make financial payments gap, which is bound to make our local government debt problem has become increasingly serious. Local government debt is not only facing the problem more difficult, while the risks of
8、the debt may lead to fiscal crisis, thereby affecting the local social, economic and cultural development. Thus, in the current context of our local government how to deal with local government debt situation of expanding, becoming a major issue in the theory and practice to be solved.In this paper,
9、 literature research, qualitative analysis and quantitative analysis method of combining the basic theory of local government debt begin to introduce the basic theory of government debt classifications, definitions and related debt were subsequently subject from borrowing, debt sources of debt capit
10、al term debt and invest in the future of the four aspects of the basic situation of debt elaborate XX county of Hainan. Gross domestic product is estimated debt burden ratio and its changes at XX county of government debt and the balance from the past five years. Reflecting XX county amount of debt
11、assumed by the county government in the same year with respect to the ratio between the total output of the local economy of scale, and then analyze the situation of its debt burden, combined with the actual situation XX county government to identify problems at last. For in-depth study of the probl
12、ems, have four major reasons that the financial policy, economic policy, management policy and government investment, and from the XX countys economic development , integrated financial situation estimated debt ratio debt risk indicators, overdue debt rate, debt service ratio and debt dependence, co
13、mprehensive analysis to determine whether the presence of debt risk, and deepen financial system reform from rational division of financial resources and powers, to clarify the responsibilities of the government and the market to promote economic development, debt management mechanisms, norms ration
14、alize borrowing behavior, innovative local government investment and financing system, strengthen supervision and promote the standardized management audit made five levels to prevent and resolve debt risk countermeasures and suggestions.Key Words：Local Government Debt；Debt Risk；Risk Indicators绪 论一、
15、研究背景及意义（一）研究背景中国政府在金融危机之前，实施稳健的财政政策，严格限制债务的增长，也不允许地方政府自行发行债券，政府在这段时间内的债务规模较小，基本不存在爆发债务危机的可能。但是在金融危机后，中国高速经济发展的速度降了下来，房产泡沫等问题逐渐出现，政府转变经济发展方式，将稳定的财政政策转变为积极的财政政策。中央提供 4 万亿的救市计划，其中大部分的资金是由地方政府自己承担。各地方政府为了获取中央政府资金的支持，通过多渠道来筹集配套资金。政府加大投入形势蕴含着地方政府债务的巨大风险，并且经济计划执行过程中大量涌现专为地方政府贷款的平台公司，导致地方政府债务的风险加大。这样的形势在一定程
16、度上解决了地方政府融资困难的问题，缓解了地方政府的债务风险。但由于地方融资平台举债的范围难以预计。另外，融资平台由于是以政府给予的土地等实物抵押，并且以政府的信用作为担保，银行等金融机构在资金提供给政府方面根本不严格审核，增加了政府债务的隐性负债,给地方政府债务出现危机埋下了隐患。2013年底，审计署公布的全国政府性债务审计结果得出，截至2013年6月底，全国政府性债务余额共计是 178908.66亿元，较2010年末债务总额增长66.9%，地方政府的债务规模达到十万亿元以上，增长速度也比较快。中央政府认识到地方债务对经济发展造成危害，已经制定了一系列的解决地方债务风险的政策，如各地按照国务院
17、部署和有关部门的规定，认真化解存量债务，加大新增债务管理力度，进一步筛选整合融资平台公司，取得了较好的效果。审计署2013年的数据中，地方政府债务规模不断扩大，政府可能承担的债务规模逐步增大，政府加大对融资平台的管控，数量较2011年下降幅度比较大。举新债还旧债的方式增多。随着经济的逐渐恢复，地方政府的债务风险并不随着债务规模的扩大而增强，但地方债务风险的表现形式更加隐蔽，偿债的来源存在着极大的变数，风险范围更为扩散。（二）研究意义当前我国地方政府债务的问题已经在经济、社会、政治等多个层面呈现。地方政府债务的问题直接影响到地方政府经济的可持续发展。通过对XX县政府债务具体情形进行详细和系统的分
18、析，从债务情况中分析问题产生的原因。只有对现存的问题和原因进行透彻的分析与研究，才可能提出更切合实际的解决办法，从而更好的化解我国地方政府的债务问题，保障XX县政府的稳定与发展。因此，根据XX县政府方政府债务的特点和性质，使XX县政府政府认识到融资平台公司可能带来的隐患，认清依靠土地财政来维持高额财政支出的不可持续的现实，使XX县政府扭转财政支出的方向，重点发展XX县政府政府的实体经济来促进人民消费水平的提高，进而来推动当地经济的发展。因此，研究地方政府的债务具有非常重要的现实意义。二、国内外研究综述（一）国外研究综述在地方政府债务理论的指导下，国外政府债务的研究快速铺开，其研究重点主要侧重于
19、债务成因、债务管理等层面。1.关于地方政府债务行成原因的研究研究地方政府债务的行成原因，对于找到可行的地方债的解决和管理途径具有很大的意义。国外有关地方债成因主要有以下几个方面：（1）财力与事权不对应。Henmanta K.Pradhanzai（2013）在地方政府分权层面上对印度的政府债务发行与筹资作了分析研究，认为地方债务的发行和筹资是相对应的。政府在大量的经济社会活动中起着重要的作用，特别是在基础设施的建设等公益性项目上。地方政府分权后，通过立法来明确州一级政府及其有关部门的职能，同时各个地方的经济发展现状和税收制度都存在差异。近年来，很多地方的收支差距越来越突出。既要政府发行地方政府债
20、券，又要每个地方完善债券市场的制度，政府不断加大发行地方债券力度来筹款建设基础设施等公共项目来维持基本的运转。（2）基础设施项目融资需求。Petersen, J.E. Vander Ploeg, Casey（2012）认为，地方政府少量的资本支出需求是允许通过贷款来满足的。适用范围在公共设施、交通运输、消防水电、路灯等公共设施建设。加速发展城市化是要靠较多的建设资金支持，若只是靠地方政府本身的综合财力是差很远的，要通过银行贷款、发行地方政府债券和融资租赁等形式进行融资。Nova Edwards（2014）着重对地方债中的一般责任债券展开研究。通过对1994-2014年的发行情况、债务资金使用情
21、况的分析得出，一般责任债券的发行规模迅速扩张，筹集到的资金常用于改善设施设备，政府则更倾向于发行一般责任债券支持教育事业。2.地方政府债务管理的研究当前国外地方政府债务管理的分析研究主要聚焦在管理方法、硬性条件等层面，研究主要展现“细化、量化、双主体化”的特点，具体举措如下：（1）评估债务资金。Local government association tasmania（2012）认为:中央政府应对地方政府债务进行严格有序规范化地管理。为了尽可能地满足地方政府资金上的需要，建议对债务资金进行评估，也是出于“净债务与收入的比率”而设想的。（2）中央政府硬预算约束。Carunia Mulya Fir
22、dausy（2013）认为中央政府要对地方政府执行硬预算约束，应以法律形式来确定相关管制措施。其认为应制定地方政府债务管理的具体有效措施，并搭建起合理规范的管制框架，地方债券市场和地方债发行的透明化程度才比较明晰。国外对地方债务的研究除上述的成因、管理等主要方面外，近年来，针对地方政府该不该发行债券的争论一直没有停下来。地方政府举债是筹资的一种渠道，支持这一观点的代表(The Co-ordinating Economics Minister,Mr. Rizal)认为，通过银行贷款是地方政府举债筹资的一种有效方式，它不仅有效地带动地方的经济发展、产生较好效益，还起着融资机制保障的重要作用，特别是
23、在当前金融机构所面临较多的债务和资金调整的情况下。但是IMF坚决地反对这种看法，认为地方政府债务经过一定程度将会成为中央政府的“或有债务”。（二）国内研究综述国内关于地方政府债务的分析研究比较晚，但近些年来，随着地方政府债务问题的日益突出，研究学者也越来越多，也做了大量卓有成效的研究，取得了较好地成绩。1.关于地方政府债务的成因贾康（2013）认为，地方政府负债的原因主要是以下几个方面：（1）体制性的原因。一是行政管理体制，约束机制不够健全，片面的追求政绩和发展，导致地方政府的债务扩张，主要表现在关注财政收入和GDP，轻整体规划和布局；关注资金投入，轻债务负担等。二是财政体制，分税制改革后，建
24、立了分税制财政体制，中央和地方政府间的收入分配关系的规范化程度有明显的改善，但在财力与事权的匹配程度上还不够健全，基层政府并没有真正的贯彻执行，而是扭曲为各式各样的包干制和分成制，无形中给基层政府带来一定的财政负担，也是形成负债的一个因素之一。三是投融资体制，当前较多地方还是保基本运行的财政形势下，大批量的基础设施建设、道路交通建设等公益性项目以及所需配套资金，自然而然地给地方政府产生较大的债务。（2）政策性原因。政策导致负债的原因主要有以下几个方面，一是整顿清除农村合作基金会等农村金融机构的私有债务，通过人民银行再贷款方式降低农村金融风险；二是各个地方为了完成国家到2000年基本普及九年制义
25、务教育等任务而产生的政府债务；三是各个地方为贯彻国家粮食购销政策而形成的政策性粮食风险基金和粮食亏损挂帐借款。2.关于地方政府债务的风险刘尚希(2013)认为,在风险理论中，债务风险属于主观构建风险。在一个复杂的债权债务系统中，债务风险取决于债务债权链条是否会断裂，而这个链条是由人们的信心和评价来支撑的。这与债务率的高低没有必然的联系。欧盟国家的债务率都远低于日本，却发生了危机；而日本政府债务占GDP的比例超过200%，却没有发生危机。从总体情况来看，我国的政府债务，包括地方政府性债务，其规模远远低于日本，但国际社会对我国的关注度却远远高于日本。这与当前我国经济增长趋缓有关。对我国来说，当前不
26、是忙着去评估风险有多大，而是让政府性债务透明，降低关注度，提高可信度。全国性的审计固然重要，更重要的是抓紧建立一个政府性债务透明的制度安排。加快政府会计制度改革，建立政府债务确认标准，形成常态的政府性债务统计制度，并定期公之于众。国务院于24日向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，也释放出我国进一步严控地方政府债务风险的积极信号。刘尚希(2015)说，此次举措实际上为地方政府举债设定了“天花板”，有助于将地方债务风险控制在可控范围内，确保经济健康可持续向前发展。3.关于地方政府债务的管理国务院于2014年9月印发关
27、于加强地方政府性债务管理的意见（以下简称意见），进一步规范了地方性政府债务的管理。刘尚希(2014)认为，意见的核心点关键在于管理规范，堵疏结合。一个是进一步规范融资渠道，允许地方政府在同级人大的监督下合法融资；另一个是加大整治不合理举债力度，规范地方政府乱举债做法，化解风险因素，达到既能够带动地方经济社会的发展、又能较好地把控地方政府债务。债务管理重在制度规范化建设。刘尚希(2014)认为，意见中的指导思想要求，要严格贯彻党中央、国务院的制度决策，建立“借、用、还”相一致的债务管理机制，积极发挥地方政府规范有序举债的作用，切实防范化解债务风险，促进经济社会可持续发展。进一步规范地方政府债务举
28、债方式。刘尚希(2014)认为，意见中对化解政府债务“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”提出了具体的操作性比较强的方法。其中在解决“怎么管”层面，对地方政府债务实施规模把控和分类管理，并明确区别资金的用途。一是把控举债规模。地方政府债务实施限额管理。专项债务和一般债务规模要控制在限额管理范围内，由国务院明确并呈全国人大或其常委会审批，各地方政府只能在国务院审批其限额内举借债务，同时要报本级人大或其常委会批准方可举借。二是严格把关债务的用途。债务只适用于公益性项目的支出和适量归还存量债务，不允许在经常性支出方面。三是作为预算管理范围。将一般的债务收支归到一般公共预算管理范围，将专项债务收支归到政府
29、性基金预算管理。或有债务必须由地方政府来偿还的，这笔资金要归到预算管理范围。三、研究方法、框架及内容一、研究方法（一）文献研究法文献综述是对研究课题的理论背景和意义的一种阐述，是综述前人对该领域范围的研究分析所贡献的努力和取得的成果，为后续深入分析研究提供参考和辅助。本文在分析研究过程中，大量第查阅国内外地方债务问题、债务风险以及化解防范债务的对策建议的相关文献资料，在相关的文献中受到了很大的启发。（二）定性分析与定量分析相结合的方法地方政府债务不仅是一个理论问题，还是各国政府要认真看待的一个现实问题，定性分析问题时需理论支撑，而在政府做重要决策时需要更多的具体精准数据来论证提供准确的参考依据
30、，本文以海南省XX县政府的具体债务、综合财力和GDP等数据进行分析，通过图表的形式直观地反映XX县政府的债务情况及分析其风险水平，对XX县政府债务进行了定性和定量相结合。二、研究框架及内容本文从地方政府债务分类定义及基础理论着手，以海南省XX县为案例，对XX县政府债务的规模、引发的问题和形成的原因进行分析论述，并对其可能形成的风险进行分析判断和提出防范和化解债务风险的对策及建议。本文共分为七个部分：第一部分绪论，主要阐述了选题的研究背景和意义，对国外、国内的研究现状进行综述，然后简述本文所采用的研究方法及整篇论文框架和内容。第二部分地方政府债务的相关理论，首先阐述地方政府债务进行分类及定义，其
31、次对地方政府债务涉及到的重要债务理论分别进行表述，包括公共产品理论、财政分权理论、激励理论，为研究地方政府债务问题提供了一定的理论参考。第三部分海南省XX县政府债务情况分析，首先对XX县政府的债务基本情况做了总分详细描述；其次从XX县政府的近几年的债务情况分析其债务的变化情况，最后分析其债务存在的问题。第四部分海南省XX县政府债务形成的主要原因分析，针对XX县政府债务存在的问题分析其形成四个大方面的主要原因。第五部分海南省XX县政府债务风险分析，先描述XX县政府的经济发展情况、综合财力，根据这些数据分析测算债务率、逾期债务率、偿债率及债务依存度四个债务风险指标，最后综合分析判断其是否存在债务风
32、险。第六部分化解和防范XX县政府债务风险的对策和建议，主要提出了五个大方面的对策建议。即深化财政体制改革合理划分财力与事权；厘清政府与市场职责促进经济发展；理顺债务管理机制规范举债行为；创新地方政府投融资体制；加强审计监督促进规范管理。最后一部分结论，对全文进行概括总结。第一章 地方政府债务的相关理论第一节 地方政府债务的分类及定义地方政府债务根据偿还的性质可划分为政府负有偿还责任、政府负有担保责任和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。政府负有偿还责任的债务是需由财政资金清偿，政府及其内设的部门是负债偿还的主体；政府负有担保责任的债务是由政府提供担保，当其中一个被担保人没能力偿还债务时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是债务人为公益性项目举借，由其他资金来偿还，政府不负有明确的偿还责任，但当债务人不能够及时偿债时，政府可能需给予一定救助的债务。第二节 地方政府债务研究的理论基础一、公共产品理论（一）公共产品理论简介按照萨缪尔森的定义提出：公共产品是指集体成员共享的消费品，所有人都可以同时使用该产品，且每个人对这个产品的使用都不会减少或影响其他成员的使用。公共产品理论指出，当社会中出现市场不按规则行事时，部分服务和商品不就不适合
